Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 566/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę H. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy rzeczowej.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Pismem z dnia 26 marca 2010 r. H. O. zwróciła się do Burmistrza Miasta Kowala z wnioskiem o przyznanie jej używanego, sprawnego technicznie telewizora, posiadającego ekran o wielkości powyżej 21 cali.
Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] Burmistrz Miasta Kowala załatwił odmownie wniosek skarżącej, informując iż nie posiada takiego telewizora i nie jest w związku z tym w stanie przekazać go wnioskodawczyni.
Na decyzję organu H. O. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku.
Decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku uznając pismo z dnia [...] kwietnia 2010 r. za decyzję administracyjną utrzymało w mocy tę decyzję.
W uzasadnieniu wskazano, że chociaż akta sprawy nie zawierają wywiadu środowiskowego i oceny sytuacji materialnej wnioskodawczyni, to jednak organ pomocy społecznej podjął stosowne postępowanie mające na celu realizację żądania. Pracownik socjalny skontaktował się z zakładem naprawy telewizorów celem ustalenia, czy dysponuje on używanym telewizorem, który mógłby stanowić darowiznę dla skarżącej, co wynika ze sporządzonej w dniu 19 kwietnia 2010 r. notatki służbowej. W wyniku tej czynności ustalono, iż przedsiębiorca takim telewizorem nie dysponuje.
Odnosząc się do żądania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku stwierdziło, że można je potraktować jako oczekiwanie wsparcia w postaci zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Pomoc udzielana na podstawie tego przepisu ma charakter fakultatywny, co oznacza, iż organ może, lecz nie musi udzielić wnioskowanej pomocy. Poza tym pomoc przyznawana w ramach zasiłku celowego ma na celu zaspokojenie niezbędnej potrzeby życiowej, a posiadanie telewizora o określonych parametrach nie może być, zdaniem organu odwoławczego, uznane za taką potrzebę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalając skargę H. O. na powyższą decyzję stwierdził, że wnioskowana przez skarżącą pomoc w postaci przekazania jej używanego telewizora ma charakter świadczenia niepieniężnego z pomocy społecznej, a dokładnie należy do kategorii pomocy rzeczowej, o której mowa w art. 36 pkt 2 lit. e ustawy o pomocy społecznej. Błędnie natomiast organ zakwalifikował ten rodzaj pomocy jako zasiłek celowy, o którym mowa w art. 39 powołanej ustawy.
Ponadto Sąd I instancji wskazał, że skoro wnioskowana przez skarżącą pomoc stanowi świadczenie niepieniężne z pomocy społecznej, jej udzielenie ma charakter fakultatywny i następuje wówczas, gdy z okoliczności wynika, iż przyznanie takiej pomocy odpowiada ustawowym celom pomocy społecznej i mieści się w możliwościach jej organów, co wynika z przepisu art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Pomoc w postaci świadczenia niepieniężnego powinna być nakierowana na zaspokojenie podstawowych potrzeb egzystencjalnych podopiecznego i jeżeli takie niezaspokojone potrzeby istnieją, zachodzi co do zasady obowiązek jej udzielenia, jednakże organ pomocy społecznej może odmówić udzielenia żądanej pomocy, jeżeli nie ma finansowych czy też organizacyjnych możliwości zadośćuczynienia żądaniu podopiecznego.
W przedmiotowej sprawie, zdaniem WSA w Bydgoszczy, została spełniona podstawowa przesłanka przyznania skarżącej pomocy rzeczowej w postaci używanego telewizora, związana z nakierowaniem tej pomocy na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Dostęp do telewizji, a tym samym do informacji, może być bowiem uznany za podstawową potrzebę egzystencjalną człowieka. Jednakże niedysponowanie przez organ pomocy społecznej telewizorem o żądanych przez skarżącą parametrach technicznych, który mógłby zostać jej przekazany w ramach pomocy rzeczowej, jak również niemożność uzyskania takiego telewizora pomimo podjętych w tym kierunku działań, stanowiły okoliczności przesądzające o braku możliwości udzielenia wnioskowanej pomocy.
