Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 7 września 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 293/18 uwzględnił skargę A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie świadczenia wychowawczego i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta L. z [...] września 2017 r. nr [...].
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Prezydent Miasta L. decyzją z [...] maja 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 4, art. 5 ust. 1, ust. 3, art. 13 i art. 27 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r. poz. 1851 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.p.w.d.", przyznał A. K. prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko P. K. w wysokości 500 zł miesięcznie na okres od [...] kwietnia 2016 r. do [...] września 2017 r. oraz na dziecko M. K. w wysokości 500 zł miesięcznie na okres od [...] kwietnia 2016 r. do [...] września 2017 r.
Następnie Prezydent Miasta L. decyzją z [...] września 2017 r. nr [...], działając na mocy art. 104 i 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", art. 2 pkt 1, pkt 2, pkt 19 lit. c i lit. e, pkt 20 lit. c, art. 4, art. 5, art. 7 ust. 1 i 3, art. 13, art. 18 ust. 5 i ust. 6 oraz art. 27 ust. 3 u.p.p.w.d. - zmienił własną decyzję z [...] maja 2016 r. w części dotyczącej przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko M. K. w ten sposób, że:
- - przyznał prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko M. K. w wysokości 500 zł miesięcznie na okres od [...] kwietnia do [...] listopada 2016 r.,
- - odmówił przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko M. K. w okresie od [...] grudnia 2016 r. do [...] czerwca 2017 r.;
- - przyznał prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko M. K. w wysokości 500 zł miesięcznie na okres od [...] Iipca do [...] września 2017 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] listopada 2017 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania A. K., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z [...] września 2017 r. nr [...]. Organ wskazał, że M. K. jest pierwszym dzieckiem odwołującej w rozumieniu u.p.p.w.d., zatem prawo do świadczenia wychowawczego na jego rzecz przysługuje stronie pod warunkiem spełnienia kryterium dochodowego w wysokości 800 zł na osobę w rodzinie, o którym mowa w art. 5 ust. 3 u.p.p.w.d. W dniu [...] sierpnia 2017 r. strona oświadczyła, że w roku 2016 do dnia [...] lutego była zarejestrowana w urzędzie pracy z prawem do zasiłku.
Następnie pracowała do sierpnia 2016 r. na umowę zlecenie. Otrzymała także wypłatę trzynastej pensji z tytułu zatrudnienia od [...] września 2014 r. do [...] sierpnia 2015 r. W dniu [...] września 2016 r. odwołująca rozpoczęła pracę na czas określony do [...] czerwca 2017 r. W dniu [...] września 2016 r. strona wyrejestrowała prowadzoną działalność gospodarczą na zasadach ogólnych. W dniu [...] października 2016 r. rozpoczęła pracę na Uniwersytecie [...] na czas określony do [...] września 2017 r. Mąż odwołującej – M. K. jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w L. bez prawa do zasiłku.
W wykonaniu wezwania organu odwołująca złożyła zaświadczenie o wynagrodzeniu wystawione przez Zespół Szkół [...] z [...] sierpnia 2017 r., z treści którego wynika, że w miesiącu październiku 2016 r. osiągnęła dochód netto w wysokości 1 647,58 zł. W konsekwencji organ pierwszej instancji, na podstawie art. 7 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 19 lit c i lit. e oraz art. 7 ust. 3 w związku z art. 2 pkt 20 lit. c u.p.p.w.d. zobowiązany był do ponownego ustalenia dochodu na członka rodziny odwołującej. Prezydent Miasta stosownie do art. 7 ust. 1, art. 2 pkt 19 art. 7 ust. 3 i art. 2 pkt 20 u.p.p.w.d. dokonał weryfikacji dochodów rodziny odwołującej, tj. po uwzględnieniu dochodu utraconego za 2014 r. oraz doliczeniu do dochodu z roku bazowego kwoty dochodu uzyskanego w październiku 2016 r. z tytułu podjęcia zatrudnienia w Zespole Szkół [...], ustalił że miesięczny dochód na osobę w rodzinie w okresie do [...] października 2016 r. wynosił 501,83 zł, zatem świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko M. K. niewątpliwie przysługiwało stronie do [...] listopada 2016 r.
