Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 25 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 4252/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 14 września 2018 roku, sygn. akt III SA/Łd 189/18 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z 6 grudnia 2017 r. nr SKO.4113.105.2017 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Decyzją z 9 października 2017 r. nr SOC.IV.71470/081853/17/116804/000011/17 Prezydent Miasta [...] odmówił przyznania dodatku mieszkaniowego B.S. od 1 października 2017 r. z uwagi na brak tytułu prawnego do zajmowanego przez stronę lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...]. Organ powołał się przy tym na informację uzyskaną od zarządcy nieruchomości, iż umowa najmu zawarta na ww. lokal w dniu 1 sierpnia 2001 r. uległa rozwiązaniu z dniem 31.12.2015 r. i w związku z powyższym naliczane jest odszkodowanie za bezumowne korzystanie z lokalu.

Od powyższej decyzji B.S. złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], podnosząc m. in., że nie zajmuje lokalu bez tytułu prawnego, gdyż umowa najmu nigdy nie została skuteczne wypowiedziana, albowiem w dniu 28 grudnia 2012 roku pokwitowała odbiór korespondencji o innej treści niż rzekome pismo z 13 grudnia 2012r. o wypowiedzeniu umowy najmu.

Decyzją z 6 grudnia 2017 r. nr. SKO.4113.105.2017 Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej jako "k.p.a."), oraz art. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 966 ze zm.; "u.o.d.m"), po rozpoznaniu odwołania B.S. utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wskazało, iż podstawą jego rozstrzygnięcia stanowi treść art. 2 ust. 1 u.o.d.m, który stanowi, iż dodatek mieszkaniowy, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 3 i 4, przysługuje: najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych, osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego, osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych, innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem oraz osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny.

Organ II instancji wskazał, że z materiału zawartego w aktach rozpatrywanej sprawy wynika, że w dniu 28 września 2017 r. B.S. złożyła kolejny wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego na lokal nr [...], znajdujący się w L., przy ul. [...]. Do wniosku została dołączona umowa o najem lokalu mieszkalnego z dnia 1 sierpnia 2001 roku, zawarta pomiędzy stroną i osobą reprezentującą Zakład Gospodarki Mieszkaniowej [...]. Zgodnie z § 8 tego dokumentu, umowa najmu została zawarta na czas nieoznaczony. Na wniosku strony o przyznanie dodatku administrator nieruchomości podał, że stan należności głównych w opłatach za lokal na dzień 11 września 2017 roku wynosił 11013,53 zł. Z dołączonej do wniosku karty lokalu wynika, że B.S. płaci odszkodowanie za zajmowanie lokalu po ustaniu stosunku najmu w wysokości 20 zł za 1 m² powierzchni lokalu. W myśl natomiast postanowień załączonego wypowiedzenia umowy najmu z dnia 13 grudnia 2012 r., umowa najmu lokalu nr [...], przy ul. [...] została rozwiązana z dniem 31 grudnia 2015 r. Wypowiedzenie umowy najmu nastąpiło na podstawie art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1610). Ze znajdującego w aktach sprawy ksero zwrotnego potwierdzenia odbioru ma wynikać, że B.S. odebrała powyższy dokument osobiście w dniu 28 grudnia 2012 r.

