Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 22 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 4265/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2018r. sygn. akt IV SA/Wa 482/18 oddalił skargę W. K. i L. G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2017r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] marca 2017r. Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpatrzeniu wniosku L. G. i W. K. z dnia 27 listopada 2013r., odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] czerwca 1961r. nr [...] orzekającego o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości o powierzchni 427m2, położonej w C. przy [...], zapisanej w księdze wieczystej rep. hip. nr [...], stanowiącej własność S. G. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek L. G. i W. K., Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2017r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2017r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L. G. i W. K. wnieśli o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia: art. 4, art. 7, art. 8, art. 11, art. 75, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r. poz. 1257 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "K.p.a." w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; art. 17 ust. 1, ust. 2 pkt 5, ust. 4, art. 18 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 33 ust. 1 i art. 40 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952r. nr 4, poz. 31 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanego jako "dekret z 1949r.", a także w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym orzeczeniu.

Orzekając o oddaleniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za trafne uznał stanowisko organu o braku podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] czerwca 1961r. Za chybiony uznał zarzut wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wskazał, iż spór wokół orzeczenia z dnia [...] czerwca 1961r. dotyczył przede wszystkim podstaw prawnych jego wydania, których zastosowanie wiązało się z zachowaniem określonej procedury wywłaszczeniowej. Orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] czerwca 1961r. zostało wydane na podstawie art. 1, art. 10, art. 21 i art. 33 dekretu z 1949r. oraz art. 48 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961r. nr 18, poz. 94 ze zm.), przywoływanej dalej w uzasadnieniu jako "ustawa wywłaszczeniowa z 1958r.".

Sąd I instancji zaznaczył, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest niekompletny, choć organy dołożyły starań by zgromadzić możliwie pełen materiał, który pozwoliłby rozpoznać sprawę. Od wydania orzeczenia, którego stwierdzenia nieważności domagają się skarżący minęło już ponad 50 lat, a zatem nie wszystkie dokumenty są możliwe do odnalezienia. Jednak nie można z tego wyprowadzić wniosku, że takie dokumenty nie istniały, szczególnie gdy na ich istnienie wskazują pośrednio inne dokumenty. Niezachowanie się akt archiwalnych w całości nie może prowadzić do domniemania, iż dany dokument nie został w ogóle sporządzony. Takie domniemanie godziłoby w zasadę trwałości decyzji ostatecznych wyrażoną w art. 16 K.p.a. Sąd stwierdził nadto, że w sprawie odnaleziono jedynie szczątkowe dokumenty odnoszące się do nieruchomości położonych w C. przy [...], z których tylko niewielka część dotyczy nieruchomości, której właścicielką byłą S. G. Z opisów i map z dnia 13 stycznia 1962r. wynika, że była ona właścicielką parceli nr [...] o powierzchni 427m2.

Braki w dokumentacji archiwalnej nie pozwalają na uznanie, że w sprawie doszło do wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu I instancji istniała podstawa prawna do dokonania wywłaszczenia. Stanowiły ją przepisy dekretu z 1949r., które pozwalały na odejmowanie właścicielom nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych. Ową niezbędność nieruchomości do realizacji narodowych planów gospodarczych potwierdzało wydanie przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zezwolenia na nabycie nieruchomości w trybie art. 5 ust. 1 dekretu z 1949r. Przepis ten stanowił, iż zezwolenia na nabycie nieruchomości udzielał Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na wniosek wykonawcy narodowych planów gospodarczych, na podstawie opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej, jeżeli uznał, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz, że przewidziane były środki na jej nabycie.

W niniejszej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych sprawy, Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. wydało stosowną opinię z dnia 14 lutego 1953r., w której wskazało m.in., że nieruchomość S. G., jest niezbędna do realizacji narodowych planów gospodarczych. Zezwolenie na nabywanie nieruchomości, w oparciu o wniosek inwestora, zostało wydane w dniu 14 marca 1953r., przy czym do wniosku zostały załączone: zaświadczenie lokalizacyjne z dnia 30 czerwca 1952r. oraz zezwolenie Ministra Budownictwa Miast i Osiedli z dnia [...] marca 1953r. na złożenie wniosku. Tym samym Sąd I instancji uznał za chybiony zarzut odnoszący się do wydania orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z dnia [...] czerwca 1961r. bez podstawy prawnej.

