Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 października 2016r. sygn. akt I SA/Wa 1080/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2016r. [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Wspominany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Z dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. nr 50, poz. 279), dalej w uzasadnieniu przywoływanego jako "dekret", zabudowana nieruchomość [...] położona przy ul. [...] róg [...] oznaczona jako "[...] ", stanowiąca własność I. z S. przeszła na własność Gminy [...], a następnie na własność Skarbu Państwa. Decyzją z dnia [...] lipca 1969r. Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy odmówiło przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu powyższej nieruchomości. Organ wyjaśnił, że na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego teren, na którym znajduje się nieruchomość przeznaczony został pod użyteczność publiczną na podstawie decyzji o lokalizacji szczegółowej Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa [...] z dnia [...] maja 1968r., nr [...]. Jednocześnie stwierdzono, że wszystkie budynki znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa.
A.K., spadkobierczyni po I. z S., wniosła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] października 2000r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji wskazując, że przedmiotowa nieruchomość, w dacie wydania kwestionowanej decyzji, przeznaczona była w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego przez Prezydium Rady Narodowej m[...] uchwałą z dnia [...] stycznia 1961r. nr [...], pod zabudowę wielorodzinną, a zgodnie z powołaną w uzasadnieniu orzeczenia dekretowego decyzją o lokalizacji szczegółowej część nieruchomości przeznaczona była pod budowę centrali telefonicznej.
Ponownie rozpoznając sprawę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] marca 2001r. nr [...] utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie, jednakże Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 grudnia 2002r. sygn. akt SA 1174/01 uchylił tę decyzję wskazując, że w postępowaniu administracyjnym nie wyjaśniono, czy pozostałej części nieruchomości nie objętej zmianą w planie zagospodarowania przestrzennego (działka nr [...]), która została włączona do Wojewódzkiego Szpitala [...] nie można było oddać w użytkowanie wieczyste byłemu właścicielowi, gdyż da się to pogodzić z planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto uznał, że nie ustalono czy wystąpiły przesłanki wywłaszczenia określone w art. 3 ust. 1 i 2 w zw. z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. nr 17, poz. 70).
Decyzją z dnia [...] listopada 2006r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją z dnia 19 marca 2007r. nr [...], Minister Budownictwa odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] lipca 1969r. odmawiającej dotychczasowej właścicielce przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...] róg [...], oznaczonej jako "[...] rej. hip. [...], w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa, a zatem działki nr [...] znajdującej się w użytkowaniu wieczystym [...] S.A. Wyrokiem z dnia 26 września 2007r. sygn. akt I SA/Wa 910/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił powyższą decyzję Ministra Budownictwa.
Następnie decyzją z dnia [...] września 2009r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] kwietnia 2010r., Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1969r., w części dotyczącej działki nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa. Wyrokiem z dnia 1 lutego 2011r. sygn. akt I SA/Wa 1300/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił powyższą decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] września 2009r. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiódł Minister Infrastruktury, jednakże wyrokiem z dnia 14 czerwca 2012r. sygn. akt I OSK 899/11 wniesiona skarga kasacyjna została oddalona.
Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2013r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2013r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] lipca 1969r. w części dotyczącej działki nr [...], gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa. Decyzja ta oraz poprzedzająca ją decyzja uchylona została wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2014r. sygn. akt I SA/Wa 40/14 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Kolejną decyzją z dnia [...] czerwca 2016r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] lipca 1969r. w części dotyczącej gruntu stanowiącego obecnie własność Skarbu Państwa, tj. działki nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że objęcie w posiadanie przez m.st. Warszawę gruntu przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w dniu [...] sierpnia 1948r., a zatem w dniu wydania publikacji Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego z dnia [...] sierpnia 1948r. nr [...], w którym w pkt 8 podano, że Gmina [...] obejmuje w posiadanie grunty ograniczone osiami ulic: [...], [...], [...], [...] oraz [...] do przecięcia z osią ulicy [...]. Odwołując się do wniosku I.D. o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości organ wskazał, że na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu, organ dekretowy zobligowany był do uwzględnienia wniosku, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania.
W tym celu organ powinien dokonać ustaleń, co do przeznaczenia nieruchomości według planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania decyzji w tym przedmiocie, przy czym organ obowiązany jest stosować przepisy prawa powszechnie obowiązującego w czasie rozstrzygania sprawy, zatem nie tylko przepisy dekretu. W tym kontekście wyjaśniono, że w dacie wydania decyzji z dnia [...] lipca 1969r. obowiązywał Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego [...] zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] stycznia 1961r. nr [...]. Na kwestię obowiązywania tegoż Planu rzutuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 2011r. sygn. akt I OSK 1383/10, w którym wskazano, że okoliczności faktyczne dotyczące zmian przedmiotowego planu, wydawanie decyzji lokalizacyjnych oraz realizacja inwestycji na jego podstawie, jak również jego uchylenie mocą uchwały Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] lipca 1969r. nr [...], przekonują do spełnienia wymagań prawnych w zakresie jego obowiązywania.
Z uwagi na organ uchwalający omawiany plan należało przyjąć, że w kwestii jego obowiązywania nie miał zastosowania art. 9 ustawy z dnia 3 lipca 1947r. o odbudowie m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 52, poz. 268), dalej powoływanej jako "ustawa o odbudowie m.st. Warszawy", który wprost odnosił się do planów uchwalanych przez Naczelną Radę Odbudowy miasta Warszawy, wymagając dla uzyskania przez nie mocy obowiązującej ogłoszenia w Monitorze Polskim. Ponieważ przed uchwaleniem planu z 1961r. Naczelna Rada Odbudowy miasta Warszawy została przekształcana w Biuro Odbudowy Stolicy, a następnie w 1950r. Biuro to zostało zniesione, to należało przyjąć, że brak publikacji tej uchwały w Monitorze Polskim nie mógł prowadzić do konkluzji o nieobowiązywaniu planu.
