Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Komendant Powiatowy Policji w [...] na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym nałożył na Z. J. karę pieniężną w kwocie 1 000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego wypisu z licencji (500 zł) oraz za nieprawidłowo wypełnioną kartę drogową (500 zł).
Świętokrzyski Komendant Policji w Kielcach decyzją z [...] nr [...], po rozpoznaniu odwołania, utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.
W uzasadnieniu podniósł, że z akt sprawy wynika, że dnia 19 grudnia 2003 r. policjanci z Komendy Powiatowej Policji w [...] podczas kontroli drogowej samochodu ciężarowego marki mercedes, którym kierował Z. J. stwierdzili, że nie posiada on zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej – zastępującego w okresie przejściowym wypis z licencji oraz jadąc drogą krajową posiadał nieprawidłowo wypełnioną kartę opłaty drogowej. Z wyjaśnień kierowcy wynikało, że wykonywał on transport drogowy – przewóz na potrzeby własne, na rzecz przedsiębiorcy – swojego ojca Z. J., prowadzącego działalność gospodarczą od 1 października 2001 r. Powołując brzmienie art. 103 ust. 3, 3a i 5 ustawy o transporcie drogowym, organ II instancji podniósł, że przedsiębiorcy prowadzący działalność gospodarczą w zakresie krajowego drogowego przewozu rzeczy mogli ją wykonywać do 30 kwietnia 2004 r. na dotychczasowych zasadach – tj. bez posiadania licencji – pod warunkiem posiadania dokumentu potwierdzającego prowadzenie przez nich działalności gospodarczej w tym zakresie przed dniem 1 stycznia 2002 r. Zgodnie zaś z art. 87 ust. 3 ustawy, przedsiębiorcy są odpowiedzialni za wyposażenie kierowcy w odpowiednie dokumenty.
Kierowca okazał do kontroli kartę opłaty dobowej za przejazd na drogach krajowych, w której brak było wpisanych godzin oraz minut. Za nieprawidłowo wypełnioną kartę drogową wysokość kary wynosi 500 zł zgodnie z poz. 1.4.4. załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Dlatego też nałożenie kary 1 000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez posiadania przy sobie zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej – zastępującego wypis z licencji w okresie przejściowym oraz za nieprawidłowo wypełnioną kartę opłaty drogowej było zasadne.
Skargę od powyższego rozstrzygnięcia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Z. J. zarzucając, że syn kierujący pojazdem w dniu kontroli nie zabrał ze sobą zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej "przez zapomnienie", a przy zakupie karty drogowej, "pracownik poczty nie poinformował, że trzeba wpisać godzinę". Podnosząc powyższe skarżący wniósł o "zmniejszenie" oraz "rozłożenie na jak najmniejsze raty".
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 4 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Kc 65/05, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. J. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach z [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu sąd wywodził, że podstawą materialnoprawną decyzji wydanych przez organy obu instancji była ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz. 1371), która w przepisie przejściowym – art. 103 ust. 3 i 3a stanowiła, że przedsiębiorcy prowadzący do wejścia jej w życie (tj. do 1 stycznia 2002 r.) działalność gospodarczą w zakresie krajowego drogowego przewozu rzeczy obowiązani byli do dnia uzyskania przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej (czyli do 1 maja 2004 r.) uzyskać licencję na wykonywanie tego transportu pod rygorem wygaśnięcia dotychczasowych uprawnień.
Nie później niż w terminie 2 lat od dnia wejścia w życie ustawy (czyli do 1 stycznia 2004 r.) przedsiębiorcy ci powinni wystąpić do organu udzielającego licencji z wnioskiem o jej udzielenie na krajowy transport drogowy rzeczy. Do czasu uzyskania licencji przedsiębiorcy obowiązani byli posiadać dokument potwierdzający prowadzenie przez nich, przed dniem 1 stycznia 2002 r. działalności gospodarczej w tym zakresie.
Niekwestionowany stan faktyczny, ustalony przez organy obu instancji wskazuje wyraźnie na to, że przepis powyższy ma do niego zastosowanie. Niewątpliwie bowiem kontrola drogowa pojazdu należącego do skarżącego nastąpiła przed uzyskaniem przez Polskę członkostwa w Unii Europejskiej, a zatem przed datą, od której przedsiębiorcy wykonujący krajowy transport drogowy rzeczy obowiązani są posiadać licencję wydaną w trybie ustawy o transporcie drogowym. Do tego czasu zatem, wystarczyło okazanie się w razie kontroli drogowej dokumentem potwierdzającym prowadzenie przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie krajowego transportu drogowego rzeczy przed dniem 1 stycznia 2002 r.
Bezsporną w sprawie okolicznością jest przy tym, że wymogi w zakresie zwolnienia od obowiązku posiadania licencji przed dniem 1 maja 2004 r. skarżący spełniał, gdyż działalność w zakresie przewozu mleka prowadził jeszcze przed 1 stycznia 2002 r. (dowód zaświadczenie na k. 4 akt postępowania wyjaśniającego KWP w Kielcach). Kierowca prowadzący należący do niego pojazd nie posiadał jednak w dniu kontroli zaświadczenia stwierdzającego ten fakt i nie okazał go policjantom.
Wszystkie te okoliczności oraz mający zastosowanie w sprawie przepis art. 103 ust. 3 i 3a ustawy o transporcie drogowym zauważa organ II instancji, jednak wnioski jakie na tej podstawie wysnuwa są niezrozumiałe i nie znajdują potwierdzenia w przepisach prawa.
Skoro bowiem organ odwoławczy uznaje za zasadne nałożenie na skarżącego kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez posiadania przy sobie zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej – to wadliwie już powołuje za organem I instancji jako podstawę w zakresie wysokości tej kary pkt 1.1.2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, który dotyczy kary za wykonywanie transportu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego wypisu licencji. Z uzasadnienia nie wynika, dlaczego karę wydaną w oparciu o ten właśnie zapis organ uznał za zasadną w stanie faktycznym sprawy, tym bardziej, że pkt 1.1.8. oraz 1.2.3. przewidują karę w innej wysokości za wykonywanie przewozu na potrzeby własne (transportu drogowego) bez posiadania w pojeździe wymaganego wypisu z zaświadczenia (zezwolenia). Jeżeli – co wynika z treści art. 103 ust. 3 i 3a ustawy o transporcie drogowym, przytaczanym również w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia – Z. J. nie był obowiązany w dacie kontroli posiadać licencji na wykonywanie przewozu drogowego rzeczy, to niezrozumiałym i niewyjaśnionym przez organy obu instancji było nałożenie na niego kary pieniężnej za takie właśnie przewinienie.
Jeśli zaś chodzi o karę nałożoną za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty drogowej, to jej wysokość – 500 zł – przewiduje pkt 1.4.4. wymienionego wyżej załącznika i kara ta nałożona została prawidłowo.
Stosownie do art. 87 ustawy o transporcie drogowym, podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca pojazdu jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, między innymi dowód uiszczenia należnej opłaty za korzystanie z dróg krajowych. Dowodem tym zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz.U. Nr 150, poz. 1684 ze zm.) jest wypełniona przed rozpoczęciem przejazdu karta opłaty. Karta opłaty dobowej – a taką dysponował kierowca w tym przypadku – winna mieć wypełnione wszystkie oznaczone pola, łącznie z godziną (§ 5 ust. 4 rozporządzenia). W tej sytuacji, kiedy karta posiadana przez kierowcę wypełniona została nieprawidłowo, nałożenie kary przewidzianej w załączniku było zasadne i zgodne z obowiązującymi przepisami.
Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia jest podnoszony w skardze zarzut, że dokonując zakupu karty, sprzedawca nie poinformował skarżącego jak ją wypełnić, albowiem obowiązek w tym zakresie spoczywa na przedsiębiorcy.
Wprawdzie zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Komendanta Powiatowego Policji w [...] jest słuszna co do nałożenia kary za nieprawidłowo wypełnioną kartę drogową, jednak z uwagi na redakcję obu tych rozstrzygnięć, które dotyczyły wymierzenia kary w łącznej kwocie 1 000 zł, koniecznym stało się uchylenie ich w całości.