Odnosząc się do zarzutu B.S., że przesyłka listowa, której odbiór strona pokwitowała osobiście w dniu 28 grudnia 2012 r., nie zawierała wypowiedzenia umowy najmu lokalu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] stwierdziło, że organ administracji nie jest uprawniony do zastępowania strony umowy najmu w zakresie jej uprawnień do kontroli skuteczności rozwiązania umowy najmu, a postępowanie takie toczyć się powinno na drodze cywilnej. Tym samym organ uznał, że w aktualnym stanie faktycznym i prawnym należało przyjąć, że B.S. nie posiada tytułu prawnego do zajmowania lokalu mieszkalnego nr [...], znajdującego się w L., przy ul. [...], a więc nie przysługuje jej również prawo do dodatku mieszkaniowego.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi B.S. podniosła, że posiada tytułu prawny do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul [...]. Podała, że w dniu 28 grudnia 2012 roku pokwitowała odbiór przesyłki poleconej nadanej w dniu 11 grudnia 2012 roku, która zawierała inne pismo, o innej treści, niż rzekome pismo zatytułowane: "wypowiedzenie umowy najmu" z dnia 13 grudnia 2012 roku. Pismo zatytułowane "wypowiedzenie umowy najmu" z 13 grudnia 2012 roku nie znajdowało się w przesyłce nadanej 11 grudnia 2012 roku. Nie otrzymała więc wypowiedzenia umowy najmu. Skarżąca podniosła dalej, że treść rzekomego wypowiedzenia umowy najmu budzi poważne wątpliwości, których SKO nie wyjaśniło.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi powołanym na wstępie wyrokiem przyjął, że skarga jest uzasadniona, a decyzja powinna zostać uchylona. Sąd uznał, że organy administracji naruszyły przepisy postępowania - art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd podzielił pogląd, że podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 2 ust. 1 u.o.d.m. W konsekwencji, aby uzyskać prawo do uzyskania dodatku mieszkaniowego należy posiadać jeden ze wskazanych w tym przepisie tytułów prawnych.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie było to, czy skarżąca posiadała tytuł prawny, który upoważniał ją do uzyskania dodatku mieszkaniowego. Organy wydające decyzje stały na stanowisku, że takiego tytułu skarżąca nie ma ponieważ umowa najmu do lokalu do którego miał zostać przyznany dodatek mieszkaniowy została skutecznie wypowiedziana ze skutkiem od 31 grudnia 2015 r. Organy w swojej ocenie uznały, że lokal od 1 stycznia 2016 r. jest bezprawnie zajmowany przez skarżącą, a skoro nie posiada do lokalu tytułu prawnego, to co za tym idzie nie przysługuje jej dodatek mieszkaniowy.

Sąd podniósł, że niemal identyczna sprawa była już rozpatrywana przez Naczelny Sąd Administracyjny, z tymi samymi stronami, gdzie skarżąca również domagała się dodatku mieszkaniowego, tylko że od dnia 1 maja 2016 r., natomiast w rozpatrywanej sprawie od 1 kwietnia 2017 r. W wyroku o sygn. akt I OSK 2519/17 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że organy nie ustaliły czy nastąpiło wypowiedzenie umowy najmu lokalu. Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął pogląd NSA ze wspomnianego wyroku, że "w sytuacji gdy skarżącej umowa najmu lokalu została wypowiedziana, zarówno organy, jak i Sąd Wojewódzki powinny zbadać wnikliwie tę okoliczność. W rozpoznawanej sprawie kwestia wypowiedzenia umowy najmu nie została jednakże wystarczająco zbadana. Na kopii dokumentu, zawierającego oświadczenie woli wynajmującego o wypowiedzeniu skarżącej kasacyjnie umowy najmu lokalu mieszkalnego ze skutkiem prawnym na dzień 31 grudnia 2012 r. znajdowało się pokwitowanie odbioru tego dokumentu przez skarżącą, a konkretnie jedna strona zwrotnego potwierdzenia odbioru.

Po pierwsze - na podstawie jednej strony zwrotnego potwierdzenia odbioru nie można ustalić jakiego pisma ta przesyłka dotyczyła (brak wskazania numeru przesyłanego pisma), a po drugie – tak jak wskazała skarżąca kasacyjnie – na pieczęci – datowniku placówki pocztowej uwidoczniona jest data 11 grudnia 2012 r. ("11121224"), natomiast pismo zawierające oświadczenie o wypowiedzeniu umowy najmu nosi datę 13 grudnia 2012 r. Co sugerowałoby, że wskazane przez organy zwrotne potwierdzenie odbioru może nie dotyczyć pisma z 13 grudnia 2012 r. nr [...], gdyż data na potwierdzeniu odbioru jest wcześniejsza. Niewyjaśnienie tej okoliczności i niewłaściwa ocena tego dowodu w sprawie wskazuje, że nieuzasadniony pozostaje wniosek, że wypowiedzenie to było prawnie skuteczne.

Sąd wskazał, że obowiązkiem organów administracji było dokładne wyjaśnienie okoliczności czy doszło do skutecznego doręczenia skarżącej wypowiedzenia umowy najmu. Należało przede wszystkim załączyć do akt pierwszą stronę potwierdzenia odbioru przesyłki celem ustalenia, co ona obejmowała oraz wyjaśnić rozbieżność pomiędzy datą na pieczęci urzędu pocztowego (11 grudnia 2012 r.) a datę pisma o wypowiedzeniu (13 grudnia 2012 r.). Organy administracji jednak tego nie uczyniły. Stąd nie wiadomo zatem czy faktycznie doszło do skutecznego doręczenia B.S. wypowiedzenia umowy najmu i czy rzeczywiście od dnia 1 stycznia 2016 r. zajmuje ona lokal bez tytułu prawnego.

W związku z powyższym Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, oraz poprzedzającą ją decyzję oraz skierował sprawę do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wskazano na wymóg uwzględnienia uzasadnienia powyższego wyroku oraz uzasadnienia wyroku NSA o sygn. akt I OSK 2519/17 przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] pismem z dnia 26 października 2018r. złożyło skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości oraz zarzucając:

1. 1. naruszenie prawa materialnego:
2. a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 roku poz. 2188 z późn. zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego,
3. b) art. 2 ust. 1 u.o.d.m przez błędną wykładnię polegająca na zawężającym uznaniu, z pominięciem argumentów natury celowościowej, że właściciel lokalu, który nie jest stroną niniejszego postępowania powinien udowadniać brak tytułu prawnego B.S. do lokalu oraz poprzez pominięcie oświadczenia złożonego przez B.S. w toku rozprawy co do toczącego się wobec niej przed sądem powszechnym postępowania w przedmiocie eksmisji.
4. 2. naruszenie przepisów postępowania:
5. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej i decyzji ją poprzedzającej, bowiem materiał dowodowy jest pełny, wyczerpujący i zebrany w sposób prawidłowy, jak i dokonano jego prawidłowej oceny, a ponadto nic nie stało na przeszkodzie, aby Sąd I instancji przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe,
6. b) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez schematyzm uzasadnienia oraz przez sformułowanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zbędnego wskazania co do dalszego postępowania, nakazującego przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, w sytuacji gdy okoliczność braku tytułu prawnego do lokalu została w sposób jednoznaczny ustalona, a ponadto oświadczenia złożonego przez B.S. w toku rozprawy co do toczącego się wobec niej przed sądem powszechnym postępowania w przedmiocie eksmisji,
7. c) art. 135 w związku z art. 134 § p.p.s.a. przez pominięcie granic sprawy, a w konsekwencji wyjście poza granice sprawy,
8. d) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w sytuacji, gdy w ocenie Sądu zgromadzony materiał dowodowy jest niewystarczający do uznania, iż B.S. nie posiada tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego,
9. e) art. 170 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oparcie rozstrzygnięcia na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2018 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 2519/17.

W związku z powołanymi zarzutami strona przeciwna wniosła o przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 193 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a., dowodu uzupełniającego z dokumentów w postaci pisma Centrum Świadczeń Socjalnych [...] z dnia 9 października 2018 roku wraz z załącznikami na okoliczność skutecznego doręczenia B.S. oświadczenia o wypowiedzeniu umowy najmu; uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Łodzi do ponownego rozpatrzenia; orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących koszty sądowe i koszty zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Zarzuty przedstawione w skardze kasacyjnej okazały się pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Jak już wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, do naruszenia tego przepisu, który jest przepisem ustrojowym, może dojść, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Co więcej, gdyby nawet sąd naruszył przy rozstrzygnięciu sprawy przepisy prawa materialnego lub procesowego to nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z art. 1 p.u.s.a. zakresowi kontroli działalności administracji publicznej.

Również zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. nie jest uzasadniony. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, tak jak czyni to w tej sprawie skarżący kasacyjnie. Podnieść też trzeba, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia.

W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu NSA zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a także zawarł wytyczne co do dalszego postępowania przez organ administracji publicznej.

Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania.

W przedmiotowej sprawie (dodatku mieszkaniowego od dnia 1 października 2017 r.) nie orzekał wcześniej sąd administracyjny, który wyraziłby ocenę prawną w swoim orzeczeniu. Zaskarżony wyrok jest pierwszym w tej sprawie i tym samym Sąd I instancji nie mógł naruszyć oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu sądu administracyjnego i uchybić art.153 p.p.s.a.

W tym kontekście należy wyjaśnić, że nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. Otóż stosownie do brzmienia art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Według natomiast art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Dopuszczenie nowego dowodu jest nadto uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Nawet w sytuacji, gdy dowód taki był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowym, to jego nieprzeprowadzenie przez sąd nie może być oceniane jako naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2007 r., sygn. I OSK 982/06).