Podkreślono także, że z uwagi na dużą liczbę podopiecznych oraz skromne możliwości organizacyjne i finansowe organy pomocy społecznej obowiązane są skupić się przede wszystkim na udzielaniu takiej pomocy, w przypadku której przedmiot świadczenia pozostaje w ich dyspozycji. Nie stanowi natomiast bezwzględnego obowiązku pracowników socjalnych poszukiwanie konkretnego przedmiotu, żądanego przez wnioskodawcę, który miałby zostać mu przekazany w ramach pomocy rzeczowej.
Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji uznał, iż zarówno zaskarżona decyzja organu odwoławczego, pomimo błędnego uzasadnienia, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pomocy społecznej, pomimo braku odpowiedniego uzasadnienia i stosownego pouczenia, odpowiadają prawu i powinny pozostać w obrocie prawnym.
Na marginesie Sąd wskazał, iż skarżąca może zwrócić się do właściwego organu pomocy społecznej z wnioskiem o przyznanie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ustawy o pomocy społecznej, przeznaczonego na zakup nowego czy też używanego telewizora.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła H. O., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 360 zł + VAT.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
- 1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r Nr 175, poz. 1362 ze zm.) przez jego niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." w związku z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 145 § 1 pkt 1 lit a, b, c P.p.s.a.
W uzasadnieniu wskazano, że podstawową wadą kontrolowanego przez sąd postępowania administracyjnego jest brak ustalenia przez organ przedmiotu żądania strony, a tym samym przedmiotu sprawy administracyjnej. Pomimo bowiem kolokwialnego określenia we wniosku organy administracyjne nie ustaliły rzeczywistej treści żądania skarżącej.
Nie ustalono także czy istnieją jakiekolwiek podstawy faktyczne do objęcia skarżącej pomocą, chociażby takie jak istnienie uzasadnionych potrzeb, brak możliwości zaspokojenia ich we własnym zakresie, istnienie osób bliskich, zobowiązanych do pomocy. Organ w ten sposób naruszył zasadę prawdy obiektywnej, w szczególności nie przeprowadzając wywiadu środowiskowego.
Ponadto, w ocenie wnoszącej skargę kasacyjną uchybiono wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasadzie dwuinstancyjności. Biorąc pod uwagę formę dokonanego przez organ I instancji rozstrzygnięcia trudno jest przyjąć, iż wolą organu było wydanie decyzji administracyjnej.
Zostało również zignorowane prawo strony do udziału w każdym stadium postępowania. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, iż organ I instancji nie podjął jakichkolwiek prawem przewidzianych działań zmierzających do zapewnienia stronie udziału w postępowaniu. Wynika to z tego, iż organ nie miał świadomości wydawania decyzji administracyjnej, o czym świadczy sposób uzewnętrznienia woli organu, czy też zaniechanie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Pomimo istnienia tak istotnego uchybienia, kwalifikowanego jako podstawa nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji ostatecznej, organ II instancji nie uchylił wadliwego rozstrzygnięcia, czym spowodował, iż wada braku udziału strony w postępowania dotknęła całego postępowania.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazano, że zarówno organ I jak i II instancji nie ustalił zakresu potrzeb wnioskodawcy, a co za tym idzie nie ustalił formy i rodzaju świadczenia dla nich właściwych. Organ administracji rozstrzygając sprawę całkowicie pominął treść art. 3, art. 8, art. 36 pkt 2 lit. e, art. 41 pkt 2 w zw. z art. 96 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, które odnoszą się bezpośrednio do instytucji pomocy rzeczowej.
Postępowanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy naruszało ponadto reguły postępowania wyrażone w szczególności w art. 3 § 1 P.p.s.a. Sąd po zakwestionowaniu decyzji SKO we Włocławku przystąpił bowiem do samodzielnego rozpatrzenia wniosku, w oparciu o odmienną od organu podstawę prawną i dokonując odmiennej od organu wykładni przepisów.
W przedmiotowej sprawie brak jest także ustaleń co do niezbędnych potrzeb, uzasadniających udzielenie pomocy w odniesieniu do konkretnej sytuacji wnioskodawcy. Sąd nie dysponując ustaleniami faktycznymi w sprawie in abstracto przyjął, iż przyznanie telewizora stanowiłoby zaspokojenie niezbędnej potrzeby, błędnie utożsamiając żądanie wnioskodawcy z obiektywnie istniejącymi potrzebami.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej wskazać należy, że w treści art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych zawarte są normy o charakterze ustrojowym; określają one funkcje sądów administracyjnych wyjaśniając, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zarzut naruszenia powołanych przepisów mógłby stanowić podstawę skargi kasacyjnej, gdyby sąd administracyjny odmówił rozpoznania skargi, albo rozpoznał skargę z uwzględnieniem innych kryteriów niż zgodność z prawem. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała jednak miejsca.
Z kolei art. 3 P.p.s.a. określają właściwość rzeczową sądów administracyjnych stanowiąc, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie (§ 1) a także, że kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg m. in. na decyzje administracyjne (§ 2 pkt 1). Również i te przepisy nie mogły zostać naruszone zaskarżonym wyrokiem, gdyż skargę wniesioną przez H. O. rozpoznał sąd administracyjny, a zaskarżoną decyzję sąd kontrolował pod względem jej zgodności z prawem. To zaś, czy kontrola legalności decyzji została przez sąd administracyjny przeprowadzona z naruszeniem przepisów, nie może być utożsamiane z naruszeniem ani art. 1 P.u.s.a., ani art. 3 § 1 P.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł również uzasadnienia dla zarzutu naruszenia art. 3 ustawy o pomocy społecznej. Zasady ogólne ustawy o pomocy społecznej wyrażone w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 stanowią, że świadczenia pomocy społecznej mają na celu zarówno umożliwienie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których osoby ubiegające się nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości; jak i zaspokajanie ich niezbędnych potrzeb i umożliwienie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że wobec powyższego, pomoc społeczna jest instytucją stosowaną wyjątkowo, w sytuacjach w których obywatel nie jest w stanie sam podołać okolicznościom życiowym.
Ponadto z art. 3 ustawy wynika, że udzielając świadczeń z pomocy społecznej, organ kieruje się zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Skarżąca kasacyjnie zdaje się przy tym jednak nie dostrzegać, że powołany przepis stanowi jedynie klauzulę generalną i wytycza ogólną zasadę, którą winny kierować się organy administracji publicznej w sprawach o przyznanie świadczeń w ramach pomocy społecznej.
Natomiast skarga kasacyjna całkowicie pomija okoliczność, iż ustęp 4 tego artykułu limituje rozmiar przyznanej pomocy, uzależniając ją od możliwości pomocy społecznej. Oznacza to, iż nie wszystkie potrzeby w pełnym zakresie mogą być zaspokojone w drodze przyznanego świadczenia, a tylko te, które organ jest w stanie zaspokoić.
Sąd I instancji zasadnie więc przyjął, że organy administracji, odmawiając skarżącej kasacyjnie przyznania pomocy zmuszone były uwzględnić realizację celu pomocy społecznej. Żądanie poszukiwania konkretnego przedmiotu nie wynika bowiem z żadnego przepisu ustawy o pomocy społecznej i nie stanowi bezwzględnego obowiązku pracowników socjalnych.
W okolicznościach niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że nie można również zarzucić organom, iż nie ustaliły przedmiotu żądania strony. O tym, jaki charakter ma pismo strony, decyduje sama strona. Tylko w sytuacji gdy charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. W niniejszej sprawie treść wniosku H. O. była jednoznaczna. W piśmie z dnia 26 marca 2010 r. wnioskodawczyni domagała się przyznania jej sprawnego technicznie telewizora o określonych parametrach. Jak wynika z akt sprawy organ I instancji podjął działania zmierzające do ewentualnego przyznania wnioskowanej pomocy. W tym celu wystąpiono do Zakładu Naprawy RTV znajdującego się w miejscu zamieszkania wnioskodawczyni o udzielenie informacji czy zakład ten dysponuje odbiornikiem telewizyjnym, którego przyznania domagała się H. O. Organ I instancji był związany zakresem żądania strony i rozpoznał go stosownie do jego treści, nie naruszając przy tym zasad postępowania dotyczących wyjaśnienia sprawy oraz czynnego udziału strony w postępowaniu.
Jednocześnie należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, że pomimo błędnego uzasadnienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku, zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
W tym stanie rzeczy, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.
Odnosząc się do zgłoszonego w skardze kasacyjnej wniosku pełnomocnika skrzącej o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w postępowaniu kasacyjnym brak jest podstaw prawnych do orzekania w tym zakresie. Przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za udzieloną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a.