Sąd wyjaśnił, że w takiej sytuacji zastosowanie musiały znaleźć przepisy dekretu z dnia 2 kwietnia 1946r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz.U. Nr 16, poz. 109 ze zm.), dalej powoływanego jako "dekret o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju", w tym w zakresie procedury planistycznej, obejmującej m.in. zagadnienie wejścia w życie planów regionalnych i miejscowych. W zakresie publikacji planów, w przepisie art. 25 ust. 1 w związku z art. 30 ww. dekretu postanowiono, że plany miejscowe po uchwaleniu przez właściwą radę narodową uzyskują moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w sposób przyjęty w danej miejscowości, a ponadto przez wywieszenie w zarządach właściwych gmin w miejscu widocznym na okres co najmniej jednego tygodnia.
Uwzględniając powyższy wyrok oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2012r. sygn. akt I OSK 899/11 i z dnia 6 lutego 2013r. sygn. akt I OSK 1643/11 organ zauważył, że ogólny plan z dnia 31 stycznia 1961r. w pierwotnej wersji przeznaczał sporną nieruchomość pod zabudowę wielorodzinną, jednakże w wyniku podjęcia uchwały Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 1965r. nr [...] w sprawie wycinkowego uzupełnienia ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Warszawy w skali 1:5000, zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 1961r. nr [...], uzupełnionego uchwałą Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawa z dnia [...] stycznia 1963r. nr [...] nastąpiła zmiana przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości. Uchwała ta – opublikowana w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 20 grudnia 1965r.
Nr 28, poz. 224 – wprowadziła w stosunku do spornego gruntu jako przeznaczenie: usługi komunalne – centrala telefoniczna. Integralną część ww. uchwały stanowi załącznik nr 2, zgodnie z którym zmiany planu dla Dzielnicy [...] w pkt 2 obejmują część nieruchomości położonej przy ul. [...] o powierzchni 0,15ha.
Mając na uwadze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2002r. sygn. akt SA 1174/01 organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość została objęta także lokalizacją szczegółową z dnia [...] maja 1968r. nr [...] na budowę budynku centrali telefonicznej, co wynika m.in. z treści decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 1969r. Decyzja ta wraz z mapą stanowiącą jej integralną część obejmuje teren [...] przy ul. [...] róg [...], oznaczony na załączonym szkicu nr [...] literami [...] o powierzchni około 980m2, który wyraźnie wskazuje, iż przedmiotowa nieruchomość swoimi granicami i powierzchnią wpisuje się w granice terenu objętego lokalizacją szczegółową. Organ podkreślił przy tym, że właściwy jest do orzekania wyłącznie w zakresie działki nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa, która wpisuje się swoimi granicami i powierzchnią w granice lokalizacji z dnia [...] maja 1968r. przeznaczającej teren pod centralę telefoniczną, a ta z kolei zawiera się w powierzchni zmiany opisanej w załączniku nr 2 pkt 2 do uchwały Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] listopada 1965r. wprowadzającej uzupełnienia do planu ogólnego z 1961r.
Dalej organ wskazał, iż biorąc pod uwagę przeznaczenie terenu przedmiotowej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego pod użyteczność publiczną, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] maja 1968r., zaaprobowano odmowne rozpatrzenie wniosku I.D. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu. Podkreślono przy tym, że nieruchomość ta przeznaczona została dla inwestycji o charakterze użyteczności publicznej pod budowę budynku centrali telefonicznej, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej, co nie stanowiło sprzeczności z jej przeznaczeniem określonym w planie pod usługi komunalne, a co organ dekretowy zakwalifikował jako użyteczność publiczną. Organ skonstatował, że sporna nieruchomość w ramach celu użyteczności publicznej przewidziana była pod usługi komunalne, budowę centrali telefonicznej, zatem odmowa uwzględnienia wniosku I.D. o przyznanie własności czasowej nie naruszyła prawa w sposób rażący.
Skarżąca A.K. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa, zaskarżając ją w całości.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 19 października 2016r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.K. W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że przesądzające znaczenie w sprawie ma wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2012r. sygn. akt I OSK 899/11 i omówił kwestię obowiązywania planu zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] stycznia 1961r. Sąd I instancji zaaprobował przy tym pogląd, zgodnie z którym na terenie m.st. Warszawy obowiązywały przepisy ustawy o odbudowie [...] wskazując, że art. 14 tej ustawy, w odniesieniu do obszaru m.st. Warszawy i Warszawskiego Zespołu Miejskiego, zostały uchylone przepisy dekretu o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju, który obowiązywał aż do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 7, poz. 47). W tym kontekście Sąd stwierdził, że od dnia 8 sierpnia 1947r., a zatem od dnia wejścia w życie ustawy o odbudowie m.st.