Kwestionowanie w skardze kasacyjnej ustaleń faktycznych, do czego sprowadzała się omawiana podstawa kasacji, nie może być dokonywane w oparciu o zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 9 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 1026/06, Bogusław Dauter (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", Kantor Zakamycze 2006, s. 244-245).

Z powyższych norm prawnych wynika, że co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a, nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny jest dopuszczalne wówczas, gdy postulowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód pozostaje w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu (por. wyroki NSA: z dnia 6 października 2005 r., sygn. akt II GSK 164/05, z dnia 5 maja 2005 r., sygn. II GSK 40/05).

Skarżący kasacyjnie naruszenia omawianego przepisu upatruje w zaniechaniu samodzielnego zwrócenia się do współwłaścicieli nieruchomości o złożenie dodatkowych wyjaśnień, bądź też polecić taki obowiązek organowi II instancji. Tymczasem prowadziłoby to do ponownego ustalania stanu faktycznego, do czego - jak wskazano wyżej - sąd administracyjny nie jest uprawniony, w szczególności poprzez instrument uzupełniającego postępowania dowodowego. Kwestie te powinny zostać w sposób nie budzący wątpliwości ustalone w postępowaniu wyjaśniającym przez organy administracyjne. Dodać jedynie należy, że wbrew wskazaniu zawartemu w skardze kasacyjnej, B.S. nie składała w toku rozprawy przed Sądem I instancji w niniejszej sprawie żadnego oświadczenia co do prowadzenia wobec niej postępowania przed sądem powszechnym w przedmiocie eksmisji (zob. protokoły rozpraw z 8 maja 2018 r. i z 14 września 2018 r. Z powyższych względów również i Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku o przeprowadzenie na podstawie art. 193 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a., dowodu uzupełniającego z dokumentów w postaci pisma Centrum Świadczeń Socjalnych [...] z dnia 9 października 2018 r. wraz z załącznikami na okoliczność skutecznego doręczenia skarżącej oświadczenia o wypowiedzeniu umowy najmu.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że załączone pisma Administracji Nieruchomościami [...] z 11 grudnia 2012r. oraz z 13 grudnia 2012r. są kserokopiami (a nie oryginałami lub odpisami poświadczonymi za zgodność z oryginałem), na tle których umieszczono drugą stronę zwrotnych potwierdzeń odbioru. Wprawdzie SKO [...] wskazuje, że dołączone do skargi kasacyjnej kserokopie zwrotnych potwierdzeń odbioru zawierają datę nadania, numer przesyłki oraz datę jej odbioru, lecz w dalszym ciągu nie usuwa to istniejących wątpliwości a zasygnalizowanych już w wyroku NSA z 20 kwietnia 2018r., sygn. I OSK 2519/17. Konkluzję co do dokonania wypowiedzenia umowy najmu Kolegium wywodziło uprzednio z zawartej w aktach administracyjnych organu I instancji podobnej kserokopii pisma z 13 grudnia 2012r. zawierającego wypowiedzenie oraz drugiej strony zwrotnego potwierdzenia odbioru. Kserokopia zawarta w aktach administracyjnych oraz dołączona do skargi kasacyjnej różnią się od siebie w części zawierającej drugą stronę zwrotnego potwierdzenia odbioru (przede wszystkim numerem nadania i datą nadania).

Nadal jednak nie sposób tylko z numeru nadania przesyłki wywnioskować, że zawierała ona pismo dotyczące wypowiedzenia umowy najmu. Jak wskazał NSA we wspomnianym wyroku "na podstawie jednej strony zwrotnego potwierdzenia odbioru nie można ustalić jakiego pisma ta przesyłka dotyczyła (brak wskazania numeru przesyłanego pisma)". Konieczne jest więc jednoznaczne powiązania zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki z pismem z 13 grudnia 2012r. zawierającym wypowiedzenie umowy najmu, co powinien uczynić organ administracyjny w toku ponownego rozpatrywania sprawy.

Bezpodstawny jest również zarzut naruszenia art.135 w zw. z art.134 § 1 p.p.s.a. Zarówno przepis art. 134 p.p.s.a. jak i art. 135 p.p.s.a. posługuje się sformułowaniem "w granicach danej sprawy". Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Zaznaczyć należy, iż z mocy art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Istotą konstrukcji ukształtowanej przepisem art. 135 p.p.s.a. jest powiązanie obowiązku sądu orzekania "w głąb sprawy" z przesłanką niezbędności takiego rozstrzygnięcia dla jej końcowego załatwienia.

Zatem wyeliminowanie z obrotu prawnego innej niż zaskarżona do sądu decyzja ostateczna wchodzi w grę jedynie wówczas, gdy bez tego zabiegu załatwienie sprawy byłoby niemożliwe lub co najmniej utrudnione. Przepis art. 135 p.p.s.a. znajduje więc zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi. W takim wypadku podstawą do jego zastosowania będzie stwierdzenie, że akty lub czynności poprzedzające wydanie zaskarżonego aktu lub podjętej czynności naruszyły przepisy prawa materialnego lub procesowego. Jednym słowem warunkiem zastosowania art. 135 p.p.s.a. jest to, aby zaskarżony akt okazał się sprzeczny z prawem i to w stopniu uzasadniającym jego wzruszenie - art. 145 p.p.s.a.

Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., którego naruszenia dopatruje się strona skarżąca kasacyjnie stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.

Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie administracyjne w zakresie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga.

Nadto "strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 p.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd pierwszej instancji" (zob. wyrok NSA z dnia 22 maja 2014 r., I OSK 782/13). Takim przepisem "powiązanym" nie może być art.135 p.p.s.a., gdyż nie mógł być on naruszony przez organy administracyjne. Takiej wady konstrukcyjnej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konwalidować, gdyż nie jest uprawniony do uzupełniania za stronę zarzutów kasacyjnych.

Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyroki NSA z 11 kwietnia 2007r., II OSK 610/06 i z 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., I GSK 264/09). W kontekście tego zarzutu podkreślić należy, że wbrew twierdzeniu zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie uczynił "przedmiotem kontroli okoliczności, których ustalenie może być poczynione jedynie na gruncie postępowania cywilnego." Skoro wnioskodawczyni twierdzi, że nie została jej wypowiedziana umowa najmu z 1 sierpnia 2001r. i nadal posiada tytuł prawny do lokalu, to organ miał obowiązek stwierdzić czy sam fakt wypowiedzenia umowy miał miejsce.

Należy więc ponownie powtórzyć za NSA (wyrok z 20 kwietnia 2018r., sygn. I OSK 2519/17), że zarówno organy administracyjne, jak i sądy administracyjne nie są uprawnione "do oceny prawidłowości dokonanego przez wynajmującego wypowiedzenia skarżącej umowy najmu lokalu mieszkalnego. Umowa najmu jest bowiem umową prawa cywilnego i wszelkie kwestie z nią związane stanowią zagadnienia cywilne, które są przedmiotem spraw cywilnych. Tego rodzaju zaś sprawy - po myśli art. 2 § 1 k.p.c. - są rozpoznawane przez sąd cywilny, o ile przepisy szczególne nie przekazują ich do rozpoznania innym organom. (art. 2 § 3 k.p.c.). Stanowisko to nie powinno jednak prowadzić do uchylenia się od zbadania tej okoliczności przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie o przyznanie dodatku mieszkaniowego, skoro przesłanką skuteczności wygaśnięcia stosunku najmu lokalu mieszkalnego jest skuteczne doręczenie oświadczenia o wypowiedzeniu umowy najmu. Warunek ten jest spełniony, gdy dojdzie ono do adresata w taki sposób, że będzie mógł zapoznać się z jego treścią."

Tym samym nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Jak wskazano wyżej Sąd I instancji zasadnie przyjął, że organy administracyjne nie poczyniły w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego istotnych ustaleń stanu faktycznego. Tym samym normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej i decyzji ją poprzedzającej, bowiem zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala przyjąć, że jest on pełny oraz pozwalający na dokonanie prawidłowej subsumpcji. To na organach administracyjnych ciąży obowiązek zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a nie na Sądzie, który dokonuje kontroli prawidłowości tych działań.

Nie znajduje także uzasadnienia zarzut naruszenia art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Zatem naruszyć ten przepis mógłby sąd lub organ tylko wówczas, gdyby będąc związanym wcześniej wydanym prawomocnym orzeczeniem nie uwzględnił go w swojej ocenie sprawy i zapadłym rozstrzygnięciu. Należy odróżniać związanie oceną prawną od związania prawomocnym wyrokiem. Ocena prawna wiąże sąd i organy administracyjne w danej sprawie, natomiast związanie prawomocnym wyrokiem może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim rozstrzyga określoną kwestię prawną, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie. Wynikający z art. 170 p.p.s.a. stan związania ograniczony jest co do zasady tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów.

