Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 422/20

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 9 lipca 2019 r. (sygn. akt I SA/Wa 914/19), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] oraz Prezydenta Miasta [...] – wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W motywach w/w wyroku Sąd Wojewódzki podał, że decyzją z dnia [...] czerwca 1988 r. nr [...], Zastępca Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Wspólnego dla Wszystkich Dzielnic Urzędu Dzielnicowego [...] orzekł o:

1. I. wygaśnięciu prawa użytkowania przez Dyrekcję Inwestycji Miejskich zabudowanych nieruchomości położonych w [...], przy ulicy [...] oraz [...],
2. II. wygaśnięciu prawa użytkowania przez Miejskie Biuro Projektów zabudowanych nieruchomości położonych w [...], przy ulicy [...]oraz [...],
3. III. wygaśnięciu prawa użytkowania przez Biuro Projektów Budownictwa Komunalnego części nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...],
4. IV. przekazaniu w zarząd Centralnej Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w [...] całości zabudowanych nieruchomości położonych w [...] przy ulicach:
5. 1) [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2,
6. 2) [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...]m2,
7. 3) [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2,
8. 4) [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2,
9. 5) [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2.

Następnie, decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., Wojewoda [...] – orzekając z urzędu - stwierdził nieważność ust. IV pkt 1, 2, 3, 4 i 5 ww. decyzji z dnia [...] czerwca 1988 r. w zakresie przekazania w zarząd Centralnej Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w [...] działu w wysokości 18/100 części w wyżej opisanych nieruchomościach.

Powodem stwierdzenia nieważności przez Wojewodę części ust. IV w/w decyzji z dnia [...] czerwca 1988 r. było uznanie przez organ I instancji, że przy wydaniu kontrolowanej decyzji doszło do rażącego naruszenia art. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Decyzją tą przekazano bowiem w zarząd Centralnej Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych całość przedmiotowych nieruchomości, choć - zgodnie z decyzjami: Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1982 r. nr [...] oraz Przewodniczącego Wojewódzkiej Komisji Planowania z dnia [...] kwietnia 1982 r. nr [...] - tylko część tych nieruchomości (tj. udział w wysokości 82/100) była niezbędna dla potrzeb Kolei. Pozostała natomiast część przedmiotowego gruntu (stanowiąca udział 18/100) była przeznaczona była na potrzeby innej jednostki organizacyjnej - Wojewódzkiego Zarządu Geodezji i Gospodarki Terenami.

W wyniku rozpoznania sprawy w trybie instancji odwoławczej (na skutek wniesienia odwołania przez Polskie Koleje Państwowe S.A.), Minister Inwestycji i Rozwoju, decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. przy czym jednocześnie orzekł o niestwierdzeniu nieważności decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Wspólnego dla Wszystkich Dzielnic Urzędu Dzielnicowego [...]z dnia [...] czerwca 1988 r. nr [...].

Zdaniem Ministra, utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji spowodowałoby bowiem sytuację, w której zarząd byłby ustanowiony tylko na udziale wynoszącym 82/100 części, przy jednoczesnym braku rozstrzygnięcia co do pozostałego udziału - 18/100 części. Sytuacja taka byłaby zaś sprzeczna z istotą prawa zarządu, które – jak podkreślał Minister – stanowiło prawo niepodzielne i jednolite. W konsekwencji więc taki stan rzeczy rażąco naruszałby art. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.

Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, wątpliwy był pogląd Wojewody, że ówcześnie obowiązujące przepisy nie wyłączały możliwości przekazywania gruntów państwowych we współzarząd w częściach ułamkowych na rzecz różnych podmiotów.

Odnosząc się natomiast do legalności kontrolowanej w trybie nadzorczym decyzji z dnia [...] czerwca 1988 r., Minister wskazał, że za rażące naruszenie prawa można uznać jedynie przypadki wyraźnego i niedwuznacznego przekroczenia treści przepisu, nie zaś dokonanie jego błędnej wykładni. Tymczasem, ani przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., ani przepisy wykonawcze do tej ustawy, nie precyzowały sposobu ustalenia przez organy orzekające o przyznaniu prawa zarządu, wskazanej w art. 4 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy przesłanki niezbędności. Okoliczność ta więc oznaczała, iż niezbędność nieruchomości do prowadzenia działalności gospodarczej lub wykonywania innych zadań ustawowych lub statutowych, pozostawała kwestią ocenną organu orzekającego.

