Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 listopada 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 343/12 oddalił skargę G. S. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją Główny Geodeta Kraju utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2011r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Śląskiego z dnia [...] maja 2011 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta J. z dnia [...] lutego 2011 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego "dot. rewizji wpisów w ewidencji gruntów i budynków, zmiany powierzchni działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] oraz unieważnienia wykazu zmian gruntowych z 1996 r." W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że przyczyną umorzenia postępowania był fakt, iż wnioskodawczym nie posiada przymiotu strony w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków w zakresie działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...]. Właścicielami tej działki, względem której zostało wszczęte na wniosek skarżącej postępowanie administracyjne w przedmiocie wprowadzenie zmian w operacie ewidencyjnym, są M. i B. B. Wnioskodawczyni jest natomiast właścicielką działki ewidencyjnej nr [...], sąsiadującej z działką ewidencyjną nr [...].
Przymiot strony w postępowaniu w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków nie przysługuje właścicielowi sąsiedniej nieruchomości. Dlatego też, skoro nie ma ona interesu prawnego do żądania wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków dla tej działki, należało, zdaniem organu, umorzyć wszczęte na jej wniosek postępowanie. W takich okolicznościach wobec nie spełnienia przesłanek z art.156 § 1 K.p.a. Główny Geodeta Kraju decyzją z [...] października 2011r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Śląskiego z dnia [...] maja 2011r., a zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. utrzymał w mocy własną decyzję.
Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła skarżąca. W uzasadnieniu skargi podniosła, że organ winien sprawdzić, czy w czasie zakładania ewidencji gruntów i budynków nie zostały naruszone przepisy dekretu z 1955 r., a w szczególności sprawdzić, czy w zasobach geodezyjnych znajduje się dokument uzasadniający zwiększenie powierzchni działki nr [...] obręb [...] m. [...] z 841 m2 na 895 m2. Wskazała, że granice pomiędzy działkami o numerach [...],[...],[...] oraz [...] ukształtowane zostały w 1931 r. Poprzednicy prawni skarżącej w 1930 r. zagwarantowali sobie prawo przechodu i przejazdu północną granicą obecnej działki nr [...]. Skarżąca korzystała z tego prawa do 2005 r. Przy okazji zmiany oznaczeń działki nr [...] bezprawnie zwiększono, zdaniem skarżącej, powierzchnię tej działki o 54 m2, zmniejszając odpowiednio powierzchnie działek sąsiednich. Główny Geodeta Kraju powinien zatem wskazać, która z działek uległa zmniejszeniu.
Zdaniem skarżącej, wątpliwość budzi także sposób założenia ewidencji gruntów i budynków na podstawie dekretu z 1955 r., ponieważ geodeci wykonujący szkic polowy stworzyli nowy podział, nie mający pokrycia w dokumentach. Skarżąca uważa, że posiada interes prawny w sprawie, ponieważ utraciła dojście i dojazd z własnej posesji do drogi publicznej.
W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym radca prawny ustanowiony dla skarżącej w ramach pomocy prawej podtrzymał dotychczasowe stanowisko strony podnosząc dodatkowe zarzuty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd wskazał, że postępowanie w sprawie objętej skargą toczyło się w trybie nadzwyczajnym - stwierdzenia nieważności decyzji. W postępowaniu tym ocena organu jest ograniczona do ustalenia, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 § 1 K.p.a. Sprawy w postępowaniu nieważnościowym nie rozpoznaje się bowiem w jej całokształcie, gdyż postępowanie nadzwyczajne nie stanowi kontynuacji postępowania zwykłego, ograniczone jest jedynie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem. Organy nie są władne rozstrzygać o jakichkolwiek innych kwestiach dotyczących istoty sprawy.
Sąd administracyjny kontrolując decyzję wydaną w trybie nieważnościowym ocenia czy organ prawidłowo uznał wystąpienie lub niewystąpienie przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. W ocenie sądu, organy zasadnie wszczęły postępowanie nieważnościowe i trafnie odmówiły stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Śląskiego, bowiem skarżąca jako właścicielka działki nr [...] nie posiada interesu prawnego w żądaniu dokonania zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków co do działki nr [...]., której właścicielami są M. i B. B. Przymiot strony w postępowaniu w sprawie wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów, jak też w postępowaniu toczącym się w trybie nadzwyczajnym przysługuje jedynie podmiotom, których prawa do nieruchomości podlegają ujawnieniu w ewidencji. Brak natomiast przesłanek do uznania, iż wskazany interes prawny przysługuje właścicielom nieruchomości sąsiadującym z nieruchomością objętą postępowaniem ewidencyjnym.