Sąd nie jest związany zarówno ustaleniami faktycznymi poczynionymi w innej sprawie jak i poglądami prawnymi wyrażonymi w uzasadnieniu zapadłego w niej wyroku. Nie oznacza to, że dla właściwego odczytania zakresu związania i treści sentencji nie będzie zachodziła potrzeba kierowania się motywacją orzeczenia. Dotyczy to zwłaszcza orzeczeń sądu administracyjnego, których istotą jest dokonanie oceny prawnej w ramach sądowej kontroli administracji publicznej, w ramach której strona może zaskarżyć wyrok korzystny dla niej z punktu widzenia sentencji, a naruszający jej interes prawny z uwagi na uzasadnienie rozstrzygnięcia, które może mieć istotne znaczenie dla określenia granic powagi rzeczy osądzonej (art. 171 p.p.s.a.). Skutek związania prawomocnym orzeczeniem występuje również wtedy, gdy dana strona ma kilka spraw prowadzonych na podstawie tego samego przepisu przed tym samym organem lub sądem.

Tym samym odrębność formalna spraw nie niweczy skutków prawomocności materialnej. Nie sposób więc pominąć, że przedmiotowa sprawa jest powiązana ze sprawą w której zapadł wyrok NSA z 20 kwietnia 2018r., sygn. I OSK 2519/17 oraz wyrok NSA z 26 kwietnia 2019r., sygn. I OSK 4254/18: podmiotowo (osobą wnioskodawczyni – B.S.), przedmiotowo (dotyczy wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego), podstawą prawną (art. 2 ust. 1 u.o.d.m.), a przede wszystkim istotną dla wszystkich tych spraw kwestią wymagającą jasnego ustalenia tj. faktu dokonania wypowiedzenia umowy najmu z 1 sierpnia 2001r. – co było dokumentowane w aktach administracyjnych kserokopią pisma z 13 grudnia 2012 r. zawierającego wypowiedzenie wspomnianej umowy najmu oraz drugiej strony zwrotnego potwierdzenia odbioru z datą nadania pisma w dniu 11 grudnia 2012 r. Zatem zasadnie Sąd I instancji odwoływał się do prawomocnego wyroku NSA z 20 kwietnia 2018r., sygn. I OSK 2519/17, uchylającego wyrok WSA w Łodzi z 11 maja 2017r. w sprawie III SA/Łd 942/16.

Nie jest wreszcie uzasadniony zarzut prawa materialnego tj. naruszenia art. 2 ust. 1 u.o.d.m. Otóż wbrew treści zarzutu skargi kasacyjnej treść art. 2 ust. 1 u.o.d.m. mającego zastosowanie w niniejszej sprawie nie budziła wątpliwości zarówno Sądu I instancji, jak i organów administracyjnych w niej orzekających. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. W pierwszym przypadku należy wykazać, jaką interpretację (rozumienie) przepisu przyjął sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka jest, zdaniem kasatora, prawidłowa. Autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.

Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). Tymczasem przedmiotowy zarzut skargi kasacyjnej odnosi się w zasadzie do kwestii prawidłowości ustalenia stanu faktycznego: udowodnienia braku tytułu prawnego B.S. do lokalu oraz pominięcia złożonego przez nią w toku rozprawy oświadczenia co do toczącego się wobec niej przed sądem powszechnym postępowania w przedmiocie eksmisji (którego zresztą, jak wskazano wyżej, skarżąca w niniejszej sprawie nie złożyła).

W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie NSA niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut błędnej wykładni prawa materialnego poprzez kwestionowanie ustaleń faktycznych lub ich braku, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11). Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11).

Dodać należy, że Sąd I instancji nie nakazywał właścicielowi lokalu udowadniać braku tytułu prawnego B.S. do tego lokalu, lecz organowi administracyjnemu jednoznaczne ustalenie faktu doręczenia wnioskodawczyni pisma z 13 grudnia 2012r. zawierającego wypowiedzenie jej umowy najmu.

Podsumowując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonych decyzji, zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a zarzuty skargi kasacyjnej pozbawione są usprawiedliwionych podstaw.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku