Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 98/18 oddalił skargę B. M. i P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przeprowadzenia ponownej gleboznawczej klasyfikacji gruntów.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:
W dniu 25 maja 2017 r. właściciele działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu Z. w gminie B., wystąpili z wnioskiem o aktualizację klasyfikacji gruntów na ww. działce, z uwagi na uzasadnione podejrzenie degradacji gleby, tj. pogorszenia się ich właściwości i spadku wartości, co przejawia się przede wszystkim obniżeniem ich żyzności wskutek nadmiernej chemizacji rolnictwa oraz niewłaściwych chemicznych metod walki ze szkodnikami. Do przeprowadzenia czynności klasyfikacyjnych skarżący wskazali klasyfikatora R. K..
Starosta W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. orzekł o odmowie przeprowadzenia ponownej gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działkach nr [...] z obrębu Z. oraz o odmowie udzielenia upoważnienia R. K. do przeprowadzenia takiej klasyfikacji. Organ I instancji stwierdził, że z operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu Z., gmina B., według stanu na dzień złożenia wniosku, wynika, iż grunty działki nr [...] o powierzchni 2,5482 ha były ujawnione jako użytki gruntowe: "grunty orne" o klasach "RH" o powierzchni 1,7035 ha, "RIIla" o powierzchni 0,7286 ha, "RHIb" o powierzchni 0,0785 ha oraz "grunty pod rowami - W" o powierzchni 0,0376 ha.
Następnie działka ewidencyjna nr [...], na podstawie mapy z podziałem działki rolnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] czerwca 2017 r. pod nr [...], została podzielona na działki o numerach [...] o użytkach rolnych RII, RIIIa, RIIIb i W. Wymienione działki stanowią współwłasność spółki z o. o. "P." w udziale 1/3 części oraz A. i B. małżonków M. w udziale 2/3 części.
Gleboznawcza klasyfikacja gruntów została przeprowadzona w sposób jednolity dla całego kraju, na zasadach i na podstawie tabeli klas gruntów określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 roku w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 1956 r. Nr 19 poz. 97 z późn. zm.), której ustalenia, jak wskazał Starosta, zachowują ważność na podstawie §12 obowiązującego rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Dla obecnego obrębu ewidencyjnego Z. gleboznawcza klasyfikacja gruntów została przeprowadzona pierwotnie w 1964 r., wówczas obręb Z. znajdował się w granicach administracyjnych miasta B.. Obecnie obowiązująca gleboznawcza klasyfikacja gruntów obrębu Z. została przeprowadzona w 1979 r. po przeprowadzeniu melioracji i została zatwierdzona Decyzją Naczelnika Miasta i Gminy B. Nr [...] z dnia [...] lipca 1980 roku. Z akt sprawy wynika, że w związku z odwołaniami mieszkańców wsi Z. przeprowadzono w dniu 22 września 1980 r. komisyjne sprawdzenie klasyfikacji gruntów.
W wyniku podjętych czynności, decyzja ww Naczelnika Miasta i Gminy B. z dnia [...] lipca 1980 r. została w części zmieniona decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia [...] czerwca 1984 r. Orzeczone zmiany nie dotyczyły gruntów przedmiotowej działki nr [...], oznaczonych później jako działka nr [...].
W toku podjętych przez organ czynności w dniu 6 lipca 2017 r. zostały przeprowadzone oględziny na przedmiotowych działkach przez pracowników Starostwa, w których nie brała udziału strona, powiadomiona o terminie. Powyższe wynikało z faktu opóźnienia przybycia pracowników organu na miejsce dokonywanej wizji i brakiem możliwości dalszego oczekiwania na przeprowadzenie ww czynności w terenie przez pełnomocnika skarżących. Podczas oględzin stwierdzono, że nieruchomość oznaczona jako działki ewidencyjne nr [...] od wielu lat nie jest uprawiana rolniczo, są to grunty odłogowane, porośnięte trawami, koniczyną, chwastami i ziołami. Na nieruchomości znajdują się miejsca ze składowiskami ziemi lub innych materiałów, porośnięte roślinnością. Ze względu na bujną roślinność utrudniającą ocenę obecnej rzeźby tego terenu nie było możliwe sprawdzenie powierzchniowej zawartości składowisk. W dostępnym miejscu, stwierdzono, że jest to ziemia próchniczna.
We wschodniej części nieruchomości znajduje się wyrobisko - obniżenie terenu, w którego obszarze została zdjęta wierzchnia, próchniczna warstwa gleby, zachowana na jego obrzeżach ma barwę ciemnoszarą, a na jego dnie znajduje się materiał glebowy - glina - pyłowa. Bujna roślinność porastająca ten teren uniemożliwiła ustalenie, czy istnieją jeszcze inne miejsca, w których została zdjęta warstwa próchniczna gleby. W południowej części nieruchomości, od strony terenów zabudowanych i wyłączonych z produkcji rolniczej, znajdują się wysypiska różnej wielkości gruzu łącznie z prefabrykowanymi elementami budowlanymi. Według treści mapy zasadniczej na obszarze dawnej działki nr [...] zostały posadowione zarówno skrzynki elektryczne jak i ułożone przewody sieci energetycznej niskiego (eNN) i średniego (eSN) napięcia.
Organ uznał, że stan faktyczny gruntów świadczy, iż degradacja i dewastacja gruntów spowodowana została niewłaściwym ich użytkowaniem, zaprzestaniem prowadzenia na nich działalności rolniczej od co najmniej kilku lat, oraz podejmowanymi działaniami inwestycyjnymi, a nie z powodów podanych przez wnioskodawców. W 2010 r. na mapę zasadniczą został wniesiony projekt budowy 28 budynków na działce nr [...], a w 2012 r. wybudowano na niej infrastrukturę elektryczną. Według informacji uzyskanej z Wydziału Gospodarki Mieniem Starostwa Powiatu W., ani właściciele obecni ani poprzedni (spółka z o.o."B." w okresie od 30 września 2008 r. do 20 grudnia 2011 r., obecnie skarżący od 20 grudnia 2011r.) nie występowali o wydanie decyzji w sprawie wyłączenia przedmiotowych gruntów z produkcji rolnej w związku z planowaną i po części realizowaną inwestycją budowlaną.
Ostatecznie organ stwierdził, iż argumentacja wnioskodawców o pogorszeniu się właściwości i spadku wartości gleby z przyczyn zewnętrznych, niezależnych od władającego (właściciela) jest nieprawdziwa i sprzeczna ze poczynionymi ustaleniami.
Natomiast zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych w przypadku wystąpienia degradacji gruntów, w tym również degradacji spowodowanej nieprzestrzeganiem przepisów o ochronie roślin uprawnych przed chorobami, szkodnikami i chwastami - podnoszonej przez wnioskodawców, osoba powodująca utratę lub ograniczenie wartości użytkowej gruntów rolnych jest obowiązana do ich rekultywacji na cele rolnicze na własny koszt - art. 20 ust. 1 ww. ustawy. Właściciel zobowiązany jest do ochrony gruntów rolnych przed ich degradacją i dewastacją. Ponownej klasyfikacji podlegają natomiast grunty po zakończeniu procesu rekultywacji, a nie grunty zdegradowane i zdewastowane, których rolnicza wartość produkcyjna została zmniejszona lub utracona, a będąca kryterium podziału gleb na klasy bonitacyjne. Wobec powyższego, brak było podstaw do uwzględnienia ww wniosku.
Nie zgadzając się z podjętym rozstrzygnięciem skarżący wystąpili z odwołaniem.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego o Kartograficznego decyzją z dnia [...] października 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2017 r. Organ odwoławczy uznał, że uzasadnienie przedmiotowego wniosku, w świetle informacji o faktycznym stanie gruntów, niemalże ich dewastacji, poprzez działania związane z przygotowaniem działek pod planowane inwestycje, jest niewiarygodne. Natomiast wyniki ponownie przeprowadzonej klasyfikacji byłyby niemiarodajne w sytuacji, gdy naruszony został profil glebowy gruntu, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Gleba pozbawiona została bowiem częściowo warstwy próchnicznej, a więc nie można określić faktycznej wartości rolniczej gruntów. Ponowna gleboznawcza klasyfikacji gruntów na przedmiotowych działkach może być przeprowadzona po rekultywacji gruntów.
Od powyższego rozstrzygnięcia skargę do WSA w Warszawie wnieśli B. i A. małżonkowie M. oraz spółka "P." spółka z o.o. z siedzibą w W..
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżona decyzja jako wadliwa podlegała uchyleniu. Następnie WSA odwołał się do treści art. 2 pkt 12, art. 7d pkt 1, art. 20 ust. 3 i ust 3a, art. 22 ust.1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm.) oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2012 r. poz. 1246) i podał, że skarżący nie wykazali, iż na gruncie zaszły zmiany uzasadniające ponowne przeprowadzenie klasyfikacji ani na wniosek, ani z urzędu. Z akt sprawy wynika, że aktualny stan gruntów spowodowany jest podejmowanymi przez skarżących działaniami związanymi z przygotowaniem działek pod planowane inwestycje. Od wielu lat nie były na nich prowadzone żadne uprawy, co też doprowadziło do wyjałowienia i degradacji gleby.
Są to jednak skutki odwracalne, którym można zaradzić poprzez prowadzenie działań rekultywacyjnych gleby. Tym więcej, takie czynności skarżący winni bezwzględnie podjąć, gdyż właściciel gruntu zobowiązany jest do przeciwdziałania degradacji gleb, a w przypadku wystąpienia takiej degradacji do ich rekultywacji (art. 15 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Zatem w pierwszej kolejności skarżący powinni podjąć stosowne działania zmierzające do przywrócenia zdegradowanym terenom ich właściwości. Dopiero po przeprowadzeniu stosownych działań ewentualna ponowna klasyfikacja gleby odda rzeczywisty obraz stanu przedmiotowych gruntów. Przeprowadzając ww klasyfikację zgodnie z treścią wniosku otrzymałoby się niemiarodajne wyniki, nieoddające rzeczywisty stan na gruncie.
Wobec powyższego, działając na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: P.p.s.a.), Sąd I instancji orzekł o oddaleniu skargi.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła B. M. i P. Sp. z o.o. w W. wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a w każdym przypadku – o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
- I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 5 ust. 1 pkt 1 - 2 w zw. z § 5 ust. 2 i § 7 ust 1 - 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że organ może samodzielnie przeprowadzić czynności klasyfikacyjne i dokonać oceny gleby, podczas gdy z prawidłowej wykładni w/w przepisów wynika, że czynności te może wykonywać jedynie osoba upoważniona przez starostę - klasyfikator, a jego powołanie jest obligatoryjne,
- II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo iż wbrew ocenie Sądu I instancji decyzja organu była wydana z naruszeniem w/w przepisów K.p.a., co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego, tj. nieprawidłowym ustaleniem, że na terenie, na którym usytuowane są przedmiotowe działki wykonano w przeszłości odkrywki i odwierty (w tym nr 26, 20, a w postępowaniu odwoławczym nr 11), podczas gdy na tym terenie nigdy nie dokonano jakichkolwiek odkrywek lub odwiertów oraz wadliwą, dokonaną przez organ w sposób całkowicie dowolny oceną okoliczności, że w przeszłości stwierdzono błędy w klasyfikacji, co - wbrew ocenie organu - tym bardziej uzasadniało uwzględnienie wniosku,
- 2) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 lit a i c i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku sprzecznego zarówno z sentencją jak i sprzecznego wewnętrznie - Sąd oddalił skargę, zaś w uzasadnieniu wskazał, że decyzja organu jako wadliwa podlegała uchyleniu, ponadto z jednej strony Sąd stwierdził, że brak było podstaw do przeprowadzenia ponownej gleboznawczej klasyfikacji gruntów, z drugiej zaś strony wskazał, że czynności klasyfikacyjne w terenie zostały przez organ przeprowadzone i nie wskazuje na nieprawidłowości w tym zakresie,
- 3) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie podniesionego przez skarżących zarzutu braku przeprowadzenia na przedmiotowych działkach jakichkolwiek odkrywek i odwiertów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Jako pierwszy należało rozpoznać najdalej idący zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a.
Wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak tylko wtedy, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 7 do art. 141).
W niniejszej sprawie słusznie skarżący kasacyjnie zauważył brak spójności uzasadnienia pomiędzy pierwszym zdaniem rozważań prawnych Sądu I instancji, a pozostałą jego częścią. Przyjęta na wstępie uzasadnienia ocena prowadzi do wniosku, że kontrolowana decyzja jest wadliwa, podlegająca uchyleniu, gdy tymczasem cała dalsza argumentacja, w tym przytoczone przepisy prawne wskazują na prawidłowość działań organów, w tym wydanych decyzji. Koreluje z tym wskazany jako podstawa rozstrzygnięcia Sądu przepis art. 151 P.p.s.a.
Poza wyrażonym na wstępie twierdzeniem, które nie harmonizuje z pozostałą częścią uzasadnienie Sądu I instancji, nie zawiera ono niespójności i niejasności w zakresie podstawy prawnej, jak i faktycznej rozstrzygnięcia.
Pozwala to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, na konstatację, że wyrażony przez Sąd I instancji w pierwszym zdaniu pogląd, który nie jest zbieżny z pozostałą treścią rozważań, jest wynikiem niezamierzonej omyłki pisarskiej.
Wadliwość ta nie uniemożliwia rekonstrukcji rzeczywistej podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia. Nie może więc podważyć kontrolowanego wyroku, skoro nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy.
Nie znalazł akceptacji Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w kasacji zarzut sformułowany jako naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu § 5 ust. 1 pkt 1 w związku z § 5 ust. 2 i § 7 ust.1 – 3 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej kwalifikacji gruntu.
Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonej regulacji. W niniejszej sprawie Sąd nie dopuścił się wskazywanej wadliwości. Wbrew stanowisku kasacji, interpretując przepisy nie wyraził poglądu, by czynności klasyfikacyjne mogły być wykonane przez podmioty inne aniżeli upoważniony przez starostę klasyfikator. Zarzut ten nie mógł więc stanowić usprawiedliwionej podstawy skargi kasacyjnej.
Istotne znaczenie dla wyniku sprawy miał wynik oględzin działek, obrazujących stan faktycznego ich użytkowania, przeprowadzonych przez upoważnionych pracowników Starostwa. Ustawodawca dla skuteczności tych czynności nie wymagał, by ich dokonanie było możliwe wyłącznie przez klasyfikatorów, o których mowa w § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów.
W kontrolowanym uzasadnieniu wskazano na konieczność uwzględnienia unormowań zawartych w art. 15 i 20 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm.) w myśl których zaniechania właściciela, nie stanowią podstawy do obniżenia klasy użytków rolnych w sytuacji gdy zdarzenia skutkujące zmianą przydatności produkcyjnej gleby są możliwe do odwrócenia wskutek działań rekultywacyjnych.
Sąd I instancji zaakceptował poczynione w postępowaniu administracyjnym ustalenia, które pozwoliły na spostrzeżenie, że aktualny stan użytków rolnych był wynikiem działań i zaniechań właściciela, możliwych do odwrócenia. Odniósł się przy tym do wyników oględzin nieruchomości. Z tej przyczyny, zdaniem Sądu I instancji, brak było podstaw do przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów, o której mowa w ustawie prawo geodezyjne i kartograficzne, a także w wydanym na jego podstawie rozporządzeniu z dnia 12 września 2012 r w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów.
Autor kasacji nie podjął próby zakwestionowania przedstawionego stanowiska Sądu tak w zakresie prawnym, jak i faktycznym.
W tym kontekście wskazywanie w kasacji na naruszenie przepisów art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a.
Autor kasacji przy pomocy tych zarzutów podważał kwestie, które nie miały istotnego znaczenia, nie dotyczyły aktualnego stanu spornych użytków.
Wskazywanie na wadliwość dokonania czynności odkrywek i odwiertów w ramach poprzednio prowadzonej klasyfikacji gleboznawczej gruntów miałoby znaczenie przy kontroli wówczas prowadzonego postępowania.
Mając na względzie powyższe skargę kasacyjną jako niezasadną należało oddalić na zasadzie art. 184 P.p.s.a.