Sąd I instancji nie stwierdził również kwalifikowanych naruszeń przy zastosowaniu przepisów dekretu z 1949r. w procedurze wywłaszczeniowej, co oznacza, że postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało obarczone wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. tj. rażącym naruszeniem prawa. Sąd podkreślił, iż skarżący rażącego naruszenia prawa upatrują w naruszeniu art. 17 ust. 1, ust. 2 pkt 5, ust. 4, art. 18 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 33 ust. 1 i art. 40 ust. 1 dekretu z 1949r. z uwagi na to, że: błędnie przyjęto, iż wniosek o wywłaszczenie został złożony w dacie 15 września 1953r.; S. G. nie została zawiadomiona o rozprawie wywłaszczeniowej; odjęcie własności nastąpiło z datą wsteczną dnia [...] września 1953r. kiedy jeszcze nie istniał plan sytuacyjny, który został sporządzony przez G. w dniu 18 marca 1960r.; operat szacunkowy został sporządzony dopiero w dniu 26 marca 1961r., gdy tymczasem obowiązujące przepisy obligowały organ do niezwłocznego podjęcia działań.

Po przeanalizowaniu wydanego w sprawie rozstrzygnięcia oraz zebranego materiału dowodowego Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja odpowiadają prawu. Prawidłowe są ustalenia organu nadzoru, że nieruchomość wywłaszczono na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r., który przewidywał w art. 8, iż wykonawca narodowych planów gospodarczych, który uzyskał zezwolenie, przewidziane w art. 5 tegoż dekretu, obowiązany jest wezwać właściciela nieruchomości, niezbędnej dla realizacji planu, aby odstąpił mu tę nieruchomość za cenę, określoną na podstawie art. 28 dekretu przez wykonawcę, a zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Przepis ten wskazywał nadto, iż zatwierdzając cenę, prezydium wojewódzkiej rady narodowej ustali jednocześnie warunki zapłaty. Regulacja ta obowiązywała do dnia 5 kwietnia 1958r., tj. do dnia uchylenia całego dekretu na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy wywłaszczeniowej z 1958r.

Sąd wskazał dalej, iż wywłaszczenie może polegać na odjęciu prawa własności lub odjęciu, ustanowieniu bądź ograniczeniu praw rzeczowych ograniczonych na nieruchomości. Przepis art. 48 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958r. przewidywał, że postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte po wyzwoleniu, a w dniu wejścia w życie tej ustawy jeszcze nie zakończone, będzie prowadzone nadal według dotychczasowych przepisów z odpowiednim zastosowaniem przepisów ustawy wywłaszczeniowej z 1958r. dotyczących właściwości organów orzekających. Czynności dokonane w dotychczasowym postępowaniu pozostają w mocy, a odszkodowanie ustala się według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie wywłaszczeniowej z 1958r., jeżeli wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło po dniu 1 lipca 1956r., a dotychczas nie ustalono odszkodowania. W pozostałych przypadkach odszkodowanie ustala się według przepisów dotychczasowych.

W tej sytuacji Sąd I instancji wskazał, że skoro z treści decyzji wynika, iż wniosek został złożony w dniu 15 września 1953r., to w sprawie niewątpliwie miały zastosowanie przepisy dekretu z 26 kwietnia 1949r. również co do sposobu ustalania odszkodowania.

Sąd zauważył nadto, że w aktach sprawy brak jest indywidualnego wezwania i zawiadomień kierowanego do S. G., o którym mowa w art. 8 ust. 1, a także w art. 18 i art. 20 dekretu z 1949r. Nie odnaleziono również obwieszczenia, o którym mowa w art. 8 ust. 3 dekretu z 1949r. Jednakże mając na względzie zasadę stabilności decyzji administracyjnych, upływ ponad 50 lat od jej wydania oraz fakt, iż w aktach znajduje się zezwolenie na nabycie nieruchomości z dnia [...] marca 1953r., w którym znajduje się zezwolenie na zbiorowe wezwanie właścicieli nieruchomości objętych zezwoleniem w drodze publicznego obwieszczenia, to nie można przyjąć, iż w sprawie w sposób rażący naruszone zostały wskazane przepisy.

Nie można przyjąć, iż faktycznie do takiego wezwania lub zawiadomień o wszczęciu i prowadzeniu postępowania nie doszło, tylko ze względu na nieodnalezienie stosownych dokumentów oraz fakt, iż współwłaściciel innej działki W. B. otrzymał indywidualne wezwanie. Powyższy fakt nie wyklucza bowiem wystosowania obwieszczenia. Niezachowanie się dokumentów w tym zakresie nie może przesądzać o tym, że takie dokumenty nigdy nie powstały, a co za tym idzie, że organy nie dokonały stosownego wezwania oraz zawiadomień o wszczęciu i prowadzeniu postepowania. Powyższe oznacza, że w tych warunkach nie można przyjąć aby doszło do rażącego naruszenia wskazanych przepisów.

Sąd I instancji zgodził się również z organem, że nie można uznać, iż doszło do rażącego naruszenia art. 17 dekretu z 1949r. Mimo szczątkowych akt sprawy i niemożności ustalenia treści wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, należy jednak uwzględnić, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało przeprowadzone oraz, że zostało wydane orzeczenie wywłaszczeniowe. Nadto nie budzi wątpliwości, że taki wniosek wpłynął inicjując postępowanie oraz w jakiej dacie to nastąpiło, na co wskazuje zapis pkt. II orzeczenia z dnia [...] czerwca 1961r. gdzie wskazano, że odjęcie prawa własności następuje z dniem 15 września 1953r.

Sąd I instancji zauważył nadto, że na prawidłowość uznania, iż wniosek został złożony we wskazanej dacie wskazuje przepis art. 40 ust. 1 dekretu z 1949r. stanowiący, że orzeczenie o wywłaszczeniu przenosi prawo własności nieruchomości na rzecz wywłaszczającego z dniem zgłoszenia wniosku o wywłaszczenie, a samo orzeczenie stanowi podstawę do ujawnienia praw w księdze wieczystej. Tym samym Sąd za błędne uznał zarzuty postawione w tym zakresie.

Sąd I instancji podzielił także stanowisko organu co do zasadności przyjęcia, że w niniejszej sprawie, w związku ze stwierdzonym brakiem pełnych akt archiwalnych, nie sposób stwierdzić, czy wniosek o odszkodowanie został złożony w myśl art. 33 dekretu z 1949r., a jeśli tak, to przez kogo oraz czy rozprawa w sprawie została przeprowadzona. Jednakże z akt wynika, że: oszacowanie nieruchomości zostało dokonane w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy (operat w aktach sprawy), brak jest jakichkolwiek informacji by podnoszony był zarzut, iż odszkodowanie zostało przyznane mimo braku stosownego w tym zakresie wniosku. Z akt archiwalnych nie wynika nadto, by S. G. odwołała się od orzeczenia z dnia [...] czerwca 1961r. Wszystkie te elementy w ocenie Sądu I instancji wskazują, że nie można uznać aby doszło do rażącego naruszenia wskazanego przepisu.

Jednocześnie Sąd I instancji zauważył, choć kwestia ta nie była bezpośrednio podnoszona przez skarżących, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalano na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów, wydanych na podstawie art. 28 dekretu z 1949r. Wysokość odszkodowania została określona na podstawie operatu szacunkowego z dnia [...] marca 1961r. sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę W. J. Rzeczoznawca przyjął, że nieruchomość należy wycenić zgodnie z zasadami przewidzianymi dla miast o liczbie mieszkańców powyżej 15.000. Z treści operatu wynika, że przyjęto mnożnik 4,2 przewidziany dla gruntów przeznaczonych pod indywidualne budownictwo mieszkaniowe w miastach o liczbie mieszkańców od 100 do 500 tys., położonych w strefie śródmiejskiej.

Biorąc pod uwagę, że wywłaszczona nieruchomość znajdowała się w C., która liczyła wówczas około 177 tys. mieszkańców, uznano, iż rzeczoznawca słusznie przyjął powyższe założenia określając wysokość odszkodowania na kwotę 753,22zł. W takiej też wysokości odszkodowanie zostało przyznane S. G. orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1961r. Fakt, iż operat został sporządzony dopiero w dniu 26 marca 1961r. nie może również wskazywać na rażące naruszenie prawa, bowiem został on sporządzony przed wydaniem orzeczenia, a wskazane orzeczenie opierało się o zawarte w nim wyliczenia. Zatem również w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa.

Zdaniem Sądu I instancji w postępowaniu organów nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 77 § 1 w związku z art. 7 i art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., jak również art. 75 § 1 K.p.a. Organ nie ma bowiem obowiązku nieograniczonego poszukiwania materiałów dowodowych, czy też wydania rozstrzygnięcia zgodnego z żądaniem strony. W ocenie Sądu organy poczyniły niezbędne czynności w celu zgromadzenia akt sprawy i oparły się na zachowanych materiałach dowodowych. Organy obu instancji w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzył cały materiał dowodowy, przeprowadzając konieczne czynności wyjaśniające i ustosunkowując się do dokonanych ustaleń, a ocena okoliczności sprawy oparta została na całokształcie materiału dowodowego zebranego w sprawie. Zgodnie z wymogiem art. 107 § 3 k.p.a., zaskarżone decyzje zostały uzasadnione, a strona miała zapewniony w niej czynny udział zgodnie z dyspozycją art. 10 § 1 K.p.a. W konsekwencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skarga została oddalona.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli L. G. i W. K. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi Sądu I instancji zarzucili:

1. I. naruszenie prawa materialnego przez jego niezastosowanie do stanu faktycznego niniejszej sprawy, tj.:
2. - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 40 ust. 1 dekretu z 1949r. wskutek przyjęcia, że rażącym naruszeniem prawa nie było przeniesienie własności nieruchomości na rzecz wywłaszczającego z datą wsteczną tj. z dniem 15 września 1953r.;
3. - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 17 ust. 2 pkt 2 oraz art. 17 ust. 3 pkt 3 w odniesieniu do art. 40 ust. 1 dekretu z 1949r. wskutek przyjęcia, że rażącym naruszeniem prawa nie było wywłaszczenie nieruchomości z datą 15 września 1953r., w stosunku do której plan sytuacyjny został sporządzony przez G. dopiero w dniu [...] marca 1960r., a więc po 7 latach od zajęcia nieruchomości i po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, skoro obowiązujące przepisy nakazywały sporządzenie takiego planu w momencie złożenia wniosku o wywłaszczenie, co spowodowało, iż wniosek o wywłaszczenie nie wskazywał konkretnie nieruchomości, której dotyczył;
4. - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 8 ust. 1 i ust. 4 dekretu z 1949r. przez przyjęcie, iż nie doszło do rażącego naruszenia prawa w związku z obowiązkiem wezwania właścicieli do odstąpienia nieruchomości za cenę określoną przez wykonawcę na podstawie art. 28 dekretu z 1949r., skoro cena ta zgodnie z obowiązującym dekretem powinna być zatwierdzona przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, gdy tymczasem operat szacunkowy dotyczący nieruchomości sporządzony został dopiero w marcu 1961r., a wiec po 8 latach od zajęcia nieruchomości;
5. - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 20 dekretu z 1949r. przez przyjęcie, iż nie stanowi rażącego naruszenia prawa niezawiadomienie spadkodawczyni S. G. o miejscu i terminie rozprawy wywłaszczeniowej, wskutek czego została ona pozbawiona możliwości zgłoszenia wniosków i sprzeciwów;
6. II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
7. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. przy uwzględnieniu art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 K.p.a., przez przyjęcie, iż organ nadzoru dokładnie wyjaśnił sprawę i rozpatrzył materiał dowodowy w zakresie daty złożenia wniosku o wywłaszczenie, przyjmując iż data ta wynika z treści orzeczenia o wywłaszczeniu. W wyniku powyższego doszło do nieuwzględnienia rażącego naruszenia art. 40 ust. 1 dekretu z 1949r., skoro z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, iż wniosek o wywłaszczenie został złożony w dniu 24 kwietnia 1954r., a nie w dniu 15 września 1953r., a wcześniejsze odjęcie własności możliwe jest jedynie z datą zgłoszenia wniosku o wywłaszczenie. W niniejszej sprawie wywłaszczenie nastąpiło wcześniej niż przewidywały to bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa.
8. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 8 ust. 1 i ust. 4 dekretu z 1949r. przez przyjęcie, iż organ prawidłowo ocenił kwestię wezwania właściciela nieruchomości do odstąpienia mu nieruchomości za cenę określoną przez wykonawcę na podstawie art. 28 dekretu z 1949r. i zatwierdzoną przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, skoro z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, iż cena nieruchomości została ustalona przez biegłego dopiero na podstawie operatu szacunkowego z dnia 26 marca 1961r., tj. po ośmiu latach od zajęcia nieruchomości i po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z naruszeniem przepisów dekretu z 1949r. oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005r. sygn. akt FSK 618/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Autor skargi kasacyjnej stawiając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 K.p.a. podważa wyjaśnienie i wszechstronne rozpatrzenie materiału dowodowy sprawy w zakresie określenia daty złożenia wniosku o wywłaszczenie. Nadto uznając za naruszony art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 8 ust. 1 i ust. 4 dekretu z 1949r. podważa prawidłowość oceny tyczącej kwestii wezwania właściciela nieruchomości do odstąpienia nieruchomości za cenę określoną przez wykonawcę na podstawie art. 28 dekretu z 1949r.

Mając na uwadze, iż powyższe zarzuty formułowane są przez odwołanie się do oceny dowodów pośrednich, wobec niezachowania się dokumentów, z których jednoznacznie kwestie te winny wynikać, przed szczegółowym odniesieniem się do powyższych zarzutów należy wskazać, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że po znacznym upływie czasu wątpliwości co do ustalenia czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji. Jeśli w postępowaniu nadzwyczajnym brak jest jednoznacznych dowodów zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 K.p.a. przyznaje cechę trwałości, to brak ten stanowi negatywną przesłankę do wzruszenia owych decyzji. W sytuacji wieloletniego upływu czasu, to na zwlekającym ze złożeniem wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia ciąży wykazanie przesłanek nieważności (vide: wyrok NSA z dnia 21 listopada 2017r. sygn. akt I OSK 202/16; wyrok NSA z dnia 26 września 2019r. sygn. akt I OSK 2959/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 K.p.a. przez wadliwe określenie daty złożenia wniosku o wywłaszczenie, wskazać wypada, iż w toku dotychczasowego postępowania - wobec niezachowania się materiałów źródłowych - przyjęte zostało, że data ta wynika z treści samego orzeczenia o wywłaszczeniu i jest to dzień 15 września 1953r. Skarżący kasacyjnie podważając to ustalenie powołują się na dokument znajdujący się w aktach sprawy, z którego ich zdaniem wynika, iż wniosek o wywłaszczenie został złożony w dniu 24 kwietnia 1954r.

Odnosząc się do tej kwestii trzeba wiedzieć, że w aktach postępowania administracyjnego znajduje się pismo Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. skierowane do Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych, będące pismem przewodnim dla odwołań dziesięciu podmiotów wywiedzionych od różnych orzeczeń o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, wydanych przez organ I instancji w okresie od dnia [...] czerwca 1961r. do [...] września 1961r. W piśmie tym rzeczywiście wskazano, iż postępowanie wywłaszczeniowe w trybie dekretu z 1949r. na wniosek Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w C. zostało wszczęte w dniu 24 kwietnia 1954r. Pismo to nie ma daty, a opatrzone jest nr sprawy "[...]" i to właśnie nr sprawy, w ocenie autora skargi kasacyjnej, pozwala powiązać to pismo ze sprawą decyzji wywłaszczającej nieruchomość S. G. i wyprowadzić konkluzję, iż wniosek o wywłaszczenie w niniejszej sprawie został złożony nie w dniu 15 września 1953r., jak wynika to z samej decyzji, lecz w dniu 24 kwietnia 1954r., jak to wynika z ww. pisma.

Oceniając ten sposób wnioskowania należy zwrócić uwagę na kilka kwestii. Po pierwsze numer sprawy, pod którym toczyło się wywłaszczenie nieruchomości S. G. jest inny niż numer wskazany na ww. piśmie. Ten numer to "[...]", a zatem jest on tylko podobny do numeru sprawy, pod którym toczyło się przedmiotowe wywłaszczenie. Nie można zatem mówić o tożsamości obu spraw. Należy zauważyć, iż to [...], został przywołany jako numer orzeczenia wywłaszczeniowego tyczącego nieruchomości położonej w C. przy [...], gdy Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych rozpoznawała odwołanie W. B. od decyzji organu I instancji tyczącej ww. nieruchomości.

Po drugie z analizy tegoż pisma wynika, że decyzje wywłaszczeniowe odnoszące się do dziesięciu nieruchomości położonych w różnych lokalizacjach w C., wydawane były w okresie od dnia [...] czerwca 1961r. do [...] września 1961r. i wszystkie sygnowane były "nr j.w.", a więc "[...]". Po trzecie żadne z odwołań opisanych w ww. piśmie nie tyczyło nieruchomości należącej do S. G. położonej przy [...], a dawna właścicielka nie wniosła odwołania, natomiast odwołanie W. B. tyczące nieruchomości położonej przy [...], mimo, że zostało złożone i też winno być przesłane do organu wyższej instancji nie zostało wskazane w owym piśmie.

Powyższe okoliczności nie pozwalają w sposób nie budzący wątpliwości powiązać ww. pisma ze sprawą decyzji wywłaszczającej nieruchomość S. G. Co więcej wypada poddać w wątpliwość datę wszczęcia postępowań w ww. sprawach wskazaną w powyższym piśmie, bowiem sam numer sprawy, w zakresie cyfry "53", wskazuje na jej wszczęcie już w 1953r., a tym samym niezrozumiałe jest podawanie w owym piśmie daty 24 kwietnia 1954r., jako daty wniosku inicjującego postępowanie. Powyższe wątpliwości nie pozwalają potwierdzić przydatności ww. pisma Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. do dezawuowania daty wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Tym bardziej, że ustalona w toku badanego postępowania data 15 września 1953r. ma oparcie w dokumentach na nią wskazujących, jak też w dokumentach, które wydane zostały bezpośrednio przed tą datą i prowadziły w ujęciu chronologicznym do wszczęcia tegoż postępowania.

Chodzi tu w szczególności o opinię Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 14 lutego 1953r. uznającą nieruchomość S. G. za niezbędną do realizacji narodowych planów gospodarczych. Zezwolenie Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 14 marca 1953r. na nabycie ww. nieruchomości w oparciu o wniosek Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w C. jako inwestora i zezwolenie Ministra Budownictwa Miast i Osiedli z dnia 12 marca 1953r. na złożenie tegoż wniosku.

W świetle powyższej oceny nie można zgodzić się ze skarżącymi kasacyjnie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do naruszenia art. 40 ust. 1 dekretu z 1949r. skoro data wszczęcia postępowania i data przeniesienia własności nieruchomości na rzecz wywłaszczającego są tożsame, a przepis ten stanowi, iż orzeczenie o wywłaszczeniu przenosi prawo własności nieruchomości na rzecz wywłaszczającego z dniem zgłoszenia wniosku o wywłaszczenie.

Nie można także potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 8 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 28 dekretu z 1949r. w zakresie wezwania właściciela nieruchomości do odstąpienia mu nieruchomości za cenę określoną przez wykonawcę i zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Autor skargi kasacyjnej wadliwość powyższego ustalenia wiąże jedynie z faktem ustalenia ceny nieruchomości przez biegłego na podstawie operatu szacunkowego z dnia [...] marca 1961r., a więc po ośmiu latach od wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego.

Odnosząc się do powyższego zarzutu należy mieć na uwadze, iż nieodnalezienie indywidualnego wezwania i zawiadomień kierowanych do poprzedniej właścicielki, o których mowa w art. 8 ust. 1, art. 18 i art. 20 dekretu z 1949r., a także obwieszczenia, o którym mowa w art. 8 ust. 3 ww. dekretu nie może być poczytywane jako okoliczność świadcząca o zaniechaniu ich dokonania. Trafnie Sąd I instancji w tym zakresie uznał, iż brak po 50 latach jednoznacznych dowodów zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w ostatecznej decyzji wywłaszczeniowej nie może stanowić przesłanki do jej wzruszenia w postępowaniu nieważnościowym.

Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę na to, iż w aktach sprawy znajduje się zezwolenie na nabycie nieruchomości z dnia 14 marca 1953r., w którym przewidziano zezwolenie na zbiorowe wezwanie właścicieli nieruchomości objętych zezwoleniem w drodze publicznego obwieszczenia, a przepis art. 8 ust. 3 dekretu z 1949r. pozwalał stosować taki tryb wezwania m.in. w wypadku gdy zezwolenie na nabycie obejmowało większą liczbę nieruchomości położonych na terenie jednej gminy (miasta), a z taką sytuacja mieliśmy do czynienia przy wywłaszczaniu nieruchomości na wniosek Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w C. Powyższe co najmniej uprawdopodabnia możliwość zastosowania powyższego trybu postępowania dla wezwania dawnej właścicielki do odstąpienia nieruchomości. Podobnie nie ma rozstrzygającego znaczenia okoliczność, iż W. B. - współwłaściciel innej działki położonej w tej samej lokalizacji otrzymał indywidualne wezwanie.

Z kolei fakt opracowania - zachowanego w aktach sprawy - operatu szacunkowego z dnia [...] marca 1961r. ustalającego wartość wywłaszczonej nieruchomości, nie przeczy wystosowaniu wezwania, o którym mowa w art. 8 dekretu z 1949r. Jego sporządzenie w końcowej fazie postępowania wywłaszczeniowego należy raczej wiązać z długością trwania postępowania wywłaszczeniowego i dezaktualizacją wcześniejszych ustaleń tyczących ceny nieruchomości, wynikającą ze zmiany przepisów wykonawczych do ww. dekretu w zakresie ustalenia odszkodowania.

Niezależnie od powyższych uwag należy dostrzec, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uwagi na brak jednoznaczności przepisów, pozostawało sporne czy art. 8 dekretu z 1949r. w ogóle nakłada na wykonawcę narodowych planów gospodarczych obowiązek zaproponowania, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, konkretnie ustalonej i zatwierdzonej przez wojewódzką radę narodową ceny nieruchomości, z jednoczesnym ustaleniem warunków jej zapłaty. Wskazywano, że z art. 8 ust. 4 ww. dekretu nie wynika, iż cena musiała być już w wezwaniu bezwzględnie skonkretyzowana. Za wystarczające uważano samo powołanie się w wezwaniu skierowanym do właściciela nieruchomości na przepis art. 28 dekretu z 1949r., jako na normę prawną stanowiącą podstawę ustalenia (vide: wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2000r. sygn. akt I SA 1184/99; wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2001r. sygn. akt I SA 2477/99; wyrok z dnia 30 lipca 2003r. sygn. akt I SA 2395/01, niepubl.).

Rozbieżności istniejące w orzecznictwie w tym zakresie doprowadziły do wydania uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wskazano, iż w wezwaniu, o którym mowa w art. 8 ust. 1 dekretu z 1949r., wykonawca narodowych planów gospodarczych był zobowiązany wskazać cenę konkretnie określoną, zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej, ale jednocześnie zastrzeżono, iż określenie ceny w powyższym wezwaniu przez odesłanie do art. 28 tego dekretu, nie stanowiło naruszenia art. 8 ust. 1, uzasadniającego z tego powodu stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości (vide: uchwała NSA z dnia 21 kwietnia 2008r. sygn. akt I OPS 2/08, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższa uchwała wiąże Sąd przy rozstrzyganiu przedmiotowej kasacji (art. 269 § 1 P.p.s.a.).

Tym samym nawet jeśli w wezwaniu wystosowanym do dawnej właścicielki nie określono konkretnej ceny, a operat szacunkowy z dnia [...] marca 1961r. ustalający wielkość odszkodowania był pierwszym operatem opracowanym w sprawie, to powyższe nie mogło prowadzić do uznania rażącego naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu z 1949r. prowadzącego do konieczności stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej.

Przechodząc do oceny zarzutów uznających, iż Sąd I instancji wadliwie ocenił naruszenia poszczególnych przepisów dekretu z 1949r. przez pryzmat art. 156 § 1 pkt 2 P.p.s.a., należy wskazać, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej ma charakter nadzwyczajny, a jego celem jest weryfikacja orzeczenia z punktu widzenia wad kwalifikowanych, o szczególnie ciężkim ciężarze gatunkowym. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem o przyjęciu, że dany akt administracyjny został wydany z rażącym naruszeniem prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki ekonomiczne lub gospodarcze, które wywołuje decyzja (vide: wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994r. sygn. akt III ARN 13/94, OSN 1994/3/36; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994r. sygn. akt V SA 535/94, ONSA 1995/2/91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną.

Jakkolwiek uznaje się, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, którego stosowanie jest możliwe w bezpośrednim rozumieniu, to jednak przyjmując, iż podstawą orzekania nie są przepisy prawne, lecz normy prawne wywiedzione w praktyce stosowania prawa – w drodze wykładni prawa – z szeregu przepisów prawnych, to oczywistość naruszenia prawa występuje w sytuacji zastosowania prawa wbrew jednoznacznym i zgodnym rezultatom interpretacji otrzymanym na podstawie dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych), które są typowe w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji.

Natomiast różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej, które w procesie stosowania prawa wymagają podjęcia decyzji o przyznaniu pierwszeństwa któregoś z nich (vide: M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21) uniemożliwiają uznanie oczywistości naruszenia prawa. Nie jest bowiem rażącym naruszeniem prawa zastosowanie przepisu, którego wykładnia prowadzi do odmiennych rezultatów. Ponadto przepisem, który może być rażąco naruszony jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z art. 156 § 1 K.p.a. są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Inaczej mówiąc z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu.

W rezultacie, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki gospodarcze lub społeczne, które są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Ich wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (vide: wyrok NSA z dnia 15 marca 2018r. sygn. akt I OSK 2217/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze to co zostało powiedziane powyżej, w szczególności na temat poprawności ustalonego stanu faktycznego sprawy, w tym w zakresie zarówno wezwania dawnej właścicielki do odstąpienia nieruchomości (art. 8 dekretu z 1949r.), jak i daty zgłoszenia wniosku o wywłaszczenie, w kontekście wskazanej w orzeczeniu z dnia [...] czerwca 1961r. daty przeniesienia własności nieruchomości na rzecz wywłaszczającego (art. 40 ust. 1 dekretu z 1949r.), trzeba wskazać, iż przeprowadzone postępowanie nie dostarczyło informacji o naruszeniu powyższych uregulowań. Tak więc nie potwierdziły się zarzuty kasacyjne naruszenia art. art. 8 ust. 1 i 4 oraz art. 40 ust. 1 dekretu z 1949r., a tym samym nie sposób zgodzić się z zarzutem ich rażącego naruszenia na gruncie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 17 ust. 2 pkt 2, art. 17 ust. 3 pkt 3 w odniesieniu do art. 40 ust. 1 dekretu z 1949r. Stawiając zarzut tej treści autor skargi kasacyjnej odwołuje się do ustalenia, że plan sytuacyjny został sporządzony przez G. dopiero w dniu 18 grudnia 1960r. w sytuacji gdy we wniosku wywłaszczeniowym należało wymienić powierzchnię całej nieruchomości oraz powierzchnię jej części, przeznaczonej do wywłaszczenia, z powołaniem się na plan sytuacyjny, jak również opisać ogólnie to, co się na nieruchomości znajduje (art. 17 ust. 2 pkt 2 dekretu), oraz załączyć plan sytuacyjny nieruchomości z oznaczeniem granic powierzchni, przeznaczonej do wywłaszczenia (art. 17 ust. 2 pkt 2 dekretu).