Skarżąca z dniem [...] października 2016 r. podjęła kolejne zatrudnienie (na Uniwersytecie [...] w L.) i w miesiącu listopadzie osiągnęła z nawiązanego stosunku pracy dochód netto w wysokości 1 286,76 zł (tj. 321,69 zł netto na osobę w rodzinie). Okoliczność ta zobowiązała organ do ponownego przeliczenia dochodu rodziny. I tak, po doliczeniu do dochodu na osobę w rodzinie strony (tj. do kwoty 501,83 zł) dochodu na osobę w rodzinie z miesiąca listopada 2016 r. (321,69 zł) dochód na osobę w rodzinie ustalono w wysokości 823,52 zł. Ponieważ dochód na osobę w rodzinie, w tak ustalonej wysokości przekracza ustawowe kryterium dochodowe, wynikające z art. 5 ust. 3 u.p.p.w.d., prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko M. K. w okresie od [...] grudnia 2016 r. nie przysługuje.
Kolejno Kolegium wskazało, że [...] czerwca 2017 r. rozwiązaniu uległa umowa o pracę zawarta pomiędzy skarżącą a Zespołem Szkół [...], co stosownie do brzmienia art. 7 ust. 1 w związku z art. 2 pkt. 19 lit c u.p.p.w.d., zobowiązuje do zastosowania w sprawie instytucji dochodu utraconego, a zatem i ponownego przeliczenia dochodu rodziny. Po odliczeniu dochodu utraconego, dochód na osobę w rodzinie od [...] lipca 2017 r. wynosi 411,63 zł, zatem spełniony był warunek, o którym mowa w art. 5 ust. 3 u.p.p.w.d., co oznaczało, że świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko w rodzinie M. K. przysługuje stronie od [...] lipca 2017 r.
Odnosząc się do odwołania Kolegium wyjaśniło, że w związku z uzyskaniem dochodu w wyniku podjęcia zatrudnienia w Zespole Szkół [...] oraz na Uniwersytecie [...], do dochodu rodziny ustalanego na potrzeby weryfikacji prawa do wnioskowanego świadczenia, należało doliczyć dochód netto uzyskany przez stronę w październiku i listopadzie 2017 r., tj. w miesiącach następujących po miesiącu, w którym dochód został uzyskany. Jednocześnie w związku z rozwiązaniem w dniu [...] czerwca 2017 r. umowy o pracę zawartej pomiędzy skarżącą a Zespołem Szkół [...] dochód rodziny, stosownie do art. 7 ust. 1 w związku z art. 2 pkt. 19 lit. c u.p.p.w.d., należało ponownie przeliczyć i ustalić prawo do świadczenia wychowawczego począwszy od pierwszego miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiła utrata dochodu. Katalog przesłanek stanowiących o utracie dochodu (art. 2 pkt 19 u.p.p.w.d.), ma charakter zamknięty, co oznacza, że poza enumeratywnie wymienionymi w nim okolicznościami stanowiącymi podstawę do zastosowania instytucji dochodu utraconego, żadne inne zdarzenie nie może stanowić podstawy skorygowania jego wysokości.
Ponieważ na podstawie art. 3 ust. 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1952 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", akcje stanowią dochód w rozumieniu ustawy, a ustawodawca nie potraktował "dochodu z transakcji sprzedaży akcji", jako przesłanki utraty dochodu wnioskodawcy, powoływane przez stronę okoliczności faktyczne - zdaniem Kolegium - nie mogą zostać uwzględnione, bowiem prowadziłyby do zastosowania wykładni rozszerzającej przedmiotową normę. Z tego powodu, argumenty odwołania w ocenie Kolegium nie mają wpływu na rozstrzygnięcie w zakresie uprawnienia do świadczenia wychowawczego i nie przekładają się na wysokość dochodu osiąganego przez rodzinę.
W ocenie Kolegium organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił wysokość dochodu rodziny, w każdym z okresów cząstkowych i prawidłowo zastosował się do regulacji wynikających z treści u.p.p.w.d. Przy tak ustalonym stanie faktycznym organ był zobowiązany do zmiany własnej decyzji ostatecznej na podstawie art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d., do przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko tylko w okresach, w których strona spełniała ustawowe kryterium dochodowe oraz do odmowy prawa do świadczenia wychowawczego w okresach, w których kryterium to zostało przekroczone. Reasumując - w ocenie Kolegium - organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, wydana zaś w sprawie decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa.
