Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 13 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 425/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 14 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 502/13, oddalił skargę B. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie przyznania zasiłku celowego.

Wyrok wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 12 lutego 2012 r. B. O. wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Białymstoku z prośbą o przyznanie świadczenia pieniężnego na zakup odzieży i dojazdy mpk.

Prezydent Miasta Białegostoku decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. na podstawie art. 39 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r. poz. 182 – dalej: u.p.s.) oraz § 1 pkt 1 lit. b/ rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2012 r. poz. 823), odmówił przyznania wnioskodawcy ww. świadczenia.

W uzasadnieniu organ wskazał, że rodzina wnioskodawcy znajduje się w trudnej sytuacji życiowej, gdyż dochód rodziny wynosi 883,42 zł i nie przekracza kryterium dochodowego – 912 zł. Mimo jednak występowania przesłanek uzasadniających przyznanie pomocy w formie ww. zasiłku, z uwagi na ograniczony budżet Gminy oraz udzielenie wnioskodawcy wsparcia odrębnymi decyzjami, odmówiono przyznania zasiłku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, po rozpatrzeniu odwołania B. O., decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że wnioskodawca spełnia kryterium formalne do przyznania zasiłku celowego, bowiem dochód jego rodziny nie przekracza kryterium ustawowego.

Kolegium wskazało, że kwestią sporną w sprawie jest podnoszony przez stronę w odwołaniu zarzut błędnego ustalenia wysokości dochodu rodziny w oparciu o art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej poprzez przyjęcie, że nie pomniejsza się go o kwotę wpłacaną przez wnioskodawcę na rzecz likwidatora Funduszu Alimentacyjnego ZUS. Organ podzielił w tym zakresie stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA I OSK 957/12 z 5 grudnia 2012 r., w którym Sąd wskazał, że kwota alimentów świadczonych na rzecz innych osób pomniejsza dochód w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, a więc sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na źródło i tytuł ich uzyskania, przy czym chodzi o alimenty, do których świadczenia osoba była zobowiązana w analizowanym miesiącu i które rzeczywiście świadczyła w danym miesiącu, w związku z obowiązkiem alimentacyjnym.

Nie ma zatem w tym przypadku, w ocenie Kolegium, podstaw do pomniejszenia dochodu o zaległości wobec Funduszu Alimentacyjnego. Z pomniejszenia dochodu korzystać może tylko ten zobowiązany, który świadczy alimenty w terminie. W innym przypadku, z wyjątkowego pomniejszenia dochodu korzystałyby osoby, które nie dostarczają uprawnionym środków utrzymania na bieżąco (por. wyrok NSA z 3 lutego 2012 r., I OSK 1433/11).

Organ wskazał ponadto, że posiadane fundusze na zadania własne nie wystarczają na zabezpieczenie wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc. Wedle organu odwoławczego, z akt niniejszej sprawy wynika jednoznacznie, że organ I instancji znając sytuację skarżącego, bierze pod uwagę kwestię konieczności spłaty przez niego zaległych zobowiązań alimentacyjnych, na co wskazuje przyznawanie stronie częstej pomocy w różnej formie. Kolegium wskazało, że skarżący tylko od października 2012 r. pobrał zasiłki na łączną kwotę 3569,34 zł.

B. O. w skardze na powyższą decyzję zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s., a w konsekwencji naruszenie przepisów: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., a ponadto naruszenie interesu prawnego, tj.: art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, art. 179 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2005 r. Nr 164, poz. 1365 ze zm.), a w konsekwencji na gruncie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej naruszenie art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art.107 § 3 k.p.a. Ponadto zarzucił naruszenie interesu prawnego, tj. art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz art. 179 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i w konsekwencji na gruncie art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. naruszenie art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s. oraz art. 6, 7, 8, 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Jednocześnie skarżący zwrócił się z wnioskiem o wystąpienie do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Białymstoku o przekazanie na podstawie art. 48 § 2 p.p.p.s.a. urzędowo poświadczonego przez ten organ odpisu dokumentu urzędowego Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Białymstoku Zespół Pracowników Socjalnych Nr 1-8, 11 Korekta do wcześniejszych wytycznych pomniejszania dochodu o należności alimentacyjne nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. – jako istotnego dowodu w sprawie, co uzasadnia ważny interes skarżącego, ponieważ skarżący sam uzyskać go nie może.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił swoją sytuację życiową, wskazując, że jest ona rozbieżna z sytuacją, którą SKO w Białymstoku przedstawiło w uzasadnieniu wydanej decyzji. Skarżący stwierdził, iż powodem złożenia przez niego skargi jest niezgodne z prawem stosowanie przez MOPR w Białymstoku dokumentu urzędowego o nazwie Korekta do wcześniejszych wytycznych pomniejszania dochodu o należności alimentacyjne z dnia 08 lutego 2011 r., który jako poświadczający nieprawdę jest fałszywy. W oparciu o powyższe skarżący twierdzi, że od dochodu jego rodziny winna być odliczana kwota, którą comiesięcznie przekazuje likwidatorowi Funduszu Alimentacyjnego ZUS. Wskazał na dokonanie błędnej wykładni art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. przez organy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że ustawodawca w ustawie o pomocy społecznej precyzyjnie określił warunki przyznawania pomocy społecznej. Ustawa w art. 3 ust. 4 stanowi, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Stosownie natomiast do art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu.

Decyzja podejmowana przez organ administracji na podstawie powyższych przepisów zależy od uznania administracyjnego, co oznacza, że nawet w sytuacji spełnienia warunków przez wnioskodawcę do otrzymania wnioskowanej pomocy, organ nie jest obligatoryjnie zobowiązany do jej przyznania. Zasiłek ten jest bowiem świadczeniem nieobowiązkowym i przy jego przyznawaniu organy muszą uwzględniać fakt, że w sytuacji posiadania ograniczonych środków finansowych na ten cel, środki te winny trafić do jak największej liczby osób potrzebujących. Za nieprawidłowe należałoby uznać działania organu polegające na finansowaniu potrzeb tylko jednej lub kilku rodzin, z pominięciem pozostałych uprawnionych rodzin, chociażby sytuacja materialna albo zdrowotna tej rodziny lub tych rodzin była najtrudniejsza. Organ ma bowiem obowiązek dokonywać każdorazowo oceny nie tylko sytuacji materialnej wnioskodawcy, analizować ilość i rodzaju skierowanych do niego form pomocy, ale także przestrzegać pewnej dyscypliny finansowej pozwalającej zabezpieczyć realizację potrzeb wszystkich osób uprawnionych w okresie rozliczeniowym. Organy w sprawie wykazały, że środki będące w ich dyspozycji są niewystarczające na zaspokojenie wszystkich potrzeb osób uprawnionych. W związku z tym odmówiły przyznania zasiłki.

Zdaniem Sądu organy rozstrzygając sprawę dokonały wszechstronnej analizy okoliczności faktycznych i zebranego materiału dowodowego, a jej wyniki zawarły w uzasadnieniach wydanych decyzji i nie budzą one zastrzeżeń. Zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie można zarzucić przekroczenia granic uznania administracyjnego, gdyż organy szczegółowo wskazały, czym kierowały się przy podejmowaniu rozstrzygnięć i argumentacja ta zasługuje, w ocenie Sądu, na akceptację.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zaznaczył, że Kolegium dokonało wykładni art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s., posiłkując się dodatkowo interpretacją tego przepisu dokonaną przez NSA w wyroku z 5 grudnia 2012 r., I OSK 957/12 i w wyroku z 3 lutego 2012 r., I OSK 1433/11. Kolegium stanęło na stanowisku, że według tego przepisu kwota alimentów świadczonych na rzecz innych osób pomniejsza dochód w rozumieniu art. 8 ust. 3, ale chodzi o alimenty, do których świadczenia osoba była zobowiązana w analizowanym miesiącu, które rzeczywiście świadczyła w danym miesiącu, w związku z obowiązkiem alimentacyjnym dotyczącym tego miesiąca i że nie ma podstaw do pomniejszenia dochodu o uiszczane zaległości wobec Funduszu Alimentacyjnego.

W ocenie Sądu, interpretacja wymienionego przepisu dokonana przez organy zasługuje na aprobatę. Z przepisu tego bowiem jednoznacznie wynika, że dochód rodziny pomniejsza się o kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Ustawodawca postanowił zatem, że nie każdy wydatek świadczony na rzecz innych osób uprawniał będzie do jego odliczenia od uzyskiwanego dochodu, tylko kwota świadczonych alimentów. Skarżący spłaca na rzecz Funduszu Alimentacyjnego zobowiązania powstałe w wyniku wyłożenia przez ten Fundusz alimentów na rzecz córki skarżącego w roku 2004. Dokonywane więc obecnie przez skarżącego świadczenia na rzecz tego Funduszu, z tytułu zobowiązań powstałych w 2004 r., nie posiadają przymiotu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób w rozumieniu cytowanego przepisu.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela argumentację wyłożoną przez NSA we wskazanych wyrokach. Zgodnie z regułą excepciones no sunt extendendae – wyjątek od reguły, jakim jest pomniejszenie dochodu o kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób, dotyczy tylko alimentów na rzecz osób a nie świadczeń na rzecz Funduszu Alimentacyjnego – tak jak w rozpoznawanej sprawie. Wskazywana przez skarżącego interpretacja powołanego przepisu, prowadziłaby do wykładni rozszerzającej wspomnianego wyjątku, co jest niezgodne z powołaną regułą.

Sąd podkreślił, że niezależnie od faktu, iż organy nie odliczyły od dochodu rodziny skarżącego kwot ponoszonych przez niego na rzecz Funduszu Alimentacyjnego, to i tak po dokonaniu wyliczeń ustaliły, że dochód ten kwalifikuje skarżącego do otrzymania świadczenia. Oznacza to więc, że kwestia braku odliczenia od dochodu rodziny skarżącego świadczeń płaconych przez niego na rzecz Funduszu Alimentacyjnego nie miała wpływu na rozstrzygnięcie dokonane przez organy. Organy mają świadomość spłaty przez skarżącego świadczeń na rzecz Funduszu Alimentacyjnego i w związku z tym "złożoności" sytuacji materialnej skarżącego, czemu dał wyraz organ odwoławczy w swoim uzasadnieniu. Zatem ustalenia organów co do wysokości dochodu rodziny skarżącego w kwocie 883,42 zł, są prawidłowe.

Decyzje wydawane na podstawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej, mają charakter uznaniowy, co oznacza, że to od decyzji organu orzekającego zależy, czy wnioskodawcy zostanie przyznane świadczenie i w jakiej wysokości. Orzekając w ramach tego uznania organ kieruje się nie tylko oceną potrzeb uprawnionego, ale również oceną własnych możliwości, mając na względzie także potrzeby innych uprawnionych. Obowiązek organu polegający na zaspokajaniu w ramach powyżej zakreślonych ram niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych nie może być sprowadzony do spełniania wszystkich, nawet uzasadnionych w tej mierze, żądań.

Biorąc pod uwagę, że skarżącemu jest udzielana pomoc społeczna i to relatywnie w dużych wielkościach, a w tym samym dniu organ I instancji wydał trzy decyzje, na mocy których udzielono wsparcia skarżącemu na różne potrzeby, kwestionowanym decyzjom nie można zarzucić naruszenia prawa.

Organy orzekające w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, prawidłowo i wyczerpująco wyjaśniły i ustaliły wszystkie okoliczności w sprawie, co oznacza, że nie doszło do naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

B. O. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Zaskarżonemu wyrokom zarzucił:

1. I. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
2. 1. art. 8 ust 3 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, poprzez błędną jego wykładnię i wadliwe przyjęcie, że odliczeniu od przychodów osoby wnioskującej o przyznanie zasiłku celowego podlega jedynie kwota miesięcznych bieżących alimentów należnych osobie uprawnionej w analizowanym miesiącu, która to kwota rzeczywiście była świadczona w danym miesiącu przez skarżącego, z wyłączeniem kwot zaległych rat alimentacyjnych, należności odsetkowych i kosztów egzekucyjnych, w sytuacji gdy powyższa interpretacja stanowi, niezgodne z przepisami prawa, rozszerzające wprowadzanie wyjątków w zakresie praktycznego zastosowania wskazanego przepisu i prowadzi do noszącego cechy rażącej niesprawiedliwości pokrzywdzenia najuboższych, podczas gdy właściwa interpretacja tegoż przepisu – z uwzględnieniem celów u.p.s. – winna prowadzić do wniosku, iż odliczeniu od przychodów winny podlegać wszelkie należności alimentacyjne bez względu na ich źródło i sposób w jaki są świadczone, o ile są regulowane na rzecz innych osób, a taka sytuacja ma niewątpliwie miejsce w przedmiotowej sprawie;
3. 2. art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust 1, 3 i 4 w zw. z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. poprzez błędną wykładnię pojęcia niezbędnych potrzeb i umożliwienia życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy przyznania skarżącemu zasiłku celowego na zakup odzieży i przejazdy komunikacją miejską, a tym samym i bezzasadnej odmowie udzielenia mu niezbędnej pomocy celem przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej oraz zaniechaniu zaspokojenia niezbędnych potrzeb rodziny skarżącego.
4. II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
5. 1. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo niewątpliwego naruszenia przez organy administracji obu instancji art. 7, 77, 80 k.p.a. i art. 39 ust. 1 i 2 w zw. z art. 106 ust. 4 u.p.s., polegające na nieprzeprowadzeniu rzetelnego wywiadu środowiskowego oraz braku wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;
6. 2. art 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, co nastąpiło w drodze:
7. a) wydawania przez organ rozbieżnych decyzji dotyczących tożsamej kwestii prawnej, a mianowicie odnoszącej się do interpretacji art. 8 ust. 3 pkt u.p.s. i wpierw uznawanie, iż zaległe raty alimentacyjnego winny zostać odliczone od dochodu skarżącego, a następnie stosowanie interpretacji przeciwnej bez szczegółowego wyjaśnienia skarżącemu przyczyn takiego postępowania w sprawie, w sytuacji gdy brzmienie wskazanego przepisu prawa nie uległo żadnej zmianie;
8. b) odmowy udostępnienia skarżącemu odpisu dokumentu urzędowego Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Białymstoku Zespół Pracowników Socjalnych Nr ł-8, 11 Korekta do wcześniejszych wytycznych pomniejszania dochodu o należności alimentacyjne.

Autor skargi kasacyjnej wniósł również o przekazanie sprawy do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie celem podjęcia uchwały w przedmiocie rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego, które budzi poważne rozbieżności interpretacyjne w zakresie wykładni przepisu art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. oraz wyjaśnienie czy przy rozpatrywaniu przez organy administracji – na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej – wniosku o uzyskanie pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego i przy ustalaniu miesięcznego dochodu wnioskodawcy – odliczeniu od dochodu podlega jedynie kwota alimentów bieżących należnych osobie uprawnionej na podstawie tytułu prawnego czy także kwota alimentów zaległych, a w tym uiszczanych wobec – Likwidatora Funduszu Alimentacyjnego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną Sąd Wojewódzki naruszył zaskarżonym wyrokiem art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez oddalenie skargi, mimo że Samorządowe Kolegium Odwoławcze oraz organ I instancji dopuściły się mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., co miało przejawiać się przede wszystkim w nieprzeprowadzeniu rzetelnego wywiadu środowiskowego oraz braku wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Tak sformułowane zarzuty procesowe nie są zasadne.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny uwzględnia skargę i uchyla decyzję (postanowienie) w całości lub w części, gdy stwierdzi, że naruszenie przez organ przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie i literaturze przez możliwość istnego wpływania na wynik sprawy rozumie się prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść zaskarżonego aktu. Tylko kwalifikowane wady dające podstawę do wznowienia postępowania obligują do uchylenia decyzji lub postanowienia, bez względu na możliwość ich oddziaływania na sposób zakończenia sprawy. W przypadku pozostałych naruszeń przepisów procesowych ich potencjalny wpływ na wynik sprawy jest niezbędnym warunkiem uwzględnienia skargi. Sformułowanie "wpływ" oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem zachodzi związek przyczynowy.

Brzmienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że przepis ten obejmuje wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów procesowych, to najprawdopodobniej zapadłoby rozstrzygnięcie o innej treści.

Dodać również trzeba, że wnikający z procedury administracyjnej (przede wszystkim z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) obowiązek organu administracji publicznej zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprowadza się do zgromadzenia dowodów mających znaczenie prawne dla konkretnej sprawy i do poczynienia w oparciu o nie niezbędnych ustaleń faktycznych. O tym, jakie okoliczności – jako istotne – wymagają wyjaśnienia nie może decydować subiektywne przekonanie strony. Ocena, czy określone fakty mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy zależy od tego jak jest sformułowana i powinna być rozumiana norma prawna, która w rozpatrywanej sprawie ma zastosowanie. Dokonane ustalenia faktyczne muszą być zatem analizowane w aspekcie określonego przepisu prawa materialnego, który wyznacza zakres niezbędnych ustaleń faktycznych i ma rozstrzygające znaczenie dla oceny, czy określone fakty mają wpływ na treść orzeczenia.

W niniejszej sprawie postępowanie dowodowe i poczynione na jego podstawie ustalenia, przyjęte przez Sąd I instancji za miarodajne, zostały dokonane przez organy administracyjne z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). W sprawie zebrano kompletny materiał dowodowy, a jego ocena i rozpatrzenie spełniało wymogi przewidziane w art. 80 k.p.a. oraz znalazło pełne odzwierciedlenie w motywach decyzji organów obu instancji. Argumentacja organu I instancji, skupiająca się na kwestiach najistotniejszych w sprawie, oraz rzeczowe wywody SKO dowodzą, że także uzasadnienia decyzji tych organów odpowiadają prawu, gdyż zawierają wszystkie elementy określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Postępowanie przeprowadzone przez organy administracji orzekające w niniejszej sprawie odpowiadało standardom rzetelnej procedury administracyjnej. W sprawie nie doszło do złamania kwestionowanych przez skarżącego kasacyjnie przepisów postępowania administracyjnego. Sąd Wojewódzki nie miał zatem jakichkolwiek podstaw do zastosowania instytucji przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. i uchylenia zaskarżonej decyzji z przyczyn wymienionych w tym przepisie. Chybiony jest zatem zarzut naruszenia w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.

Przechodząc do oceny dalszych zarzutów należy zauważyć, że przedmiotem kontroli sądowej były decyzje w sprawie odmowy przyznania zasiłku celowego. Podstawę materialną decyzji stanowił art. 39 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Użyte w tym przepisie sformułowanie "może" oznacza, że przyznanie takiego świadczenia oraz określenie jego wysokości ustawodawca pozostawił uznaniu organu orzekającego, co oznacza, że po ustaleniu stanu faktycznego, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, organ pomocy społecznej dokonuje wyboru treści planowanego rozstrzygnięcia. W analizowanej kategorii spraw ocena organu administracji musi uwzględniać przede wszystkim ogólne zasady określone w art. 2-4 u.p.s., na co trafnie zwrócono uwagę w zaskarżonym wyroku.

Należy zatem przypomnieć, że stosownie do art. 2 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Przepis art. 3 stanowi zaś, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (ust. 1); zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (ust. 2); rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (ust. 3); potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (ust. 4).

Z powyższych przepisów wynika, że organy pomocy społecznej muszą mieć na uwadze nie tylko oczekiwania konkretnego beneficjenta, ale także uwzględniać potrzeby innych osób korzystających z pomocy społecznej oraz własne możliwości finansowe. W analizowanej kategorii spraw ma to istotne znaczenie, gdyż faktem powszechnie znanym jest stale rosnąca liczba osób korzystających ze wsparcia oraz ograniczone środki finansowe, którymi dysponują organy pomocy społecznej. Do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Białymstoku wpływa miesięcznie ok. 1800 wniosków o przyznanie zasiłków celowych, a w 2013 r. miesięczny budżet przeznaczony na ten cel wynosił 223 000 zł. Takie fundusze nie zabezpieczały możliwości realizacji wszystkich, nawet uzasadnionych wniosków. Środki, którymi dysponują placówki pomocy społecznej, muszą być kierowane do znacznej liczby osób wymagających wsparcia. Nie ulega więc wątpliwości, że organy nie są w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również nie mogą zawsze udzielać świadczeń w wysokości oczekiwanej przez beneficjentów.

Pomoc społeczna ma jedynie charakter subsydiarny w stosunku do działań samych zainteresowanych. Zasiłek celowy jest wyjątkową, doraźną pomocą wsparcia osób znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej. Nie może być on utożsamiany ze świadczeniami mającymi charakter stały i ciągły. Jego celem nie jest więc zapewnienie stałego źródła dochodu. Subsydiarny charakter przedmiotowej pomocy oznacza również, że świadczona przez państwo pomoc nie może zwalniać beneficjentów z własnej aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych. Działania organów pomocy społecznej powinny mieć jedynie uzupełniający charakter w stosunku do wysiłków beneficjenta i członków jego rodziny. Zadaniem takich organów jest pomoc zainteresowanym w polepszeniu ich sytuacji życiowej we własnym zakresie. Nie mogą one więc wyręczać obywateli. Pomoc społeczna tylko wspiera osoby i rodziny w ich własnych wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb w celu umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka a nie zastępuje koniecznych starań każdej osoby o uzyskanie środków na ten cel.

