Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 lipca 2018 r., I SA/Wa 683/18 oddalił skargę M[...]na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 22 lutego 2018 r. nr DAP[...]w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty.
Z uzasadnienia powyższego wyroku wynika, iż powodem oddalenia skargi było potwierdzenie przez Sąd I instancji słuszności stanowiska organów, iż nie została spełniona przez współwłaściciela nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej jedna z przesłanek warunkujących uzyskanie prawa do rekompensaty, tj. wymóg posiadania miejsca zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu przedwojennych przepisów prawa mających zastosowanie w niniejszej sprawie, a wskazanych w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2017 r., poz. 2097 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "ustawa o prawie do rekompensaty".
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M[...]zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
- 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 ustawy o prawie do rekompensaty w związku z art. 64 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i w związku z art. 1 Protokołu Dodatkowego nr 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka przez ich błędną interpretację, sprzeczną z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2012 r., SK 11/12, skutkującą naruszeniem należnego skarżącemu prawa własności;
- 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy.
Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i zwrot kosztów postępowania.
Dodatkowo wniesiono o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego o zbadanie zgodności art. 2 ustawy o prawie do rekompensaty z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 1 Protokołu Dodatkowego nr 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka.
W motywach skargi kasacyjnej powyższe zarzuty i wnioski zostały szerzej uzasadnione. Wskazano w szczególności, iż w następstwie wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2012 r., SK 11/12 ustawodawca wprowadził zmiany oczywiście sprzeczne ze stanowiskiem Trybunału wyrażonym w powyższym wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Regulacja ta dotyczy kwestii prejudycjalnej, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, będzie miało wpływ na wynik innego postępowania. Rozstrzygnięcie zagadnienia prejudycjalnego winno być istotne z punktu widzenia realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego oraz bezpośrednio wpływać na wynik tego postępowania.
Natomiast zawieszenie postępowania powinno być uzasadnione względami celowości, sprawiedliwości oraz ekonomiki procesowej (vide: B.Dauter, B.Gruszczyński, A.Kabat, M.Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 301-303). Zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny. Ocena jego zasadności pozostawiona została do uznania sądu, który wydając postanowienie w tej kwestii powinien rozważyć, czy w danym przypadku celowe jest wstrzymanie biegu sprawy. Dla sądu administracyjnego kwestią wstępną może być wyłącznie takie zagadnienie, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne, aby stwierdzić czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem (vide: wyrok NSA z dnia 8 maja 2007 r., II OSK 694/06; wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2006 r., I FSK 845/05, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie celowe jest zawieszenie postępowania kasacyjnego ze względu na zagadnienie prawne tyczące zgodności z Konstytucją RP przepisu stanowiącego podstawę prawną wyrokowania, którego naruszenie zarzucono w skardze kasacyjnej. W tym zakresie wypada zauważyć, iż postanowieniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lutego 2020 r., Ts 162/18 nadano dalszy bieg skardze konstytucyjnej w zakresie, w jakim kwestionuje zgodność art. 2 pkt 1 ustawy o prawie do rekompensaty w zakresie, w jakim ogranicza możliwość przyznania rekompensaty tylko do osób mających miejsce zamieszkania poza obecnym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Trybunał wskazał, iż problemem sygnalizowanym w skardze konstytucyjnej jest to, czy zmiana legislacyjna wprowadzona przez prawodawcę po wydaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2012 r., SK 11/12 (OTK ZU nr 9/A/2012/107), stanowi "efektywne remedium" stwierdzonego tym wyrokiem naruszenia przez art. 2 pkt 1 ustawy o prawie do rekompensaty art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
W ww. wyroku Trybunał stwierdził, iż art. 2 pkt 1 ustawy o prawie do rekompensaty w zakresie, w jakim uzależnia prawo do rekompensaty od zamieszkiwania 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wówczas przepis ten stanowił, iż prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli spełnia on łącznie dwa wymogi, w tym: 1) był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim, zamieszkiwał w tym dniu na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz opuścił je z przyczyn, o których mowa w art.