A. K. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w zakresie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko w okresie od [...] grudnia 2016 r. do [...] czerwca 2017 r. Wskazała, że Kolegium nie odniosło się do zarzutu podniesionego w odwołaniu dotyczącego kluczowej dla sprawy kwestii obliczania dochodu za październik 2016 r. uzyskanego w Zespole Szkół [...], składającego się z pensji zasadniczej i nadgodzin oraz doliczenia dochodu ze sprzedaży akcji uzyskanego w 2014 r. W przypadku skarżącej dochody uzyskane w drugim miesiącu nowo podjętej pracy były znacznie wyższe niż w innych miesiącach ze względu na specyfikę pracy. Za dochód powinna być uznana pensja podstawowa bez nadgodzin, która jest taka sama w każdym miesiącu, natomiast nadgodziny są zmienne i mogą być również sumowane z dwu miesięcy. Z tego powodu strona zakwestionowała sposób obliczenia dochodu przez sumowanie dochodu netto uzyskanego z Uniwersytetu [...] za listopad 2016 r. w wysokości 1 286,74 zł oraz dochodu netto uzyskanego w Zespole Szkół [...] za październik 2016 r. w wysokości 1 647,58 zł. Płaca netto w październiku obejmowała 13 nadgodzin, w listopadzie 0 nadgodzin, a w grudniu [...] nadgodziny i premię świąteczną.
Do obliczania dochodu powinny być zatem uwzględnione dochód netto bez nadgodzin uzyskany w Zespole Szkół [...] w wysokości 1 365,32 zł plus dochód z Uniwersytetu [...] w wysokości 1 286,74 zł. Skarżąca podniosła, że szacowanie dochodu tylko na podstawie jednego miesiąca, kiedy średni dochód jest znacznie mniejszy wydaje się być rażąco niesprawiedliwe i sprzeczne z zasadą przyznawania świadczenia rodzinnego, którego główną rolą jest wspieranie rodziny. Do wniosku strona dołączyła zaświadczenie o średnich dochodach za okres od września do grudnia 2016 r., z którego wynika, że średni dochód za te miesiące był około 300 zł niższy od dochodu z października. Wskazała, że nie jest zrozumiałe dlaczego na podstawie jednego miesiąca może zostać odebrane świadczenie na następne pół roku.
Biorąc pod uwagę okres od września 2016 r. do września 2017 r. tylko w jednym miesiącu został przekroczony dochód netto na członka rodziny według wyliczeń organu. W pozostałych miesiącach był znacznie niższy, a w okresie od lipca do września wynosił poniżej 500 zł. Skoro dochód netto na członka rodziny w każdym miesiącu jest inny to powinien być zastosowany średni dochód z kilku miesięcy, a nie dochód tylko z jednego miesiąca. W okresie od października 2016 r. do maja 2017 r. tylko w jednym miesiącu (październiku) skarżąca miała aż 13 nadgodzin doliczonych do pensji, w pozostałych było to od 1 do 5 nadgodzin. Zgodnie z przepisami u.p.p.w.d., dochód rodziny podlega aktualizacji za każdym razem, gdy występuje zdarzenie mające wpływ na ustalone prawo. Skoro nie stosuje się pojęcia dochodu średniego dla okresu zatrudnienia, to każda zmiana wysokości dochodu powinna być traktowana jako zdarzenie mające wpływ na ustalone prawo do świadczenia i świadczenie powinno być przeliczane dla każdego miesiąca.
Reasumując skarżąca podkreśliła, że skoro nadrzędnym celem ustawy jest pomoc państwa w wychowaniu dzieci, to przy określaniu wysokości dochodu powinny być brane pod uwagę wszystkie okoliczności, a wszelkie wątpliwości rozpatrywane na korzyść rodziny, zwłaszcza w sytuacji w której pracuje i utrzymuje rodzinę tylko jeden rodzic. Celem państwa powinno być wspieranie rodziców i opiekunów dzieci w podejmowaniu pracy, a nie karanie za podejmowanie inicjatyw.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi powołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę, chociaż nie z powodów w niej wskazanych. Sąd rozważając kwestie związane z charakterem decyzji wydawanej w trybie art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d. wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, zgodnie z którym decyzja o zmianie lub uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie rodzinne lub wychowawcze ma charakter konstytutywny, powoduje zmianę bądź uchylenie dotychczasowych uprawnień podmiotu, może zatem wywierać wyłącznie skutki ex nunc, tj. od chwili jej wydania na przyszłość. Oznacza to, że Prezydent Miasta L. decyzją wydaną [...] września 2017 r. nie mógł uchylić decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze i w konsekwencji odmówić przyznania świadczenia na okres od [...] grudnia 2016 r. do [...] czerwca 2017 r., czyli z mocą wsteczną. Mógł to uczynić jedynie "na przyszłość". Uchylenie prawa do świadczenia wychowawczego z mocą wsteczną zdaniem Sądu należy uznać za naruszenie art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d., tj. za naruszenie prawa materialnego.
Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, organy powinny przede wszystkim wziąć pod uwagę, że decyzja o uchyleniu uprawnienia do świadczenia wychowawczego, jako decyzja konstytutywna, może wywierać jedynie skutki "na przyszłość", nie zaś działać z mocą wsteczną. Jeśli chodzi zarzuty skargi Sąd uznał, że będą one przedmiotem zainteresowania organów administracji, zatem na dzień orzekania przez Sąd odniesienie się do nich może być przedwczesne.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. zaskarżając wyrok w całości i – na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." - zarzuciło mu naruszenie:
- 1) prawa materialnego:
- a) art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d. przez rażąco błędną wykładnię, bowiem nie ma podstaw do kategorycznego twierdzenia, że decyzja wydawana w oparciu o tę normę ma charakter konstytutywny, gdyż ma charakter mieszany i nie ma przeszkód do zmiany (uchylenia) uprzednio wydanej decyzji od chwili zdarzenia, a więc ze skutkiem ex tunc, zwłaszcza że nawet konstytutywny charakter nie wyklucza automatycznie takiej możliwości, gdyż ustawodawca jasno określił jakie są przesłanki zmiany (uchylenia) decyzji i nałożył w tym przypadku na organ administracji obowiązek zmiany decyzji (uchylenia decyzji), gdy dana przesłanka się ziściła, a nie zaś w terminie późniejszym;
- b) art. 5 ust. 3 u.p.p.w.d. przez błędną wykładnię dopuszczającą możliwość posiadania prawa do świadczenia wychowawczego, gdy ustawowe kryterium dochodowe zostało przekroczone;
- 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art.135 P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsca naruszenie normy prawa materialnego, to jest art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d., i nie było podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej i decyzji ją poprzedzającej;
- b) art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej w zakresie własnych rozważań, schematyzm i lakoniczność uzasadnienia, brak powołania odmiennych poglądów, jak i orzecznictwa sądów administracyjnych w tym zakresie, brak wskazań co do dalszego postępowania, które to sprowadzają się do ogólników, brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia
- c) art. 134 § 1 P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem Sąd I instancji nie rozpoznał sprawy będącej w za kresie jego właściwości, a jedynie jej część, jak można domniemywać.
Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie na uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego i oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego skutku.
Granice rozpoznanie skargi kasacyjnej wyznaczają jej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 P.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, www.orzecznia.nsa.gov.pl - podobnie jak wszystkie cytowane w uzasadnieniu orzeczenia).
Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 P.p.s.a. i wskazaną wyżej zasadę, zgodnie z którą Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Pewnym złagodzeniem rygorów wynikających z art. 176 w związku z art. 178 P.p.s.a. jest przewidziana w art. 183 § 1 tej ustawy możliwość przytoczenia przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej.
Należy przy tym wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 września 2006 r., SK 63/05 - orzekając o zgodności art. 174, art. 183 § 1, art. 184 P.p.s.a. z Konstytucją RP - nie zakwestionował konstytucyjności przyjętego modelu skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA z: 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08; 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Analiza środka odwoławczego wniesionego w niniejszej sprawie prowadzi jednak do wniosku, że istotę sporu stanowi zagadnienie materialnoprawne, konieczne jest zatem odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia prawa materialnego.