Powyższe oznacza, że osoba wnioskująca o przyznanie pomocy zobligowana jest w pierwszej kolejności do przezwyciężania we własnym zakresie swych problemów, a dopiero gdy nie jest w stanie tego dokonać sama lub przy pomocy członków rodziny, pomoc społeczna w postaci zasiłku może zostać przyznana (por. wyrok NSA z 4 listopada 2008 r., I OSK 1910/07, Lex nr 569575).

W rozpoznawanej sprawie za niesporne należało uznać, że skarżący ze względu na wielkość dochodu spełnia wymagania do uzyskania świadczenia z pomocy społecznej. Z poczynionych ustaleń, których skarżący nie kwestionował, wynika, że zamieszkuje on i gospodaruje wspólnie z dorosłym synem. Ich łączny dochód nie przekracza kryterium dochodowego ustalonego dla rodziny składającej się z dwóch osób. W związku z powyższym skarżący korzysta z różnych form wsparcia udzielanych przez organy pomocy społecznej. W przedmiotowej sprawie wnioskowanej pomocy nie uzyskał.

Sąd Wojewódzki trafnie jednak zwrócił uwagę, że organy, decydując o odmowie przyznania zasiłku celowego, badały i przeanalizowały wszystkie istotne w sprawie okoliczności faktyczne. Nie zignorowały też sytuacji życiowej i zdrowotnej wnioskodawcy, w tym między innymi jego stanu zdrowia oraz związanych z tym kosztów leczenia. Jednakże nie mogły też skoncentrować się wyłącznie na zaspokojeniu wszystkich zgłoszonych przez skarżącego potrzeb, z pokrzywdzeniem innych osób oczekujących podobnego wsparcia finansowego. Z uwagi na ograniczone fundusze organy musiały limitować pomoc także w stosunku do skarżącego. Skarżący i jego syn winni wykorzystywać także własne możliwości uzyskiwania dochodów na swe utrzymanie. Z powyższych względów uznać należało, że w niniejszej sprawie również przepisy art. 3 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 39 ust. 1 u.p.s. nie zostały naruszone.

Wbrew zarzutom kasacyjnym przy podejmowaniu rozstrzygnięć w sprawie nie doszło do naruszenia art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. Przepis art. 8 ust. 3 u.p.s. definiuje dla celów pomocy społecznej pojęcie dochodu, stanowiąc, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach i kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Z powołanego przepisu wynika, że po pierwsze, ustawodawca jednoznacznie zdefiniował pojęcie dochodu, a po drugie, taksatywnie wymienił składniki, których do dochodu nie wlicza się.

Oznacza to, że pod pojęciem dochodu rozumieć należy wszelkie dochody, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, z wyłączeniem odliczeń i pomniejszeń enumeratywnie wymienionych w przepisach art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s. Katalog obciążeń pomniejszających dochód oraz katalog przychodów odliczanych od dochodu na gruncie u.p.s. mają zatem charakter zamknięty. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s., akceptując stanowisko organów, że spłata zadłużenia na rzecz likwidatora Funduszu Alimentacyjnego nie ma wpływu na wysokość dochodu osoby ubiegającej się o świadczenie przewidziane w u.p.s., w tym zasiłku celowego. Art. 8 ust. 3 i art. 8 ust. 4 u.p.s. zawierają regulację szczególną, która umożliwia pomniejszenie dochodu beneficjenta o enumeratywnie wymienione należności. Przepisy te muszą być zatem wykładane ściśle. Ich rozszerzająca wykładnia nie jest dopuszczalna.

Artykuł 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. daje podstawę do pomniejszenia dochodu o kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Ustawa o pomocy społecznej nie zawiera definicji pojęcia "alimenty", dlatego przy interpretacji tego pojęcia należy przede wszystkim sięgnąć do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej: k.r.i o.). Zgodnie z art. 128 k.r.i o. obowiązek alimentacyjny – co do zasady – obciąża krewnych i rodzeństwo osób uprawnionych. Obowiązek ten sprowadza się do obowiązku osoby zobowiązanej do dostarczania określonej osobie uprawnionej środków utrzymania a w miarę potrzeby także środków wychowania. Krąg osób uprawnionych wynika z regulacji zawartych w art. 130 i nast. k.r.i o. Zatem alimenty to świadczenie uiszczane na rzeczy osoby uprawnionej przez zobowiązanego w związku z realizacją ustawowego obowiązku określonego w art. 128 k.r.i o. Są one przeznaczane na utrzymanie osoby uprawnionej.

W konsekwencji nie powinno ulegać wątpliwości, że osoba, o której mowa w art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s., to jedna z uprawnionych osób wymienionych w art. 130 i nast. k.r.i o. Dlatego też na gruncie ustawy o pomocy społecznej przy ustalaniu dochodu wnioskodawcy należy uwzględniać wyłącznie alimenty świadczone przez niego na rzecz tak rozumianych osób uprawnionych. Inne należności, a więc i te które wynikają z obowiązku zwrotu świadczeń wypłacanych z funduszu alimentacyjnego nie podlegają odliczeniu od dochodu. Należy odróżnić pojęcie "alimentów" od świadczeń wypłacanych z funduszu alimentacyjnego. Te ostatnio wymienione świadczenia takich alimentów nie stanowią. Są one wypłacane osobom uprawnionym do alimentów – najogólniej rzecz ujmując – gdy egzekucja takich alimentów wobec dłużnika alimentacyjnego okazała się bezskuteczna. Cel obu wskazanych instytucji jest podobny, gdyż zmierza do dostarczenia środków utrzymania osobom, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swych potrzeb.

Są to jednak odrębne świadczenia, co jednoznacznie wynika między innymi z powołanych przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz z przepisów nieobowiązującej już ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. o funduszu alimentacyjnym (Dz.U. z 1991 r. Nr 45, poz. 200 ze zm.) i obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2012 r. poz. 1228 ze zm.). Zapłaty alimentów świadczonych przez zobowiązanego na rzecz osoby uprawnionej nie można zatem utożsamiać z wypłatą świadczeń z funduszu alimentacyjnego.

Tym samym zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego świadczeń wypłaconych osobie uprawnionej z funduszu alimentacyjnego w żaden sposób nie można traktować jako "świadczenia alimentów na rzecz innej osoby". Wobec powyższego przyjąć należy, że na podstawie art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. od dochodu odliczeniu podlegają wyłącznie alimenty świadczone przez stronę na rzecz osoby uprawnionej. Podstaw do takich odliczeń nie daje natomiast dokonany przez dłużnika alimentacyjnego zwrot świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego. Skoro zwrot takich świadczeń nie uprawnia do omawianych odliczeń, to oczywistym również jest, że organy pomocy społecznej nie są zobowiązane do dokonywania wnioskowanych przez skarżącego ustaleń oraz do ustalenia, z jakich przyczyn beneficjent nie wywiązywał się w przeszłości z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego oraz czy i w jaki sposób uregulował swe zobowiązania wobec funduszu alimentacyjnego.

Dlatego zarzuty skarżącego dotyczące nierozważenia przez organy i Sąd I instancji powyższych okoliczności są bezzasadne. Kwestie te w niniejszej sprawie z podanych przyczyn nie miały żadnego znaczenia, a tym samym w ogóle nie mogły wpływać na treść zapadłych rozstrzygnięć. Wysokość dochodu skarżącego, nawet bez wnioskowanych przez niego odliczeń, nie przekraczała ustawowego kryterium dochodowego. Spełnienie przez skarżącego przesłanki dochodowej na żadnym etapie postępowania nie było kwestionowane.

Wskazać ponadto trzeba, że brak było w świetle art. 187 § 1 p.p.s.a. podstaw do wnioskowanego przez skarżącego przedstawienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu spornego zagadnienia celem podjęcia uchwały. Kwestia związana z wykładnią art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. nie stwarzała – w ocenie składu orzekającego – poważnych wątpliwości, aczkolwiek w orzecznictwie przedstawiona została różna argumentacja dla uzasadnienia stanowiska zbieżnego z tym, które przyjęte zostało w niniejszej sprawie (por. wyrok NSA z 21 maja 2014 r., I OSK 571/13).

W tym stanie uznając, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Do orzekania w przedmiocie wynagrodzenia na rzecz adwokata wyznaczonego skarżącemu w ramach prawa pomocy właściwy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.