Odnosząc się do powyższego zarzutu należy mieć na uwadze, iż nie było podważane w toku postępowania, iż przedmiotowa nieruchomość, znajdując się w sąsiedztwie innych wywłaszczonych nieruchomości, była objęta postępowaniem wywłaszczeniowym, które przeprowadzone zostało w trybie przepisów ówcześnie obowiązujących, na podstawie wniosku uprawnionego podmiotu. Wobec nie zachowania się samego wniosku wywłaszczeniowego, jak i jego załączników, nie sposób wyrażać sądu na temat tego jaka była jego treść i co stanowiło jego załączniki. Powyższe braki w materiale faktograficznym - w świetle tego o czym była już mowa powyżej - nie mogą być poczytywane jako podważające legalność decyzji wywłaszczeniowej. Analizując jednak powyższą sytuację na gruncie odnalezionych dokumentów należy podkreślić trafność spostrzeżenia organu tyczącego prowadzenia jednoczesnego wywłaszczenia znacznej liczby nieruchomości i oceny zakresu terytorialnego tego wywłaszczenia przez pryzmat treści odnalezionej mapy – planu sytuacyjnego, stanowiącej załącznik do opinii Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 14 lutego 1953r., z której jednoznacznie wynika zasięg planowanego wywłaszczenia, obejmujący kompleks nieruchomości, których granice oznaczono na mapie kolorem czerwonym i który obejmuje także sporną nieruchomość.

Tak więc zarzucanego naruszenia art. 17 ust. 2 pkt 2 i art. 17 ust. 3 pkt 3 dekretu z 1949r. nie można uznać za coś więcej jak tylko za naruszenie przepisów postępowania, a więc taką wadę, której charakter nie przesądza o kwalifikowanej wadliwości samej decyzji wywłaszczeniowej. Zatem nawet potwierdzenie się tego zarzutu byłoby niewystarczające do uznania, że kwestionowana decyzja wywłaszczeniowa wydana została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest także zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 20 dekretu z 1949r. Należy przede wszystkim dostrzec, iż zarzut ten jest nieprecyzyjny, bowiem art. 20 ww. dekretu składa się z pięciu ustępów, a autor skargi kasacyjnej nie określił bliżej, który z nich został naruszony. Tak sformułowana skarga kasacyjna generalnie uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny ze względu na ograniczenia wynikające chociażby z art. 183 § 1 P.p.s.a., nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy przede wszystkim wskazanie podstaw kasacyjnych (art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.) rozumiane jako podanie konkretnych przepisów prawa, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji. Jeżeli przepis dzieli się na kilka jednostek redakcyjnej (np. paragrafy, ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które – zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną – zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie.

Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1997r. sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2008r. sygn. akt I OSK 2034/06; wyrok NSA z dnia 22 lipca 2004r. sygn. akt GSK 356/04; wyrok NSA z dnia 10 maja 2011r. sygn. akt II OSK 2520/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niezależnie od powyższego, aktualność przy ocenie tego zarzutu zachowują te uwagi, które wskazują, iż procesowy charakter przepisu - a art. 20 dekretu z 1949r. reglamentuje przebieg postępowania wywłaszczeniowego - nie może co do zasady przesądzać o tym, że decyzja rozstrzygająca sprawę wydana została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ponadto należy dostrzec, iż wyniki przeprowadzonego postępowania pozwalają uznać, iż w sprawie miał zastosowanie przepis art. 18 ust. 2 dekretu z 1949r, do którego treści wprost odsyła art. 20 ust. 3 ww. dekretu, pozwalający na dokonywanie zawiadomień w toku postępowania wywłaszczeniowego za pomocą obwieszczeń wywieszonych na tablicach ogłoszeń prezydiów właściwych gminnych (miejskich) rad narodowych. Zaprzecza to zarzutowi, iż dawna właścicielka nie była informowana o terminie i miejscu rozprawy administracyjnej.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.