Tym samym sąd uznał, że organy orzekające w sprawie prawidłowo wywiodły, iż skarżąca nie wykazała, by była podmiotem, którego prawa do nieruchomości podlegają ujawnieniu w ewidencji. Swoich twierdzeń nie może bowiem oprzeć na normie prawa materialnego, która dawałaby jej prawo do przedmiotowego gruntu. Sąd podzielił stanowisko organów, że ewentualne posiadania służebności przejścia i przejazdu przez działkę ewidencyjną nr [...] nie uzasadnia interesu prawnego w postępowaniu ewidencyjnym, gdyż w operacie ewidencji gruntów i budynków nie wskazuje się służebności. Ta zaś służebność nie została nadto ujawniona w księdze wieczystej. Dlatego za słuszne należy uznać stanowisko organów orzekających w sprawie, że skoro wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków nie pochodził od podmiotu legitymującego się interesem prawnym to organ zobowiązany był do umorzenia takiego postępowania - jako bezprzedmiotowego.
Od tego wyroku skarżąca wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając go w części dot. oddalenia skargi (w punkcie I wyroku). Zarzuciła mu naruszenie:
- 1. art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonym wyrokiem - decyzji, o stwierdzenie nieważności której wnosiła skarżąca, pomimo tego, że na skutek jej wydania doszło do rażącego naruszenia prawa, polegającego na naruszeniu zasady demokratycznego państwa prawa, a przede wszystkim wywodzonej z niej i zagwarantowanej każdemu obywatelowi - zasady praworządności;
- 2. art. 30 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonym wyrokiem - decyzji, o stwierdzenie nieważności której wnosiła skarżąca, pomimo tego, że na skutek jej wydania doszło do rażącego naruszenia prawa, a mianowicie do utrzymania stanu faktycznego, w którym skarżąca, jako osoba pozbawiona, przysługującego jej prawnie dojścia i dojazdu do własnego domu - zmuszona jest wchodzić do niego przez piwnicę, co w sposób oczywisty i nad wyraz widoczny godzi w zagwarantowane skarżącej przez Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej prawo do poszanowania i ochrony przez organy władzy publicznej - przyrodzonej i niezbywalnej godności;
- 3. art. 292 k.c. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonym wyrokiem - decyzji o stwierdzenie nieważności której wnosiła skarżąca, pomimo rażącego naruszenia prawa, polegającego na uznaniu, że postępowanie administracyjne, wszczęte na wniosek skarżącej nie dotyczyło jej interesu prawnego, a co za tym idzie niesłuszne przyjęcie, że skarżąca nie jest stroną tego postępowania, podczas gdy skarżąca, która z mocy prawa nabyła służebność gruntową na nieruchomości, której dotyczy postępowanie - a więc jest osobą, która w określonym zakresie włada tą nieruchomością - w sposób oczywisty posiada interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy;
- 4. § 10 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 10 ust. 2 w zw. z § 11 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonym wyrokiem - decyzji o stwierdzenie nieważności, której wnosiła skarżąca, pomimo rażącego naruszenia prawa, polegającego na nieznajdującym oparcia w wykładni przepisów prawa - uznaniu, że skarżąca zgodnie z ww. przepisami nie należy do kategorii podmiotów, którym przysługuje uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o aktualizację danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, a co za tym idzie nie ma interesu prawnego w podjętym postępowaniu, podczas gdy skarżąca jako osoba której przysługuje służebność gruntowa na działce objętej postępowaniem administracyjnym jest osobą władającą tą nieruchomością, a w konsekwencji przysługuje jej interes prawny w dokonaniu aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, a nawet przy błędnym założeniu, że tak nie jest - ww. przepisy nie stanowią zamkniętego katalogu podmiotów uprawnionych do wystąpienia z powołanym wnioskiem;
- 5. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, pomimo zaniechania przez organ zawieszenia postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy istniały wątpliwości co do zasiedzenia przez skarżącą służebności gruntowej, gdyż w takiej sytuacji rozpatrzenie przedmiotowej sprawy i wydanie decyzji uzależnione było od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego tj. stwierdzenia przez właściwy sąd powszechny nabycia przez Skarżącą w drodze zasiedzenia służebności gruntowej na działce, objętej postępowaniem administracyjnym;
- 6. art. 24 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo tego, że zaniechanie przez organ wyłączenia od udziału w postępowaniu Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego - Pana M. P., pomimo, że występował on uprzednio w sprawie ze skargi skarżącej na Prezydenta Miasta J., dotyczącej przedmiotowych działek - jako biegły, stanowiło rażące naruszenie prawa, uzasadniające uznanie zaskarżonej decyzji za nieważną a dodatkowo poprzez błędne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że to, że ww. okoliczność stanowi również przesłankę wznowienia postępowania, jest równoznaczne z tym, że skarżąca nie była uprawniona do powołania jej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji;
- 7. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ nie podjął wszelkich czynności, których podjęcie było konieczne do dokładnego wyjaśnienia przedmiotowej sprawy, a w tym przede wszystkim - brak wyjaśnienia przez sąd tego, czy skarżąca posiada interes prawny w postępowaniu o aktualizację wpisu w ewidencji gruntów i budynków.
Wniosła o uchylenie wyroku we wskazanej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania oraz pomocy prawnej z urzędu w podwójnej wysokości, oświadczając, że nie zostały one uiszczone w całości, ani w części. W uzasadnieniu wskazała, że trudno mówić o zachowaniu zasady praworządności w tym postępowaniu. Została naruszona jej godność, gdyż wskutek pozbawienia możliwości dojścia i dojazdu do domu jest zmuszona do wchodzenia do domu przez piwnicę. Służebność gruntowa nabywana jest przez zasiedzenie z mocy prawa. Skarżącej przysługuje ta służebność, ma zatem interes prawny w ustaleniu tego, czy powiększenie działki [...] było zasadne, a tym samym czy zgodnie z prawem pozbawiona została służebności. Nieuwzględnienie tej okoliczności skutkuje rażącym naruszeniem prawa i nieważnością decyzji. Uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o zmianę danych w ewidencji gruntów przysługuje m.in. podmiotom władającym nieruchomością, której zmiana ma dotyczyć.
Skarżąca włada nieruchomością w sposób odpowiadający służebności gruntowej. Nie ma znaczenia fakt, że w ewidencji nie wykazuje się służebności. Udział w postępowaniu zależy od wykazania interesu prawnego. Organ powinien był zawiesić postępowanie do czasu uzyskania orzeczenia o zasiedzeniu służebności. Ponadto, zachodziła okoliczność wyłączenia pracownika organu od rozpoznania sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy skarżącej jako właścicielce działki nr [...] przysługuje przymiot strony w sprawie wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów dotyczących działki nr [...], stanowiącej własność M. i B. B., jak też w postępowaniu toczącym się w trybie nadzwyczajnym.
Stosownie do przepisu art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z przepisu tego wynika, że o tym, czy dany podmiot jest stroną, decyduje "interes prawny".
Powszechnie przyjmuje się, że pojęcie "interes prawny", na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, a przez "interes prawny" należy rozumieć "interes indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, którego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny to zatem interes, którego podstawą mogą być wyłącznie przepisy materialnego prawa administracyjnego, a to z tego względu, że decyzja administracyjna jest władczą konkretyzacją prawa administracyjnego" (zob. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., I OSK 755/06).
W sprawie tak pojmowany "interes" odnieść należy do przepisów prawa materialnego normujących prowadzenie oraz dokonywanie zmian w ewidencji gruntów. Zasadnicze więc znaczenie ma art. 22 ustawy z dnia z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, który w ustępie 1 stanowi, że ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie, a osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 są obowiązane zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian (...), przy czym na żądanie starosty osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, zgłaszające zmiany są obowiązane dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków (ustęp 2 i 3 tegoż artykułu). Wyjaśnić należy, że art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy wskazuje tylko i wyłącznie na właścicieli nieruchomości jako osoby uprawnione do żądania wprowadzenia zmian w ewidencji dotyczących nieruchomości będących przedmiotem ich własności.
Zasadnie organy przyjęły, a Sąd I instancji prawidłowo dokonał kontroli, iż posiadanie służebności gruntowej nie uzasadnia interesu prawnego w żądaniu wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów dotyczących nieruchomości obciążonej służebnością. W ewidencji gruntów nie ujawnia się bowiem służebności gruntowych, a o tym, jakie informacje można zamieścić w ewidencji gruntów decydują przepisy dotyczące ewidencji gruntów i budynków, które maja charakter bezwzględnie obowiązujący i które nie przewidują ujawnia służebności. Stąd też, nawet istniejąca służebność gruntowa wpisana do księgi wieczystej nie może być ujawniona w ewidencji gruntów z uwagi na brak podstawy prawnej do jej ujawnienia.
Dlatego też trafna jest ocena, że skoro skarżąca nie są właścicielem nieruchomości, której wniosek dotyczy, to tym samym nie mogła skutecznie domagać się wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów w postępowaniu zwykłym, jak również w postępowaniu nadzwyczajnym. Tym samym powoływanie się przez skarżącą, że drogą zasiedzenia nabyła służebność gruntową, a także podnoszenie, iż okoliczność ta stanowił podstawę do zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie, celem stwierdzenia zasiedzenia jest bezprzedmiotowe, skoro służebności nie są ujawniane w operacie ewidencji gruntów.
Sąd I instancji prawidłowo zatem skontrolował zaskarżoną decyzję, wskazując, że decyzja nie została wydana ani z rażącym naruszeniem prawa ani bez podstawy prawnej, a także odniósł się do wszelkich zarzutów podnoszonych w skardze, w tym dotyczących naruszenia art. 2 w związku z art. 7 Konstytucji oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., regulującego zawieszenie postępowania, art. 25 § 1 k.p.a, w zw. z art. 7 i 8 k.p.a., a w konsekwencji podzielając stanowisko organu o braku legitymacji strony w stosunku do skarżącej z uwagi na brak normy materialnoprawnej, z której wynikałby interes prawny skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w pełni stanowisko i argumentację Sądu I instancji.
Z uwagi na to, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej były bezprzedmiotowe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.