1. W uzasadnieniu ww. wyroku Trybunał wskazał m.in., iż rekompensata za utracone mienie zabużańskie wypłacana na podstawie ustawy o prawie do rekompensaty nie jest odszkodowaniem za wywłaszczenie w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji. Pozbawienie obywateli polskich mieszkających na kresach wschodnich własności w związku z ich przesiedleniem w obecne granice państwa nie zostało bowiem dokonane z inicjatywy i na rzecz państwa polskiego, lecz było wynikiem "narzuconych" okoliczności geopolitycznych. Prawo do tego świadczenia jest prawem "pochodnym" względem utraconego prawa własności nieruchomości zabużańskich jedynie w tym sensie, że posiadanie takiego tytułu prawnego do pozostawionego mienia jest jednym z warunków otrzymania rekompensaty. Nie oznacza to jednak, że w konstrukcji rekompensat za mienie zabużańskie w ogóle nie występuje element odszkodowawczy o innym charakterze niż w art. 21 ust. 2 Konstytucji. Trybunał podtrzymał pogląd wyrażony w wyroku o sygn. K 2/04, że świadczenie przyznawane na podstawie ww. ustawy ma charakter mieszany: zdecydowanie dominuje w nim element socjalny (udzielenie "pomocy na zagospodarowanie" osobom, które przesiedlały się do państwa w obecnych granicach), a mniejsze znaczenie ma element odszkodowawczy, przy czym funkcje te należy oceniać uwzględniając upływ czasu, jaki upłynął od pozbawienia zabużan własności. W wyroku o sygn. K 4/02 Trybunał badając zgodność art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz.U. z 2004 r. nr 6, poz.
39) z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, negatywnie ocenił uzależnienie prawa zaliczenia od zamieszkiwania w Polsce i stwierdził, iż art. 2 ust. 2 tej ustawy w części stanowiącej zwrot: "i zamieszkują na stałe w Rzeczypospolitej Polskiej co najmniej od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy" jest niezgodny z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Trybunał zauważył przy tym, że kryterium domicylu jako przesłanka świadczeń o charakterze publicznoprawnym było akceptowane w orzecznictwie polskim i unijnym wyłącznie po restrykcyjnym zbadaniu jego proporcjonalności i pod warunkiem, że służyło ono weryfikacji dostatecznej więzi osoby uprawnionej z państwem (tj. w przypadku nieposiadania przez osobę ubiegającą się o świadczenie obywatelstwa polskiego). W tym zakresie Trybunał Konstytucyjny odwołał się do rozumienia proporcjonalnego stosowania przesłanki domicylu, które zostało wyrażone w wyroku Trybunału z dnia 26 lipca 2012 r., P 8/11, oraz w wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 22 maja 2008 r., C-499/06 (Halina Nerkowska vs Zakład Ubezpieczeń Społecznych).
Powyższy wyrok stał się podstawą nowelizacji art. 2 ust. 1 ww. ustawy, dokonanej ustawą z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2014 poz. 195). Przepis art. 2 pkt 1 otrzymał brzmienie: Prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli spełnia on łącznie następujące wymogi: był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim i miał miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu przepisów: a) art. 3 ustawy z 2 sierpnia 1926 r. o prawie właściwym dla stosunków prywatnych wewnętrznych lub b) art. 24 Kodeksu Postępowania Cywilnego, lub c) § 3-10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 23 maja 1934 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Skarbu co do § 2 ust. 3-5, z Ministrem Spraw Wojskowych co do §§ 20, 21, 22, 24 ust. 3, § 49 ust. 1 i 2, § 55 i § 56 oraz z Ministrem Spraw Zagranicznych co do § 18 ust. 1 i 2, § 51 i § 55, o meldunkach i księgach ludności - oraz opuścił byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1, lub z tych przyczyn nie mógł na nie powrócić. W tej sytuacji należy skonstatować, iż ustawodawca nowelizując art. 2 pkt 1 ustawy o prawie do rekompensaty, aczkolwiek w zmodyfikowanej formie, utrzymał warunek domicylu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozstrzygnięcie rozpoznawanej aktualnie sprawy zależeć będzie od wyniku postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie o sygn. Ts 162/18, skoro przyjęta do rozpoznania skarga konstytucyjna rozstrzygnie wątpliwości co do zgodności art. 2 pkt 1 ustawy o prawie do rekompensaty w zakresie, w jakim ogranicza możliwość przyznania rekompensaty tylko do osób mających miejsce zamieszkania poza obecnym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Powyższe dostatecznie uzasadnia zawieszenie postępowania względami celowości, oraz ekonomiki procesowej.
Ponadto wpisuje się w stanowisko skarżącego kasacyjnie wnoszącego o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego o zbadanie zgodności art. 2 ustawy o prawie do rekompensaty z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 1 Protokołu Dodatkowego nr 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka.
Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w związku z art. 193 p.p.s.a., postanowił zawiesić niniejsze postępowanie do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny sprawy o sygn. Ts 162/18