Minister nie podzielił również stanowiska organu I instancji, aby ustalenie zakresu niezbędności nieruchomości następowało w oparciu o faktyczny sposób jej zagospodarowania. Wprawdzie istotnie – jak wywodził Minister - decyzje Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1982 r. nr [...] oraz Przewodniczącego Wojewódzkiej Komisji Planowania z dnia [...] kwietnia 1982 r. nr [...] wskazywały sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, ale skoro zostały one przywołane w uzasadnieniu decyzji z dnia 10 czerwca 1988 r., oznaczało to, że orzekający wówczas organ znał te decyzje czyli dokonał oceny ich treści.

W rezultacie, zdaniem organu odwoławczego, skoro postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] czerwca 1988 r. było przeprowadzone przez właściwy organ, to istniało też domniemanie, że organ ten dokonał szczegółowej analizy zgromadzonego materiału dowodowego oraz jego oceny, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Zatem, bez wyraźnych dowodów, wskazujących na rażące naruszenie tych przepisów organ nadzoru nie miał możliwości podważenia prawidłowości ww. decyzji. Skutki prawne stwierdzenia nieważności decyzji są bowiem zbyt daleko idące, aby uzasadnioną prawnie podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji organ nadzoru mógł uczynić jedynie rozbieżności co do określonego zagadnienia prawnego. Organ odwoławczy powołał się też w tym miejscu na określoną w art. 16 k.p.a. ogólną zasadę trwałości decyzji administracyjnych oraz dotyczące tej zasady poglądy orzecznictwa, podkreślając, że decyzja ta nie została zaskarżona w administracyjnym toku instancji i stała się prawomocna (wywoływała skutki prawne) kilkadziesiąt lat temu. Wywołała więc skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresata.

Na wyżej przedstawioną decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: Prezydent Miasta [...] – wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej i [...] Urząd Wojewódzki w [...].

W skardze [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] zarzucono organowi naruszenie: prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przedmiotem prawa zarządu przedmiotowej nieruchomości nie mógł być grunt w ułamkowych częściach i nie mogło dojść do przekazania państwowych gruntów we współzarząd na rzecz różnych podmiotów oraz przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, w postaci:

1. a) art. 15 k.p.a. - poprzez wyjście poza granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, zakreślone przez organ I instancji, polegające na uznaniu, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...] czerwca 1988 r., w sytuacji gdy postępowanie dotyczyło jedynie części tej decyzji, a mianowicie ust. IV pkt 1, 2,3,4 i 5, co doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności,
2. b) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez niewykonanie obowiązku wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego istotnego w sprawie oraz nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w ramach rozpoznania odwołania, co doprowadziło do naruszenia zasady praworządności skutkującej wydaniem wadliwego rozstrzygnięcia,
3. c) art. 80 k.p.a. - poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkującą wadliwym ustaleniem, iż brak jest podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] czerwca 1988 r., co doprowadziło do przekroczenia zasad swobodnej oceny dowodów, a tym samym spowodowało legitymizowanie przez organ stanu niezgodnego z prawem.

Z kolei w skardze Prezydenta Miasta [...] zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. 1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż uchylając w całości decyzję Wojewody [...] i nie stwierdzając nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...] czerwca 1988 r., Minister wykroczył poza zakres przedmiotu postępowania,
2. 2) art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z którego wynika jednoznacznie, że w zarząd jednostki organizacyjnej mogły być oddawane jedynie grunty, które były im faktycznie niezbędne do prowadzenia działalności gospodarczej lub wykonywania innych zadań ustawowych albo statutowych. Wbrew treści tego przepisu, jednocześnie przy wiedzy organu co do faktycznej potrzeby wykorzystania nieruchomości zarówno przez Centralną Dyrekcję Okręgową Kolei Państwowych jak i Wojewódzki Zarząd Geodezji i Gospodarki Terenami, w decyzji nr [...] z [...] czerwca 1988 r., Zastępca Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Wspólnego dla Wszystkich Dzielnic Urzędu Dzielnicowego [...] przekazał całą nieruchomość położoną w [...], przy ulicy [...] w zarząd Centralnej Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych pomimo że dla potrzeb tej jednostki niezbędna była jedynie jej część, tj. udział w wysokości 82/100,
3. 3) art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez brak ich zastosowania, gdyż nie podjęto czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, skoro w jej okolicznościach zapadła wadliwa decyzja orzekająca o przekazaniu w zarząd całej nieruchomości na rzecz Centralnej Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych. Rażąco uchybiono także obowiązkowi wyrażonemu w art. 77 kpa, poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, pomimo że powołano się na decyzję z kwietnia 1982 r., w rezultacie procesowych zaniedbań wydano błędne rozstrzygnięcie, które w swej treści pomija fakt, że część przedmiotowej nieruchomości w udziale w wysokości 18/100, przeznaczona była dla potrzeb ówczesnego Wojewódzkiego Zarządu Geodezji i Gospodarki Terenami.

Wskazując na powyższe naruszenia obaj skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargi Minister Inwestycji i Rozwoju wnosił o ich oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargi – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnemu (p.p.s.a.) - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że okazały się one niezasadne.

Na wstępie Sąd podkreślił, że postępowanie, zakończone zaskarżoną decyzją, toczyło się w trybie nadzwyczajnym, nieważnościowym a stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji (art. 16 k.p.a.). Sąd podał też, iż przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji, którą szczególnie rozważano w stanie faktycznym niniejszej sprawy, była przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa zaś rażące naruszenie prawa to naruszenie: oczywiste, łatwo dostrzegalne, wyraźne, niewątpliwe i o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym.

Ponadto, aby można było mówić o istnieniu tego rodzaju naruszenia prawa to naruszenie prawa musi dotyczyć przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. W przeciwnym wypadku, przy możliwej różnej interpretacji przepisu prawa, charakter naruszenia nie może być bowiem postrzegany jako rażący.

Odnosząc powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy, Sąd Wojewódzki zgodził się zatem z organem odwoławczym, że przy (cyt.): "wydaniu powyższej decyzji nie doszło do rażącego naruszenia przepisów ustawy, a w szczególności art. 4 ust. 1 tej ustawy". Skoro bowiem zgodnie z w/w przepisem, grunty państwowe niezbędne do prowadzenia działalności gospodarczej lub wykonywania innych zadań ustawowych albo statutowych były oddawane odpłatnie w zarząd państwowym jednostkom organizacyjnym" to należało uznać, iż zarówno ten przepis, jak i inne przepisy omawianej ustawy oraz przepisy do niej wykonawcze, nie precyzowały jednoznacznie sposobu ustalenia owej niezbędności. W rezultacie Sąd Wojewódzki przyjął również za Ministrem (cyt.): "że sposób ustalenia tej przesłanki należał do sfery ocennej organu orzekającego w trybie art. 4 ust. 1 ustawy o przekazaniu gruntu państwowego w zarząd" a także podkreślił, iż (cyt.): "trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, z art. 4 ust. 1 ustawy nie wynika aby ustalenie zakresu niezbędności nieruchomości dla potrzeb jednostki występującej o przekazanie jej gruntu państwowego w zarząd następowało w oparciu o faktyczny sposób zagospodarowania gruntu".

Jednocześnie, zwracając uwagę na fakt, że w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 1988 r. organ przywołał decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1982 r. nr [...] oraz decyzję Przewodniczącego Wojewódzkiej Komisji Planowania nr [...] z dnia [...] kwietnia 1982 r., Sąd powtórzył też za Ministrem, że powyższe prowadziło (cyt.): " do wniosku, że ówczesny organ znał decyzje z 1982 r. oraz dokonał oceny ich treści". Skoro więc (cyt.): "postępowanie w sprawie przekazania nieruchomości w zarząd prowadził właściwy organ, to domniemywać trzeba, że dokonał on szczegółowej analizy zebranego materiału dowodowego oraz jego oceny, zgodnie z przepisami prawa. Bez wyraźnych zaś dowodów wskazujących na rażące naruszenie obowiązujących wówczas przepisów prawa organ nadzoru nie ma możliwości podważenia prawidłowości wydanej kilkadziesiąt lat temu decyzji ostatecznej".

Ostatecznie Sąd Wojewódzki przyjął, iż (cyt.): "prawidłowo uznał organ odwoławczy, że przy wydaniu decyzji z [...] czerwca 1988 r. nie doszło do zarzucanego przez skarżących rażącego naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. O rażącym naruszeniu przepisów prawa przy wydaniu decyzji z [...]czerwca 1988 r. nie może również świadczyć podnoszona w skargach okoliczność, że obowiązujące w dniu wydania tej decyzji przepisy nie wyłączały możliwości przekazywania gruntów państwowych we współzarząd w ułamkowych częściach na rzecz różnych podmiotów.

W ocenie Sądu, okoliczność ta pozostaje bez znaczenia dla prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, skoro, jak już wskazano powyżej, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie wystąpiła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. nie doszło do wydania badanej decyzji z [...] czerwca 1988 r. z rażącym naruszeniem prawa".

Jednocześnie za niezasadne Sąd Wojewódzki uznał również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w tym w szczególności art. 15 k.p.a. W tej mierze Sąd zauważył, że (cyt.): "Po analizie akt sprawy Sąd nie podzielił zarzutu skarżących aby organ odwoławczy ocenił legalność decyzji z [...] czerwca 1988 r. w szerszym zakresie niż uczynił to organ I instancji" bo (cyt.): "badaniu organu odwoławczego podlegała legalność decyzji z [...] czerwca 1988 r. wyłącznie w części dotyczącej przekazania Centralnej Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w [...] zabudowanych nieruchomości położonych w [...], przy ulicy [...],[...] (ust. IV)".

Od powyższego wyroku zostały wniesione dwie skargi kasacyjne:

W skardze kasacyjnej, wniesionej przez [...] Urząd Wojewódzki w [...], zaskarżając powyższy wyrok w całości, zarzucono Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

1. I. prawa materialnego, to jest: art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 38 ust. 1 ustawy gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dnia 29 kwietnia 1985 r. (Dz. U. Nr 22, poz.
2. 99) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k. p. a. - poprzez błędną wykładnię i nietrafne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że przy wydaniu decyzji przez Zastępcę Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Wspólnego dla Wszystkich Dzielnic Urzędu Dzielnicowego [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 1988 r., znak [...] nie doszło do rażącego naruszenia przepisów wyżej wskazanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a także niewłaściwe uznanie, iż Minister Inwestycji i Rozwoju w decyzji z dnia [...] lutego 2019 r. prawidłowo uznał, że decyzja z dnia [...] kwietnia 1985 r. jest zgodna z prawem, a zwłaszcza, że decyzja ta nie kwalifikuje się do stwierdzenia nieważności, podczas gdy przedmiotem prawa zarządu przedmiotowej nieruchomości mógł być grunt w ułamkowych częściach i winno dojść do przekazania państwowych gruntów we współzarząd w ułamkowych częściach na rzecz różnych podmiotów, a nie jak miało to miejsce, wyłącznie na rzecz Centralnej Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w [...];
3. II. przepisów postępowania, to jest: art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - poprzez wadliwie przeprowadzoną kontrolę działalności administracji publicznej, której wynikiem było oddalenie skargi, bez pełnego rozważenia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej, a co za tym idzie braki w uzasadnieniu wyroku polegające na nieprzeprowadzeniu, w pełni wyczerpującego problematykę, wywodu prawnego w zakresie wyjaśnienia, jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma przyjęcie przez Ministra Inwestycji i Rozwoju w decyzji z dnia [...] lutego 2019 roku, znak: [...], że przedmiotem prawa zarządu przedmiotowej nieruchomości nie mógł być grunt w ułamkowych częściach i nie mogło dojść do przekazania państwowych gruntów we współzarząd na rzecz różnych podmiotów i poprzez to nieodniesienie się w tym wywodzie do kluczowej, dla przedmiotowej sprawy kwestii, co ma wpływ na wynik sprawy, gdyż odniesienie się przez Sąd do właściwych kryteriów oceny legalności zaskarżonego postanowienia spowodować musiałoby odmienne rozstrzygnięcie od podjętego w zaskarżonym wyroku.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący [...] Urząd Wojewódzki w [...], wnosząc o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie - uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

W skardze kasacyjnej, wniesionej przez Prezydenta Miasta [...], skarżący kasacyjnie, zaskarżając powyższy wyrok również w całości, zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

1. a) przepisów postępowania, mającą istotny wpływ na treść wyroku, to jest:
2. - ) art. 141 § 4 w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. – poprzez ograniczenie kontroli legalności postępowania administracyjnego i niedokonanie oceny skutków społeczno-gospodarczych, które wywołała decyzja a tym samym brak dostatecznego uzasadnienia wyroku,
3. - ) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że brak sprecyzowania jednoznacznie sposobu ustalenia przesłanki "niezbędności" i wobec tego oddanie w zarząd całych nieruchomości, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, podczas gdy tylko część nieruchomości była faktycznie niezbędna do prowadzenia działalności gospodarczej lub wykonywania innych zadań ustawowych albo statutowych, podczas gdy Sąd w ogóle nie dokonał oceny skutków społeczno-gospodarczych, które wywołała decyzja;
4. b) obrazę prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że przedmiotowa decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy jedynie część przedmiotowej nieruchomości była faktycznie niezbędna do prowadzenia działalności gospodarczej lub wykonywania innych zadań ustawowych albo statutowych, a zatem grunt winien zostać oddany w zarząd jedynie w ułamkowej części.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący Prezydent Miasta [...], wnosząc o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Odpowiedź na skargi kasacyjne nie została wniesiona.

Odpowiadając na wezwanie Przewodniczącego Wydziału Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pismach procesowych z dnia 13 grudnia 2021 r. i z dnia 16 grudnia 2021 r. (odpowiednio) [...] Urząd Wojewódzki w [...] i [...] S.A. wyrazili zgodę na rozpoznanie skarg kasacyjnych na posiedzeniu niejawnym.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 18 stycznia 2022 r. - wydanym na zasadzie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) – skargi kasacyjne zostały skierowane do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (w tym przypadku skarg kasacyjnych) biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skargach.

Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego oraz istotnym naruszeniu szeregu przepisów postępowania i w zakresie zarzutu, opartego w obu skargach kasacyjnych na art. 141 § 4 p.p.s.a., okazały się uzasadnione.

W myśl art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Odnosząc natomiast powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy, należało stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełniało w/w wymogów w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Zaskarżony wyrok miał bowiem nie tylko charakter ogólnikowy, gdyż – jak słusznie podnosił to w uzasadnieniu skargi kasacyjnej [...] Urząd Wojewódzki – Sąd I instancji ograniczył się jedynie do powielenia stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji, ale wyrok ten był również wewnętrznie sprzeczny.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, iż zaskarżonym wyrokiem, Sąd Wojewódzki oddalił skargi [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] oraz Prezydenta Miasta [...] – wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], gdyż - zdaniem Sądu I instancji - skargi te nie były zasadne. Uszło jednak uwagi Sądu Wojewódzkiego, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Oznaczało to zaś, iż decyzja, będąca przedmiotem skarg, miała charakter reformatoryjny a została wydana w postępowaniu (wszczętym z urzędu) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1988 r. nr [...], Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Wspólnego dla Wszystkich Dzielnic Urzędu Dzielnicowego [...] - w części dotyczącej ust. IV pkt 1,2,3 i 5 tej decyzji. W w/w ustępie IV decyzji kontrolowanej orzeczono o przekazaniu w zarząd Centralnej Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w [...] całości zabudowanych nieruchomości położonych w [...] przy ulicach:

1. 1) [...], oznaczonej jako działka nr [...]o powierzchni [...]m2,
2. 2) [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2,
3. 3) [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2,
4. 4) [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2,
5. 5) [...], oznaczonej jako działka nr [...]o powierzchni [...] m2.

Tymczasem, jak przedstawiono to na wstępie, zaskarżoną decyzją Minister nie tylko uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., którą organ I instancji stwierdził nieważność ust. IV pkt 1, 2, 3, 4 i 5 decyzji z dnia [...] czerwca 1988 r. w zakresie przekazania w zarząd Centralnej Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w [...] udziału w wysokości 18/100 części w wyżej opisanych nieruchomościach, ale jednocześnie orzekł o nie stwierdzeniu nieważności decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Wspólnego dla Wszystkich Dzielnic Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] czerwca 1988 r. nr [...]. Powyższe oznacza zatem, iż mimo, że przedmiotowe postępowanie nieważnościowe było prowadzone jedynie w zakresie stwierdzenia nieważności części decyzji dnia [...] czerwca 1988 r. nr [...] wydanej przez Zastępcę Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Wspólnego dla Wszystkich Dzielnic Urzędu Dzielnicowego [...] (tj. co do jej ustępu IV), to zaskarżona decyzja zawierała rozstrzygnięcie dotyczące całej decyzji z dnia [...] czerwca 1988 r.

Powyższa kwestia była podnoszona przez obu skarżących w skargach skierowanych do Sądu Wojewódzkiego. Sąd ten, odnosząc się do w/w zagadnienia, stwierdził jednak tylko, że (cyt.): "po analizie akt sprawy (...) nie podzielił zarzutu skarżących aby organ odwoławczy ocenił legalność decyzji z [...] czerwca 1988 r. w szerszym zakresie niż uczynił to organ I instancji". Jednakowoż ani w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trudno doszukać się jakiejkolwiek analizy odnoszącej się do omawianej kwestii, ani też sama, wyżej przytoczona treść zaskarżonej decyzji, wydaje się przeczyć temu stanowisku.

Ponadto przedmiotowa sprawa, jak wyżej wspomniano, dotyczyła decyzji wydanej w trybie nadzorczym, z uwagi na uznanie przez Wojewodę [...] (który wszczął z urzędu niniejsze postępowanie), iż część decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Wspólnego dla Wszystkich Dzielnic Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] czerwca 1988 r. rażąco – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – narusza prawo. Jeden z kluczowych problemów, który w tym postępowaniu wystąpił, sprowadzał się do oceny możliwości ustanawiania – w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz.

1. 99) - prawa zarządu na części ułamkowej danej nieruchomości, czyli tym samym możliwości oddawania określonego gruntu we współzarząd.

Zdaniem Ministra Inwestycji i Rozwoju, prawo zarządu było prawem jednolitym i niepodzielnym a więc pogląd organu I instancji, że ówcześnie obowiązujące przepisy nie wyłączały możliwości przekazywania gruntów państwowych we współzarząd w ułamkowych częściach na rzecz różnych podmiotów, organ odwoławczy uznał za wątpliwy. Oceniając natomiast zaskarżoną decyzję Ministra jako legalną, Sąd Wojewódzki nie tylko ograniczył się jedynie do powtórzenia poglądów w niej zawartych, ale jednocześnie – wbrew stanowisku Ministra - uznał, że (cyt.): "obowiązujące w dniu wydania tej decyzji przepisy nie wyłączały możliwości przekazywania gruntów państwowych we współzarząd w ułamkowych częściach na rzecz różnych podmiotów".

W związku z tym, zauważyć w tym miejscu wypada, że nie jest w pełni zrozumiale, z jakich w rzeczywistości powodów Sąd Wojewódzki, z jednej strony, wyrażając odmienny od organu odwoławczego pogląd w zasadniczej kwestii materialnoprawnej, z drugiej strony, uznał, że zaskarżona decyzja była prawidłowa.

Nie ulega wątpliwości, że jak wyżej wspomniano, w rozpoznawanej sprawie przepisy prawa materialnego nie występowały samodzielnie a jedynie w powiązaniu z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponieważ pojęcie "rażącego naruszenia prawa", jakim posługuje się w/w przepis, nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, to instytucja ta doczekała się bogatego orzecznictwa i piśmiennictwa. Z reguły w doktrynie i orzecznictwie prezentowane są poglądy, w których, eksponując cechy rażącego naruszenia prawa, wskazuje się na: oczywistość treści normatywnej danego przepisu, nie budzącej wątpliwości konieczności jego zastosowania oraz skutki społeczno-gospodarcze, których nie można zaakceptować z punktu widzenia praworządności.

W zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki w zasadzie powtórzył tylko za organem odwoławczym, że w analizowanej sytuacji brak było przepisów, które jednoznacznie precyzowałyby, w jaki sposób organ winien ustalać przesłankę owej "niezbędności" gruntu do prowadzenia przez daną jednostkę działalności gospodarczej lub wykonywania innych zadań ustawowych albo statutowych. Tymczasem, skoro w/w pogląd został zakwestionowany w skardze wniesionej do Sądu Wojewódzkiego przez Prezydenta Miasta [...] to uzasadnienie zaskarżonego wyroku winno zawierać głębsze wyjaśnienie powyższej kwestii, chociażby dlaczego pogląd ten zyskał akceptację Sądu. Okoliczność ta jest bowiem o tyle istotna, że organ I instancji wskazał przepisy ustawy gruntowej z 1985 r., które – w jego ocenie – wprowadzały zasadę, iż w zarząd mogły być oddawane jedynie grunty, które faktycznie były niezbędne dla danej jednostki. Podzielając zatem pogląd Ministra, Sąd Wojewódzki winien dokonać analizy treści owych przepisów, mając przy tym na uwadze, że jeśliby przyjąć bez żądnych zastrzeżeń pogląd, zgodnie z którym (cyt.): " niezbędność nieruchomości do prowadzenia działalności gospodarczej lub wykonywania innych zadań ustawowych lub statutowych pozostawała kwestią ocenną organu orzekającego", to w istocie rzeczy, taki stan mógłby oznaczać, iż oddawanie gruntu w zarząd było uzależnione wyłącznie od uznania danego organu.

Sąd nie zajął również żadnego stanowiska, co do ważkiej skąd inną argumentacji, zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a zgodnie z którą, w analizowanym stanie faktycznym nie można było mówić o naruszeniu zasady praworządności, gdyż postępowanie nieważnościowe dotyczyło decyzji, która przez kilkadziesiąt lat korzystała z domniemania zgodności z prawem bo nie była zaskarżona w trybie instancji. Tymczasem, powyższe stanowisko nie oddawało w pełni realiów rozpoznawanej sprawy. Po wydaniu bowiem w dniu [...] czerwca 1988 r. kontrolowanej w części decyzji, w niespełna rok później, bo w dniu [...] maja 1989 r. została wydana – w trybie art. 155 k.p.a. – decyzja, która ją zmieniała. Mocą zaś decyzji zmieniającej, w zarząd przekazano CDOKP tylko 82/100 części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] a pozostałą część, to jest 18/100 cz. w w/w nieruchomości przekazano Wydziałowi Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta [...].

Powodem owej zmiany (jak wynika z uzasadnienia decyzji zmieniającej) był zaś fakt współużytkowania wspomnianej nieruchomości przez CDOKP i Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami. Fakt ten potwierdzała m. in. decyzja Przewodniczącego Wojewódzkiej Komisji Planowania z dnia [...] kwietnia 1982 r. nr 1 (powołana także w uzasadnieniu decyzji kontrolowanej z dnia [...] czerwca 1988 r.) dotycząca współfinansowania przez obu użytkowników wspólnego przedsięwzięcia budowlanego przewidzianego na przedmiotowym gruncie. Wprawdzie (fakt bezsporny) decyzja zmieniająca została wyeliminowana z obrotu prawnego z powodu braku zgody obu stron na zmianę decyzji (decyzja Wojewody [...] nr [...]), ale fakt ten nastąpił dopiero w dniu [...] stycznia 2018 r. a zatem zaledwie trzy miesiące wcześniej zanim została wydana decyzja organu I instancji w sprawie obecnie rozpoznawanej (to jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r.).

Z tego więc względu przytoczona wyżej argumentacja organu odwoławczego, eksponująca długotrwałość obowiązywania decyzji z dnia [...] czerwca 1988 r. (w części kontrolowanej) i brak podejmowania działań mających na celu skorygowanie praw Kolei do spornego gruntu, w tym przypadku traciła na znaczeniu. Zyskiwała go natomiast konieczność dokonania oceny także skutków społeczno-gospodarczych, które wywołało rozstrzygnięcie zawarte w kontrolowanej części decyzji.

Rozpoznając więc ponownie sprawę, Sąd Wojewódzki będzie mieć zatem na względzie wyżej przedstawione stanowisko ale przede wszystkim winien w pierwszej kolejności dokonać oceny zaskarżonej decyzji w kontekście jej zgodności z przepisami procedury administracyjnej.

Z tych powodów, uznając zatem obie skargi kasacyjne za uzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 203 pkt 1 p.p.s.a.