Warszawy, tryb publikacji planu zagospodarowania winien odbywać się na podstawie przepisów tej ustawy, tj. podlegać publikacji w Monitorze Polskim. Jednakże nie oznacza to, że w taki sposób winien zostać opublikowany plan ogólny zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] stycznia 1961r., gdyż w dniu 1 stycznia 1951r. weszła w życie ustawa z dnia 30 grudnia 1950r. o organizacji władz i instytucji w dziedzinie budownictwa (Dz.U. Nr 58, poz. 523), skutkiem czego przestała obowiązywać ustawa o odbudowie m.st. Warszawy. Rozwijając ten wątek Sąd I instancji zwrócił uwagę, że na skutek wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 30 grudnia 1950r. o organizacji władz i instytucji w dziedzinie budownictwa, odpadała podstawa do działania zarówno Naczelnej Rady Odbudowy m.st. Warszawy jak i – podległego najpierw Ministrowi Odbudowy a następnie Ministerstwu Budownictwa – Biura Odbudowy Stolicy.
Tym samym doszło do faktycznego zaprzestania działalności przez Radę na skutek formalnej oraz faktycznej likwidacji Biura. W konsekwencji, w takiej sytuacji winny być brane pod uwagę przepisy ogólne, obowiązujące w całym kraju, tj. przepisy dekretu z dnia 2 kwietnia 1946r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju. Przepisy te w art. 25 ust. 1 w związku z art. 30 przewidywały, że plan miejscowy (a za taki należało uznać plan zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy), po uchwaleniu przez właściwą radę narodową uzyskiwał moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, a ponadto przez wywieszenie w zarządach właściwych gmin w miejscu widocznym na okres co najmniej jednego tygodnia. Pozwala to na sformułowanie tezy, iż mogło się to odbyć, np. w formie wówczas bardzo popularnej, przez rozplakatowanie na słupach ogłoszeniowych.
Następnie Sąd I instancji odniósł się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego podkreślając, że art. 7 ust. 2 dekretu uzależniał uwzględnienie wniosku dekretowego od tego, czy przeznaczenie nieruchomości w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego da się pogodzić z korzystaniem z gruntu przez dotychczasowego właściciela. W ocenie Sądu fakt, że teren spornej nieruchomości warszawskiej był wykorzystywany na cele przemysłowe nie przesądza o możliwości pogodzenia dalszego korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z jednoczesną realizacją celu wskazanego w planie zabudowy z 1961r., zmienionym następnie w 1963r. i 1965r. a uszczegółowionym lokalizacją z maja 1968r., bowiem budowa centrali telefonicznej jest realizacją celu o charakterze użyteczności publicznej, której nie mogły realizować podmioty prywatne. Wskazując na art. 1 ust. 1 pkt 3 i art. 6 ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. o łączności, Sąd I instancji stwierdził, że budowa centrali telefonicznej, w której znajdują się zakończenia łączy telefonicznych abonentów sieci lub telegraficznych oraz urządzenia do połączeń telekomunikacyjnych, była związana z zapewnieniem zbiorowych potrzeb społeczeństwa i tym samym nie mogła być realizowana przez podmiot prywatny.
Sąd I instancji powołał się także na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2014r. sygn. akt I SA/Wa 40/14, w którym wskazano, że kontrola orzeczenia o odmowie przyznania prawa własności czasowej wymaga zbadania, czy nie zachodzą przesłanki określone w art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. W tym kontekście Sąd wskazał, że organ odwołał się do celu przejęcia nieruchomości dekretowej, sprecyzowanego w decyzji lokalizacyjnej i podkreślił, że sieć telekomunikacyjna, w tym centrala telefoniczna, były traktowane przez Państwo jako dobra strategiczne, a działalność telekomunikacyjna została zaliczona do katalogu gałęzi gospodarki narodowej objętych monopolem państwa.
Tym samym Sąd zaaprobował stanowisko organu, że sporna nieruchomość przeznaczona była na jeden z celów wskazanych w art. 3 ustawy wywłaszczeniowej, czyli inwestycję o charakterze użyteczności publicznej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła skarżąca. Zaskarżając wyrok w całości, podniosła zarzuty naruszenia prawa procesowego i materialnego.
Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- 1. rażące naruszenie art. 153 P.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu przez oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w uzasadnieniu wydanego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2011r. sygn. akt I SA/Wa 1300/10 oraz w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2012r. sygn. akt I OSK 899/11, a nadto wbrew wyraźnym wytycznym zawartym w tych wyrokach zaniechanie prawidłowego ustalenia jakie było przeznaczenie przedmiotowej działki w ostatnim ważnym planie zagospodarowania przestrzennego oraz brak ustalenia w oparciu o ten plan (wcześniejszy niż nieobowiązujący plan uchwalony 31 stycznia 1961r.), czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z jego przeznaczeniem;
- 2. naruszenie art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a., oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017r. poz. 2188 ze zm.), dalej przywoływanej jako "P.u.s.a.", poprzez bezzasadne oddalenie skargi, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy i prawidłowe wykonanie obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej powinny były doprowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2016r. oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2016r. w części dotyczącej gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], oznaczonej nr hip [...] stanowiącego obecnie własność Skarbu Państwa, tj. działki nr [...] z obrębu [...], co odpowiada również zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a., które błędnie nie zostały przez Sąd I instancji zastosowane, mimo naruszenia przepisów prawa procesowego, jak i materialnego, jakich dopuścił się organ przy wydawaniu ww. decyzji;
- 3. naruszenie art. 151 P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K,p.a. oraz art. 80 K.p.a., poprzez bezzasadne oddalenie skargi, będące skutkiem przyjęcia za prawidłowy stanu faktycznego sprawy, ustalonego przez organ, wobec niedostrzeżenia przez Sąd I instancji istotnego naruszenia przez organ ww. przepisów K.p.a. przy jego ustalaniu, polegającego na tym, że:
- a. nie został dopełniony obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, organ pominął istotne okoliczności stanu faktycznego sprawy – nieistnienie części graficznej Planu – mapy oraz brak publikacji tego Planu we właściwym dzienniku promulgacyjnym, co zgodnie z wiążącą oceną prawną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skutkuje tym, iż nie można uznać, iż był to plan obowiązujący na co wskazuje stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu wyroku sygn. akt I SA/Wa 1300/10: "Nie negując faktu uchwalenia powyższego planu, jego nowelizacji oraz stosowania, nie można jednak zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru w kwestii tego obowiązywania";
- b. postępowanie dowodowe zostało zakończone przedwcześnie, mimo iż nie było ono wystarczające i kompletne, gdyż uzyskane informacje nie rozwiały wątpliwości odnośnie treści rzeczywiście obowiązującego w 1969r. planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] w części należącej do Skarbu Państwa, na skutek skoncentrowania się przez organ – wbrew wiążącej ocenie prawnej – na nieobowiązującym planie z 1961r.;
- c. organ błędne przyjął, jakoby Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej organu zanegował stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, odnośnie nieobowiązywania planu z 1961r., w sytuacji gdy skarga kasacyjna organu została w całości oddalona, a Naczelny Sąd Administracyjny wprost stwierdził, iż: "Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 7 ust. 2 dekretu (...) nie można uznać za zasadny. W sprawie podstawowe i przesądzające znaczenie ma w sposób szczegółowy ustalenie przeznaczenia gruntu, według obowiązujących w dniu wydania decyzji, zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Takich ustaleń w zaskarżonej do Sądu decyzji brak.";
- d. organ bezzasadne przyjął, iż ocena prawna tycząca obowiązywania planu z 1961r. jest zgodna z wydanymi w niniejszej sprawie wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego, podczas gdy "Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2002r. nie dokonywał oceny prawnej dotyczącej uchwalenia i obowiązywania Ogólnego Planu Miasta Stołecznego Warszawy – Etapowy i Kierunkowy z 1961r." (vide: str. 13 uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sygn. akt I SA/Wa 1300/10), a w ostatnim wyroku z dnia 14 czerwca 2012r. oddalającym skargę kasacyjną organu Naczelny Sąd Administracyjny, tak jak poprzednio Sąd I instancji, uznał, że w zaskarżonej decyzji Ministra brak jest ustaleń dotyczących przeznaczenia gruntu według planu obowiązującego w dniu wydania odmownej decyzji dekretowej, tym samym nieprawidłowe było ponowne przedstawienie przez organ tych samych, uprzednio zanegowanych przez Sądy, ustaleń dotyczących nieobowiązującego planu z 1961r. podczas gdy prawidłowa analiza sprawy powinna była doprowadzić Wojewódzki Sąd Administracyjny do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2016r., co uprawnia również tym samym do postawienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a., który błędnie nie został przez Sąd I instancji zastosowany; a także odpowiada zarzutowi naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. poprzez nienależyte wykonanie przez Sąd I instancji obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej.
W tym kontekście postawiony został także zarzut nie dostrzeżenia przez Sąd I instancji błędów w prowadzeniu postępowania wyjaśniającego i ustalaniu stanu faktycznego sprawy tak, iż wiele kwestii o charakterze podstawowym nie zostało wszechstronnie wyjaśnionych zgodnie z podstawowymi zasadami uregulowanymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.
4. naruszenie art. 151 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, będące skutkiem przyjęcia za prawidłowy stanu faktycznego sprawy ustalonego przez organ, wobec niedostrzeżenia przez Sąd I instancji istotnego naruszenia przez organ ww. przepisów K.p.a. przy jego ustalaniu, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy powinna była doprowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji. Uprawnia to do postawienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a., który błędnie nie został przez Sąd I instancji zastosowany, a także odpowiada zarzutowi naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. poprzez nienależyte wykonanie przez obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej;
5. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez wybiórcze i sprzeczne z materiałem dowodowym zebranym w sprawne przedstawienie stanu faktycznego sprawy i akceptację nieprawidłowo dokonanych przez organ ustaleń faktycznych, a w szczególności poprzez brak odniesienia się w sposób szczegółowy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów i argumentów przedstawionych przez skarżącą w skardze do Sądu I instancji, a zwłaszcza do zarzutu niewystarczającego wyjaśnienia stronie przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, zwłaszcza odmowy zastosowania się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2011r., sygn. akt I SA/Wa 1300/10 oraz do kwestii opieszałości Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy w wydaniu decyzji odmawiającej dotychczasowej właścicielce przyznania prawa własności czasowej;
6. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odzwierciedlenia oceny zarzutów skargi w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, podczas gdy, jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 czerwca 2008r. sygn. akt I OSK 249/07: "zobowiązanie sądu administracyjnego do rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach, a nie tylko w ramach sformułowanych zarzutów wniosków skargi wskazuje, że Sąd ten obowiązany jest szczególnie skrupulatnie ocenić te zarzuty skargi, co na podstawie art. 141 § 4 P.p.s.a. wymaga odzwierciedlenia tej oceny w sporządzonym przez niego uzasadnieniu wyroku, a uchybienie temu obowiązkowi stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy".
W ocenie skarżącej kasacyjnie przedmiotowe naruszenia przepisów prawa procesowego miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż brak wypowiedzenia się co do części zarzutów oznacza, że te pominięte aspekty sprawy w ogóle nie były kontrolowane, bo gdyby były, wówczas musiałoby nastąpić uchylenie decyzji ze względów procesowych.
Natomiast n podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:
- 1. błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. prowadzącą do oczywiście błędnej konstatacji, że orzeczenie administracyjne z dnia 12 lipca 1969r. nie jest obarczone wadą prawną stanowiącą przesłankę stwierdzenia nieważności, podczas gdy:
- a. orzeczenie to zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), albowiem dawnej właścicielce odmówiono przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości, pomimo spełnienia przesłanek z art. 7 dekretu, obligujących organ do pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy, nadto w uzasadnieniu decyzji organ nie odniósł się do żadnego konkretnego – ważnie ogłoszonego i opublikowanego (co wprost potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 1 lutego 2011r. sygn. akt I SA/Wa 1300/10) planu zagospodarowania przestrzennego zawierającego część graficzną – mapę oraz część opisową), lecz arbitralnie wskazał, iż grunt został przeznaczony pod usługi komunalne – centralę telefoniczną, co stanowi rażące naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu oraz art. 44 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36, poz. 341 ze zm.)
- b. orzeczenie to zostało wydane bez zbadania, czy w dacie jego wydania dla terenu obejmującego działkę nr 96 istniał plan zagospodarowania przestrzennego prawidłowo opublikowany, a więc mający rangę prawa powszechnie obowiązującego, co stanowi samoistną przesłankę stwierdzenia nieważności (vide: wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2009r. sygn. akt I OSK 52/08);
- c. orzeczenie to zostało wydane bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem art. 99 Konstytucji RP z dnia 17 marca 1921r., albowiem pozbawienie kogokolwiek prawa własności mogło nastąpić tylko na podstawie ustawy, podczas gdy dekret nie posiadał rangi ustawy w znaczeniu konstytucyjnym, jako wydany przez organ nie znajdujący umocowania w Konstytucji bez zachowania wymaganego prawem trybu ustawodawczego;
- 2. naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu poprzez błędne przyjęcie, że usługi telekomunikacyjne nie mogły być świadczone przez Pocztę na terenie prywatnym oddanym Poczcie Polskiej w dzierżawę lub użytkowanie przez prywatnego właściciela, podczas gdy większość infrastruktury telekomunikacyjnej w latach 60-tych i 70-tych prowadzona była po gruntach i nieruchomościach prywatnych, a budynki pocztowe często mieściły się także na nieruchomościach prywatnych, a zatem "korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem tego gruntu np. na usługi telekomunikacyjne – centralę telefoniczną, nawet w przypadku gdyby taka funkcja tego terenu wynikała z powszechnie obowiązującego planu. Przy czym nie może to być plan uchwalony w dniu 31 stycznia 1961r. W tym zakresie wskazano, iż Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 26 listopada 2008r. sygn. akt I OPS 5/08 potwierdził, że "Przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączyło możliwości przyznania byłemu właścicielom prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy), na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.)", natomiast w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2009r. sygn. akt I OSK 656/09 stwierdzono, że "w ówczesnym stanie prawnym nie można było wykluczyć użycia własności prywatnej cło realizacji celów publicznych (wykorzystywanie budynków i gruntów pod nimi na urzędy, szkoły itp. Tym bardziej, że nawet w tamtym systemie realizacja celów użyteczności publicznej nie była wprost uzależniona od stosunków własnościowych gospodarki centralnie planowanej. Jeśli tak, to mając na uwadze regulację art. 7 ust. 2 dekretu nie sposób przyjąć, że przeznaczenie nieruchomości w planie na cele użyteczności publicznej automatycznie wykluczało możliwość pogodzenia korzystania z gruntu z ustaleniami planu" (zob. także wyrok NSA z dnia 11 grudnia 1998r. sygn. akt IV SA 434/97, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
- 3. naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu poprzez błędne przyjęcie, że usługi telekomunikacyjne nie mogły być świadczone na terenie prywatnym oddanym Poczcie Polskiej w dzierżawę lub użytkowanie przez prywatnego właściciela, podczas gdy większość infrastruktury telekomunikacyjnej w latach 60-tych i 70-tych prowadzona była na gruntach nieruchomościach prywatnych, a budynki pocztowe często mieściły się także na nieruchomościach prywatnych, a zatem "korzystanie z gruntu przez dotychczasowego i właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem tego gruntu" np. na usługi telekomunikacyjne - centrale telefoniczną, nawet w przypadku, gdyby funkcja taka tego terenu wynikała z powszechnie obowiązującego planu,
- 4. naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7, art. 8 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasada proporcjonalności wyrażoną w art. 7 K.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz nie uwzględniając słusznego interesu strony skarżącego (art. 7 K.p.a.) i wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności wadliwej decyzji dekretowej pomimo ustalenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 1 lutego 2011r. sygn. akt I SA/Wa 1300/10, że dla terenu obejmującego działkę nr [...] nigdy nie został prawidłowo opublikowany plan zagospodarowania przestrzennego;
- 5. naruszenie art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952r. Protokołu Nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994r. (Dz.U. z 1995r. nr 26, poz. 175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950r., a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993r. Nr 61, poz. 284) poprzez jego niezastosowanie, a przez to pozbawienie skarżącego prawnie uzasadnionego oczekiwania uzyskania efektywnego korzystania z nieruchomości stanowiącej własność jego spadkodawców;
- 6. naruszenie postanowień Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, zgodnie z brzmieniem sporządzonej do niniejszego dokumentu preambuły, która jest dodatkowym potwierdzeniem praw wynikających z Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Zgodnie z art. 17 Karty "każda osoba ma prawo do władania, używania, dysponowania i przekazania w drodze spadku swego mienia nabytego zgodnie prawem. Nikt nie może być pozbawiony swego mienia, chyba że w interesie publicznym, w przypadkach i na warunkach przywidzianych w ustawie, za uczciwym odszkodowaniem wypłaconym we właściwym terminie.
W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania [...] S.A. w [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.
Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005r. sygn. akt FSK 618/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wypada uznać za bezzasadny zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. Sąd I instancji analizując kwestię przeznaczenia przedmiotowej działki w planie zagospodarowania przestrzennego trafnie dostrzegł różnicę w ocenie obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w dniu [...] stycznia 1961r. nr [...], wyrażoną kolejno w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2011r. sygn. akt I SA/Wa 1300/10 oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2012r. sygn. akt I OSK 899/11. Prawidłowa jest także konkluzja Sądu I instancji przyznająca w takiej sytuacji prymat ocenie prawnej tyczącej obowiązywania tegoż planu wyrażonej przez sąd wyższej instancji. W wyroku z dnia 14 czerwca 2012r. sygn. akt I OSK 899/11 tutejszy Sądu wyraźnie wskazał, iż problematyczna w niniejszej sprawie nie jest kwestia obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w dniu [...] stycznia 1961r., bowiem ogłoszenie uchwały nr [...] nastąpiło w sposób zwyczajowo przyjęty.
Za problematyczne Sąd uznał natomiast szczegółowe ustalenia tyczące przeznaczenia nieruchomości w owym planie, które winny być dokonane z uwzględnieniem zmian tegoż planu aktualnych na dzień wydania decyzji dekretowej, a więc na dzień [...] lipca 1969r. Tym samym należy jasno wskazać, iż Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wyjaśnienia kwestii obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w dniu [...] stycznia 1961r. nr [...], co stanowi wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie, a to z kolei wiąże zarówno organy, jak i sądy w sposób opisany w art. 153 P.p.s.a. Ponadto wypada dostrzec, iż zapatrywanie prawne wyrażone w wyroku z dnia 14 czerwca 2012r. sygn. akt I OSK 899/11 o obowiązywaniu planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w dniu [...] stycznia 1961r. nr [...], w następstwie jego promulgacji odpowiadającej ówcześnie obowiązującemu prawu, znajduje także potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (vide: wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2011r. sygn. akt I OSK 1383/10; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013r. sygn. akt I OSK 1643/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Powyższego stanowiska co do bezzasadności zarzutu naruszenia art. 153 P.p.s.a. nie podważa treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2012r. sygn. akt I OSK 899/11 oddalającego skargę kasacyjną. Ocena prawna tycząc wykładni i zastosowania prawa wyrażana jest bowiem w uzasadnieniu wyroku i sama treść wyroku sądu wyższej instancji stanowiąc element oddziaływania wyroku nie ma bezpośredniego wpływu na wyrażoną w uzasadnieniu orzeczenia ocenę prawną (vide: wyrok NSA z dnia 15 stycznia 1998r. sygn. akt II SA 1560/97, Lex nr 41916; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006r. sygn. akt I FSK 506/05, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ponadto należy mieć na uwadze, iż ocena prawna tycząca obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w dniu [...] stycznia 1961r. nr [...], wyrażona w wyroku tutejszego Sądu z dnia 14 czerwca 2012r. sygn. akt I OSK 899/11 jest na tyle jednoznaczna, że brak jest podstaw do jej dezawuowania poprzez odwołanie się do tego, iż powyższy wyrok został wydany w trybie art. 184 P.p.s.a. bez wskazania, że wyrok sądu I instancji odpowiadał prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia.
Tym samym – zgodnie z zapatrywaniem wyrażonym w wyroku z dnia 14 czerwca 2012r. sygn. akt I OSK 899/11 – kluczowe znaczenie w sprawie uzyskała kwestia przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego, aktualnym na dzień wydania decyzji dekretowej, tj. dzień [...] lipca 1969r. Zarzut kasacyjny postawiony w tym zakresie dotyczy naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Powyższy zarzut należy uznać za całkowicie bezzasadny. Skarżąca kasacyjnie stawia go bowiem w kontekście konieczności dalszego gromadzenia materiału dowodowego podważając możliwość oceny przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w oparciu o postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w dniu [...] stycznia 1961r. nr [...], a następnie zmienianego. W powyższym zakresie wypada wskazać – odwołując się do tego co zostało już powyżej przedstawione – iż ocena prawna tycząca obowiązywania ww. planu zagospodarowania przestrzennego wyrażona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2012r. sygn. akt I OSK 899/11 wiążąc w niniejszej sprawie uniemożliwiała zarówno organom administracji, jak i sądowi podejmowanie działań podważających wyrażoną w prawomocnym wyroku ocenę prawną w zakresie obowiązywania tegoż planu.
Związanie, o którym mowa w art. 153 P.p.s.a. oznacza bowiem nie tylko zakaz formułowania nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem – ale także zobowiązanie do podporządkowania się mu w pełnym zakresie i reagowanie w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego prowadzenia postępowania (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lexis/Nexis 2011, uwaga 2 do art. 153). Tym samym uznając, iż zarzuty kasacyjne postawione w zakresie zaakceptowania przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy nie odnosiły się do ustaleń opartych na treści planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w dniu [...] stycznia 1961r. wraz z jego dwukrotnymi nowelizacjami z dnia [...] stycznia 1963r. i [...] listopada 1965r., a nadto nie podważały ustaleń wyprowadzonych z treści decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] maja 1968r., wskazujących iż przedmiotowy grunt, w zgodzie z postanowieniami ww. planu zagospodarowania przestrzennego, został przeznaczony pod budowę centrali telefonicznej, to tym samym wypada uznać, iż zarzuty naruszenia przepisów o gromadzeniu i ocenie materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) postawione zostały nieadekwatnie do istotnych okoliczności faktycznych leżących u podstaw kwestionowanego wyroku.
Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten wskazuje na elementy składowe uzasadnienia wyroku. Wadliwość uzasadnienia wyroku może natomiast stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 7 do art. 141). Natomiast mankamenty uzasadnienia wyroku polegające na niedostatecznym rozwinięciu poszczególnych jego elementów, w sytuacji gdy pomimo tego zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, nie stanowią naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011r. sygn. akt I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017r. sygn. akt I OSK 2693/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Analiza okoliczności niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, iż brak jest niejasności zarówno co do podstawy faktycznej, jak i prawnej zaskarżonego wyroku, a nadto skarżąca kasacyjnie nie formułuje w tym zakresie zarzutu. Natomiast ewentualna wadliwość zaprezentowanej przez Sąd I instancji motywacji nie stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. Powyższe, na gruncie wymagań określonych przez przepis art. 174 pkt 2 P.p.s.a., bezzasadnym czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Nie jest natomiast oparty na prawdzie zarzut nie odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi. Stawiany w tym kontekście zarzut niewyjaśnienia przyczyn pominięcia oceny prawnej dokonanej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2011r. sygn. akt I SA/Wa 1300/10 zupełnie nie uwzględnia tego, iż ocena ta została wyrażona w nieprawomocnym wyroku. Nie może zatem być postrzegane jako błąd w stosowaniu prawa, oparcie rozstrzygnięcia sprawy na ocenie prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku, wydanym w następstwie rozpatrzenia skargi kasacyjnej od ww. wyroku sądu I instancji.
Nie jest także trafnie postawiony zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., który stanowi, iż sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale również wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (vide: wyrok NSA z dnia 11 września 2012r. sygn. akt I OSK 1234/12; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012r. sygn. akt II OSK 2395/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie na żadną z ww. sytuacji skarżąca kasacyjnie się nie powołuje. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie może być zatem uzasadniony.
Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. Regulacja ta stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, co obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Powyższa regulacja nie ma charakteru procesowego ale ustrojowy, określa bowiem podstawowy zakres działalności sądów administracyjnych. Sąd może w związku z tym naruszyć powołany przepis ustrojowy wyłącznie wówczas gdy odmówi kontroli działalność administracji. Stan taki w niniejszej sprawie nie zaistniał, bowiem Sąd I instancji rozpoznał skargę na decyzję, a zatem zastosował środki określone w ustawie. Podobnie nietrafiony jest zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. Przepis ten także jest normą o charakterze ustrojowym, który określa podstawową funkcję sądów administracyjnych i toczącego się przed nimi postępowania, a także wskazuje na podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne.
Sąd może w związku z tym naruszyć powołany przepis wyłącznie wówczas gdy oceni działalność administracji przyjmując inne, niż legalność (zgodność z prawem) kryterium kontroli. W badanej skardze kasacyjnej brak jest natomiast zarzutów wskazujących na to, że Sąd I instancji dokonał kontroli w oparciu o inne kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Natomiast to czy dokonana przez Sąd ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu (vide: wyrok NSA z dnia 8 października 2015r. sygn. akt II GSK 2991/14; wyrok NSA z dnia 10 listopada 2016r. sygn. akt II GSK 912/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy wskazać, iż zarzut kasacyjny naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. postawiony został wyłącznie w aspekcie rażącego naruszenia art. 7 dekretu poprzez niezbadanie istnienia prawidłowo opublikowanego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz rażącego naruszenia art. 99 ustawy z dnia 17 marca 1921r. Konstytucja RP (Dz.U. nr 44, poz. 267 ze zm.) poprzez zaakceptowanie dekretu jako formy aktu prawnego pozbawiającego własności, podczas gdy ww. przepis Konstytucji RP dopuszczał wywłaszczenie tylko na podstawie przepisu ustawy. Przesłanka stwierdzenia nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa, bo w takim zakresie zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., występuje w przypadku naruszenia przepisu, którego treść nie budzi wątpliwości interpretacyjnych.
Tym samym rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne i bezsporne, które ma miejsce gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na to, że decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub obowiązki lub też ich odmówiono (vide: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 1996r. sygn. akt III SA 565/95; Biul.Skarb. 1997/2/26; wyrok NSA z dnia 26 maja 1989r. sygn. akt IV SA 339/89, ONSA 1989/1/50). Nadto rażące naruszenie prawa wywołuje skutki społeczno-gospodarcze powodujące, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (vide: wyrok NSA z dnia 17 września 2008r. sygn. akt II OSK 1043/07, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Odnosząc się kolejno do zarzucanych aspektów naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wypada wskazać – o czym już była mowa powyżej – iż związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2012r. sygn. akt I OSK 899/11 w zakresie prawidłowego ogłoszenia i tym samym obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w dniu [...] stycznia 1961r. nr [...], uniemożliwia aktualnie podważanie tej oceny. Okoliczność obowiązywania ww. planu, a w szczególności jego treść i wydana na jego podstawie w dniu 18 maja 1968r. decyzja o lokalizacji szczegółowej, w sposób należyty zostały subsumowane do treści art. 7 ust. 2 dekretu wypełniając zawartą w tym przepisie przesłankę przeznaczenia gruntu według planu zabudowania. Tym samym bezzasadny jest zarzut rażącego naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu, wskutek nie ustalenia dla przedmiotowej działki ważnie ogłoszonego i obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.
Natomiast stawiając zarzut rażącego naruszenia art. 99 ustawy z dnia 17 marca 1921r. Konstytucja RP, skarżąca kasacyjnie pomija funkcjonowanie w systemie prawnym art. 1 ustawy z dnia 15 sierpnia 1944r. o tymczasowym trybie wydawania dekretów z mocą ustawy (Dz.U. nr 1, poz. 3), wskazującego iż ze względu na warunki toczącej się wojny i utrudnienia w działalności ciał ustawodawczych ustalony został generalny tryb wydawania dekretów z mocą ustawy we wszystkich sprawach, dla których unormowania Konstytucji z 1921r. przewidywały formę ustawy, w tym w sprawach gruntowych. Aktualnie brak jest podstaw do kwestionowania konstytucyjności tego rodzaju działalności legislacyjnej, w szczególności wyłącznie z punktu widzenia nazwy wydawanego aktu prawnego.
W skardze kasacyjnej postawiony został także zarzut naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu poprzez błędne przyjęcie, iż usługi telekomunikacyjne nie mogły być świadczone na terenie prywatnym, a tym samym – zdaniem skarżącej kasacyjnie – korzystanie z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu w planie zabudowy. Zarzut ten postawiony został bez jego powiązania z treścią art. 156 § 1 K.p.a. i bez wskazania, że zarzucane naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu ma charakter kwalifikowany, a w szczególności, że stanowi przejaw rażącego naruszenia prawa.
Mając na uwadze, iż kontrolowane postępowanie prowadzone jest w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie art. 7 ust. 2 dekretu, to tym samym zarzut ów uznać należy za wadliwie skonstruowany, bowiem nawet potwierdzenie wadliwości zastosowania ww. przepisu, o takim charakterze jak to wskazuje skarżąca kasacyjnie, a więc innym niż kwalifikowany, nie mogłoby wywołać pozytywnego skutku w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Nie ulega wątpliwości, iż do autora skargi kasacyjnej należy podanie konkretnych przepisów prawa, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do prawa materialnego, a także wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy, zaś uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych.
Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem osoby wnoszącej skargę kasacyjną – zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (vide: uchwała NSA z dnia 26 października 2009r., I OPS 10/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jest to możliwe jednak tylko wtedy gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało.
Mając na uwadze, iż zarzut naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu poprzez błędne przyjęcie, iż korzystanie z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu w planie zabudowy, nie został powiązany z przepisem art. 156 § 1 K.p.a. i nie zarzuca kwalifikowanej jego wadliwości, to uznać należało tak sformułowany zarzut za nieadekwatny do charakteru badanej sprawy, a tym samym w okolicznościach tejże sprawy, za niezdolny do zakwestionowania poprawności zaskarżonego wyroku.
Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem, wyprowadzonej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 7 i art. 8 K.p.a. zasady proporcjonalności, należy wskazać, iż unormowanie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ma charakter lex generalis, więc odnosi się do wszystkich konstytucyjnych wolności i praw, niezależnie od tego czy przepisy szczegółowe odrębnie określają przesłanki ograniczania danego prawa i wolności. Przepis ten dopuszcza ustanawianie ograniczeń korzystania z wolności i praw tylko pod warunkiem, że jest to konieczne dla realizacji jednej z sześciu wartości w nim wymienionych. Jakkolwiek realizacja celu publicznego, o którym mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP nie jest wymieniona wśród tych wartości, to jednak ich analiza prowadzi do wniosku, że wyrażają one koncepcję interesu publicznego jako ogólnego wyznacznika granic wolności i praw jednostki. Niemniej jednak ocena naruszenia owej zasady w procesie stosowania prawa winna być dokonana w okolicznościach konkretnej sprawy.
Natomiast mając na uwadze to co zostało dotychczas powiedziane brak jest przestrzeni prawnej do formułowania stanowiska o przekroczeniu kontrolowanym wyrokiem dyspozycji przepisu art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Nie może tego zmienić argumentacja skargi odwołując się do odmiennego załatwienia sprawy tyczącej działki sąsiedniej będącej własnością organu samorządu terytorialnego, wobec której organ administracji stwierdził nieważność decyzji dekretowej, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania dowodowego w niniejszej sprawie. Kwestie powyższe nie były przedmiotem oceny w toku niniejszego postępowania i nie powinny stanowić wzorca dla oceny sprawy z punktu widzenia zasady proporcjonalności.
Natomiast zarzuty kasacyjne naruszenia art. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, oraz art. 17 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej nie doczekały się uzasadnienia. Jak już była o tym mowa do autora skargi kasacyjnej należy nie tylko podanie konkretnych przepisów prawa, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji, ale i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie, a w odniesieniu do prawa procesowego także wykazanie istotnego wpływu naruszenia na rozstrzygnięcie sprawy. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno natomiast przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego, przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa.
W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany (vide: wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2010r. sygn. akt II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 2 września 2016r. sygn. akt I OSK 735/15; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2017r. sygn. akt I OSK 1592/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zarzuty naruszenia powyższych przepisów pozbawione są owych elementów, to nie sposób dociec, na czym w ocenie skarżącej kasacyjnie polegało ich naruszenie zaskarżonym wyrokiem. Tym samym nie jest możliwe potwierdzenie ich zasadności w postępowaniu kasacyjnym.
Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.