Orzekając w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny miał na uwadze, że organy obu instancji dopuściły się omówionego wyżej naruszenia prawa materialnego co do wymierzenia kary za brak w pojeździe zaświadczenia o prowadzeniu działalności gospodarczej, które miało wpływ na wynik sprawy. Ocena ta uzasadnia uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającej je decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Świętokrzyski Komendant Wojewódzki Policji w Kielcach wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a to art. 92 ust. 1 i ust. 4, art. 5 ust. 1, art. 103 ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz.U. Nr 204, poz. 2088) poprzez przyjęcie, że nieposiadanie przy sobie przez kierowcę wykonującego transport drogowy zaświadczenia, o którym mowa w art. 103 ust. 3a ustawy o transporcie drogowym – zastępującego wymaganą przepisami ustawy licencję na podjęcie i wykonywanie transportu drogowego w okresie przejściowym do czasu uzyskania przedmiotowej licencji, nie stanowiło podstawy prawnej do ukarania przedsiębiorcy za naruszenie obowiązku posiadania w pojeździe wymaganego wypisu z licencji podczas wykonywania transportu drogowego.
Na tych podstawach wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodził, że zgodnie z powołaną ustawą o transporcie drogowym, podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. Zgodnie z art. 103 ust. 3 i 3a tej ustawy przedsiębiorcy prowadzący do dnia wejścia w życie ustawy działalność gospodarczą w zakresie krajowego drogowego przewozu rzeczy obowiązani są do dnia uzyskania przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej uzyskać licencję na wykonywanie tego transportu pod rygorem wygaśnięcia dotychczasowych uprawnień. Do czasu uzyskania licencji przedsiębiorcy prowadzący działalność gospodarczą w zakresie krajowego drogowego przewozu rzeczy mogli ją wykonywać na dotychczasowych zasadach, jednakże obowiązani byli posiadać dokument potwierdzający prowadzenie przez nich, przed dniem 1 stycznia 2002 r. działalności gospodarczej w tym zakresie.
Z treści zaświadczenia, załączonego do odwołania Z. J. z dnia 26 lutego 2002 r. o zmianie we wpisie do ewidencji działalności gospodarczej wynikało, iż prowadził on działalność gospodarczą w tym zakresie przed dniem 1 stycznia 2002 r.
Skoro przedsiębiorcy zobowiązani byli przepisami ustawy do posiadania – do czasu uzyskania licencji – dokumentu (zaświadczenia) potwierdzającego prowadzenie przez nich, przed dniem 1 stycznia 2002 r. działalności gospodarczej, zatem zaświadczenie powyższe, do czasu uzyskania licencji było dokumentem zastępczym w stosunku do licencji oraz wypisu z licencji, o którym mowa w art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym i uprawniało do wykonywania zarobkowego przewozu rzeczy. W tym stanie rzeczy zasadne było nałożenie kary za nieposiadanie w pojeździe zaświadczenia potwierdzającego prowadzenie działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę na podstawie pkt 1.1.2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Sugerowane przez Sąd wymierzenie kary na podstawie pkt. 1.1.8., czy też 1.2.3. załącznika nie było możliwe z uwagi na fakt iż w pierwszym przypadku – zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym – obowiązek uzyskania zaświadczenia ma przedsiębiorca prowadzący przewozy drogowe jako działalność pomocniczą (nie dotyczy to przedmiotowej sprawy ani Z. J., albowiem posiadał on dokument zastępujący licencję oraz wypis z licencji zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym i nie był zobowiązany do uzyskania zaświadczenia, którego brak skutkuje karą na podst. pkt 1.1.8. załącznika).
Niezasadne byłoby również karanie Z. J. za wykonywanie transportu drogowego bez posiadana w pojeździe wymaganego wypisu z zezwolenia na podstawie pkt 1.2.3. załącznika, albowiem do wykonywania krajowego drogowego przewozu rzeczy nie jest wymagane zezwolenie. Ponadto, licencja i zezwolenie to dwie różne decyzje administracyjne, z czego pierwsza uprawnia do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego, zaś druga uprawnia przewoźnika drogowego do wykonywania określonego rodzaju transportu drogowego (art. 4 pkt 17 i 18 ustawy o transporcie drogowym). Kierowca przedsiębiorcy nie posiadał w pojeździe dokumentu zastępującego licencję w okresie przejściowym – do czasu uzyskania wymaganej przepisami licencji – i za powyższe został ukarany. Nie istnieje inna podstawa prawna do ukarania przedsiębiorcy za nieposiadanie w pojeździe podstawowego dokumentu uprawniającego do podjęcia i wykonywania transportu drogowego.
Przepis art. 87 ustawy o transporcie drogowym zawiera katalog dokumentów, do posiadania których zobowiązany jest kierowca podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego. Na podstawie ust. 3 art. 87 ww. ustawy przedsiębiorca Z. J. odpowiedzialny jest za niewyposażenie kierowcy wykonującego krajowy drogowy przewóz rzeczy w wymagane dokumenty. Byłoby co najmniej nielogiczne karanie sprawców naruszeń za brak zapisu urządzenia rejestrującego prędkość, czas jazdy i postoju, lub za brak opłaty za korzystanie z dróg, a odstąpienie od ukarania za brak, pierwszego z katalogu wymaganych dokumentów, tj. licencji lub zastępującego licencję w okresie przejściowym zaświadczenia potwierdzającego prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 125, poz. 1371 ze zm. obecnie obowiązuje t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, wykonujący transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy – podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 15 000 zł. Podstawą nałożenia kary pieniężnej jest naruszenie obowiązków lub warunków wynikających z przepisów ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z art. 5 ust. 1 powołanej ustawy o transporcie drogowym, obowiązującym w dniu kontroli pojazdu, jak i wydania zaskarżonej decyzji "Podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego, (...)". Według art. 87 ust. 1 tej ustawy podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, wypis licencji.
Dla oceny obowiązków lub warunków wynikających z ustawy o transporcie drogowym i konsekwencji prawnych ich naruszenia znaczenie prawne mają przepisy przejściowe, powołane w podstawach skargi kasacyjnej. Według art. 103 powołanej ustawy o transporcie drogowym "Przedsiębiorcy prowadzący do dnia wejścia w życie ustawy działalność gospodarczą w zakresie krajowego drogowego przewozu rzeczy obowiązani są do dnia uzyskania przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej uzyskać licencję na wykonywanie transportu pod rygorem wygaśnięcia dotychczasowych uprawnień. Nie później niż w terminie 2 lat od dnia wejścia w życie ustawy przedsiębiorcy powinni wystąpić do organu udzielającego licencję z wnioskiem o udzielenie licencji na krajowy transport drogowy rzeczy (ust. 3). W przypadku, o którym mowa w ust. 3, do czasu uzyskania licencji przedsiębiorcy są obowiązani posiadać dokument potwierdzający prowadzenie przez nich, przed dniem 1 stycznia 2002 r. działalności gospodarczej w tym zakresie (ust. 3). Przedsiębiorcy, o których mowa w ust. 1–3, do czasu uzyskania licencji prowadzą działalność gospodarczą na dotychczasowych warunkach".
Dla oceny zasadności skargi kasacyjnej przesądzające znaczenie ma art. 103 ust. 5 powołanej ustawy o transporcie drogowym, który musiał przesądzić o granicach dopuszczalnej kary pieniężnej. Skarżący wykonywał transport drogowy na dotychczasowych warunkach – zaświadczenia o wpisie do ewidencji gospodarczej, to tylko za naruszenie tego warunku organ kontroli miał podstawy do nałożenia kary pieniężnej.
Z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, którego wartością jest zasada proporcjonalności stosowanych środków prawnych nie można przez domniemanie wyprowadzić dopuszczalności stosowania środków kary pieniężnej wyższej. Jeżeli ustawodawca stanowi, że przedsiębiorca prowadzi transport drogowy na dotychczasowych warunkach, to zastosowanie ma do tego też wysokość kary pieniężnej. Tylko bowiem za naruszenie obowiązujących przedsiębiorcę warunków dopuszczalne jest nałożenie kary pieniężnej, nie zaś za naruszenie obowiązków przyszłych. Posiadanie licencji oraz okazanie wypisu z licencji było obowiązkiem, który w chwili kontroli, jak i orzekania przez organy I i II instancji nie ciążył na przedsiębiorcy.
W tym stanie rzeczy, zarzut naruszenia prawa materialnego jest nieusprawiedliwiony. Z tego względu na podstawie art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.