Podstawowy problem w sprawie, zakreślony przez zarzuty skargi kasacyjnej dotyczy temporalnej skuteczności decyzji, tj. ustalenia, czy prawidłowo organ wydał wobec skarżącej decyzję w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie prawa do świadczenia wychowawczego z mocą wsteczną. Skarga kasacyjna w tym zakresie została oparta na podstawie naruszenie prawa materialnego - art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że decyzja wydana w oparciu o tę normę prawną ma charakter konstytutywny. W ocenie skarżącego kasacyjnie Kolegium norma ta ma charakter mieszany i nie ma przeszkód do zmiany (uchylenia) decyzji od chwili zdarzenia, ze skutkiem ex tunc, zwłaszcza że nawet konstytutywny charakter nie wyklucza automatycznie takiej możliwości, gdyż ustawodawca określił jakie są przesłanki zmiany (uchylenia) decyzji i nałożył na organ administracyjny obowiązek zmiany (uchylenia) decyzji, gdy przesłanka ziściła się, nie zaś w terminie późniejszym.
Zgodnie z art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d., w brzmieniu z daty wydania zaskarżonej decyzji, organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, członek rodziny nabył prawo do świadczenia wychowawczego w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego.
Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem Sądu I instancji, że decyzja wydana na podstawie powyższego przepisu, którą zmieniono pierwotną decyzję w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia wychowawczego, ma charakter konstytutywny. Deklaratoryjność czy konstytutywność decyzji nie przesądza jednak o skutkach z niej wynikających. Tak jak wskazuje skarżący kasacyjnie organ, w doktrynie i judykaturze dominuje pogląd, że kwestia, jaki skutek ex tunc, czy ex nunc ma określone orzeczenie, związana jest nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, ale zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy (M. Kamiński, Teoretyczne problemy podziału decyzji administracyjnych na deklaratoryjne i konstytutywne a zagadnienie ich skuteczności temporalnej, PPP nr 5 z 2008 r. str.47 i nst. oraz wyrok Sądu Najwyższego z 19 lutego 2009 r. sygn. III PO 7/08, OSNP 2010/17-18/222).
Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy więc uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (wyroki NSA z 28 października 2009 r. sygn. II GSK 153/09 i A. Mączyński, Skuteczność orzeczeń w postępowaniu cywilnym, Kraków 1974, s.151 - por. wyrok NSA z 3 stycznia 2013 r., I OSK 1129/12).
Stanowisko, że decyzja uchylająca lub zamieniająca prawo do świadczenia wychowawczego, o której mowa w art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d., ma charakter konstytutywny i działa ze skutkiem ex nunc (z mocą na przyszłość, od daty wydania decyzji), znajduje obecnie aprobatę w orzecznictwie sądów administracyjnych (w wyrokach dotyczących świadczeń wychowawczych, jak również związanych ze stosowaniem podobnie brzmiącego art. 32 u.ś.r.; por. wyrok WSA w Warszawie z 16 stycznia 2018 r., I SA/Wa 1759/17, wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 kwietnia 2019 r., II SA/Bd 70/19, wyrok NSA z 7 lutego 2018 r., I OSK 1894/17, wyrok NSA z 27 września 2017 r., I OSK 196/16, wyrok WSA w Lublinie z 18 października 2017 r., II SA/Lu 432/17).
Podzielić należy pogląd R. Prokopa [w] J. Blicharz, J. Glumińska-Pawlic, L. Zacharko, Ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, Komentarz, wyd. II, System Informacji Prawnej LEX), że w trybie art. 27 u.p.p.w.d. nie podlega uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego już wcześniej skonsumowane. Zważywszy na bezwzględny obowiązek niezwłocznego informowania organu przez osobę otrzymującą świadczenie o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do świadczenia (art. 20 ust. 1 ustawy), w przypadku niedopełnienia tego obowiązku i pobrania świadczenia, które się stronie nie należało (a okres, na jaki przyznano świadczenie dobiegł końca) zamiast procedury uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego, organ zobowiązany jest w oparciu o materialnoprawną podstawę zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (art. 25 ust. 1 u.p.p.w.d.) wdrożyć postępowanie administracyjne polegające na uznaniu świadczenia pobranego za nienależnie pobrane i doprowadzić do jego zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi (wydając w tym przedmiocie decyzję administracyjną przewidzianą w art. 25 ust. 6 u.p.p.w.d.). Pogląd ten znajduje obecnie potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (przykładowo wyrok WSA w Gdańsku z 27 czerwca 2019 r., III SA/Gd 172/19).
W sytuacji gdy przyznane prawo do świadczenia wychowawczego nie zostało całkowicie skonsumowane, a wyjdą na jaw okoliczności, że przyznane świadczenie jest nienależne należy doprowadzić do wydania decyzji o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego (od dnia orzekania w przedmiotowej kwestii) oraz nienależnie pobranym świadczeniu za okres w jakim zostało ono wypłacone. Może to nastąpić, tak jak proponuje wspomniany wcześniej komentator, w pierwszej kolejności przez wydanie decyzji o uchyleniu prawa do świadczenia, a dopiero później przez wydanie decyzji o nienależnie pobranym świadczeniu. Jednakże decydujące powinny być tu okoliczności stanu faktycznego sprawy. Podobnie okoliczności stanu faktycznego powinny decydować o tym, czy rozstrzygnięcia w przedmiocie uchylenia albo zmiany decyzji oraz świadczenia nienależnie pobranego będą ujęte w jednej decyzji czy decyzjach odrębnych.
Zauważyć należy, że orzeczenia sądów administracyjnych, na które powołał się skarżący kasacyjnie organ, które prezentują inne stanowisko niż przyjęte przez Sąd I instancji co do skutku temporalnego decyzji administracyjnej, dotyczą częściowo odmiennych stanów faktycznych i prawnych (ustalenie opłaty za pobyt małoletniego w domu pomocy społecznej - wyrok NSA z 13 października 2017 r., I OSK 2170/16; ustalenie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej – wyroki NSA z: 5 lipca 2016 r., I OSK 922/16 i 2 marca 2016 r., I OSK 221/16). W tym ostatnim orzeczeniu wskazano, że "organ nie wydał w rzeczywistości decyzji z mocą wsteczną. Taka sytuacja miałaby m.in. miejsce, gdyby organ przyznając świadczenie na konkretnie wskazany okres wskutek zaistnienia późniejszego zdarzenia stanowiącego przesłankę zmiany decyzji zmienił to świadczenie nie tylko na przyszłość (od chwili wydania decyzji), ale także za czas (lub część tego okresu) określony w pierwotnej decyzji.
Z tak rozumianym wydaniem decyzji z mocą wsteczną nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie". Z kolei, w powoływanym przez skarżący kasacyjnie organ, wyroku NSA z 30 listopada 2012 r., I OSK 982/12 wskazano, że "zmiana (uchylenie) decyzji, na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, co do zasady dopuszczalna jest dopiero po wejściu do obrotu prawnego decyzji modyfikującej decyzję pierwotną. Nie można jednak wykluczyć, że decyzje weryfikujące w omawianym trybie decyzje wcześniejsze mogą mieć skutek wsteczny. Dotyczyć to może przede wszystkim sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego. Tak więc zmiana w trybie powołanego przepisu - w zależności od stanu faktycznego i prawnego sprawy - może wywoływać skutek prawny od momentu wejścia w życie decyzji weryfikacyjnej, bądź od wskazanej w tym rozstrzygnięciu daty, która może być wcześniejsza niż data podjęcia decyzji zmieniającej (uchylającej)".
W licznych orzeczeniach podkreśla się, że pogląd co do skutku wstecznego niektórych decyzji prawokształtujących należy odnieść tylko do sytuacji wynikających z prawa materialnego, a w szczególności do sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego (por. cyt. wyrok Sądu Najwyższego z 19 lutego 2007 r., III KRS 7/06, wyrok NSA z 28 października 2009 r. sygn. II GSK 153/09; wyrok NSA z 3 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1129/12). Z taką sytuacją nie mamy zaś do czynienia w rozpoznawanej sprawie.
Wobec powyższego nie można przyjąć, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d. jest zasadny. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie organu wykładnia art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d. dokonana przez Sąd I instancji nie oznacza przyjęcia przez ten Sąd stanowiska, że świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko w rodzinie jest należne pomimo przekroczenia kryterium dochodowego i w rezultacie prowadzi do naruszenia art. 5 ust. 3 tej ustawy. Przepis ten nie został zastosowany przez Sąd I instancji, gdyż uznał on, że odnoszenie się do kwestii przekroczenia kryterium dochodowego w niniejszej sprawie jest przedwczesne wobec błędnej wykładni i co za tym idzie niewłaściwego zastosowania art. 27 u.p.p.w.d.
Częściowo niezasadne okazały się również zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a.
Naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie organ upatruje w niewłaściwym zastosowaniu z powodu braku naruszenia art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d. Zgodnie z art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Warunkiem dopuszczalności takiej kontroli sądu administracyjnego jest uprzednie stwierdzenie przez sąd, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa determinującym uwzględnienie skargi. Przesłanką zastosowania unormowania zawartego w art. 135 P.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy.
Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, tzn. Sąd I instancji stwierdził naruszenie prawa materialnego w zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Zastosował więc środek przewidziany w art. 135 P.p.s.a. uznając, że jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zatem skutecznie zarzucić Sądowi I instancji naruszenia omawianego przepisu, w sytuacji gdy Sąd Wojewódzki uznał, że decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 135 P.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.
Nieskuteczny okazał się zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Przepis ten, którego naruszenia strona skarżąca kasacyjnie dopatruje się w niewłaściwym zastosowaniu z powodu nierozpoznania przez Sąd I instancji sprawy będącej w zakresie jego właściwości i – jak organ przypuszcza - rozpoznania jedynie jej części, stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a." Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.
Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie zmiany decyzji w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia wychowawczego, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. W drugim zaś przypadku istotne jest to, że "strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 P.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd pierwszej instancji" (zob. wyrok NSA z 22 maja 2014 r., I OSK 782/13). Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd I instancji (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06, wyrok NSA z 19 czerwca 2013 r., I OSK 1353/12, wyrok NSA z 15 marca 2013 r., I OSK 1033/12).
Tego wymogu autor skargi kasacyjnej nie dopełnił. Złamania omawianej normy nie powiązano z żadnymi przepisami, których naruszenie - zdaniem strony skarżącej kasacyjnie - WSA w Łodzi powinien uwzględnić z urzędu. Przypomnieć należy też, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., I GSK 264/09).
Nie mógł odnieść zamierzonego skutku także zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony zasadniczo w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.
Argumentacja skargi kasacyjnej powołana na uzasadnienie tego zarzutu nie wytyka Sądowi I instancji braku wskazania jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Zmierza do wykazania, że naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. nastąpiło przez niepełne wykazanie stanu prawnego, niespójną ocenę prawną, schematyczność i lakoniczność argumentacji i brak powołania odmiennych poglądów i orzecznictwa oraz brak wskazań co do dalszego postępowania.
W tym zakresie należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wszystkich wymaganych prawem elementów określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a. Rozważania Sądu I instancji na temat temporalnej skuteczności decyzji administracyjnych w sprawach przyznania prawa do świadczenia wychowawczego są lakoniczne, podobnie jak wskazania co do dalszego postępowania. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza zatem, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone z naruszeniem wymogów wynikających z powyższej normy prawnej. Jednakże naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Przypomnieć należy bowiem, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z 5 maja 2004 r., FSK 6/04; wyrok NSA z 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12). W rozpoznawanej sprawie wobec nieskuteczności podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d. i wobec powyższej przedstawionych rozważań na tle tej normy prawnej co do temporalnej skuteczności decyzji w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji w sprawie świadczenia wychowawczego, naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. nie ma wpływu na wynik sprawy, ponieważ zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie mogły ostać się w obrocie prawnym.
Argumenty zaś wskazane w skardze kasacyjnej na poparcie tego zarzutu i zarzucające Sądowi I instancji, że nie wywiódł w sposób przekonujący, że nie ma możliwości zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej z mocą ex nunc i że sprowadził swój wywód do bezkrytycznego powielenia stanowiska zaprezentowanego w innych orzeczeniach sądów administracyjnych nie mogły odnieść skutku w ramach zarzutu naruszenia powyższych przepisów. Jeżeli strona postępowania nie zgadza się bowiem z oceną Sądu co do wykładni lub zastosowania określonego przepisu prawa materialnego lub procesowego to powinna sformułować odrębny zarzut, który oprze na naruszeniu tego przepisu. Nie jest możliwe kwestionowanie wykładni lub sposobu zastosowania przepisów prawa procesowego lub materialnego przez zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 zd. 2 P.p.s.a. Podobnie brak powołania przez Sąd I instancji orzeczeń sądów administracyjnych prezentujących odmienny pogląd na temat skuteczności temporalnej decyzji administracyjnych, nie może oznaczać naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w oparciu o art. 184 i art. 182 § 2 P.p.s.a., ponieważ pomimo częściowo nieprawidłowego uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu.