Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę K.C. i stwierdził nieważność uchwały Zarządu Dzielnicy Wola m. st. Warszawy z dnia [...] października 2017 r. w przedmiocie niewyrażenia zgody na zakwalifikowanie do umieszczenia na uzupełnieniu listy osób zakwalifikowanych do najmu innego lokalu na czas nieoznaczony.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Zarząd Dzielnicy Wola m.st. Warszawy podjął w dniu [...] października 2017 r. uchwałę w sprawie zatwierdzenia sposobu dysponowania mieszkaniowym zasobem miasta stołecznego Warszawy. Powołując w podstawie prawnej m.in. § 16 ust. 1 pkt 1 oraz § 24 ust. 1 uchwały Rady m.st. Warszawy nr LVIII/1751/2009 z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz.Urz.Woj.Maz. Nr 132, poz. 3937), dalej uchwała, organ nie wyraził zgody na zakwalifikowanie K.C. do umieszczenia na uzupełnieniu listy osób zakwalifikowanych do najmu innego lokalu na czas nieoznaczony.
W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że wniosek K.C. został negatywnie zaopiniowany przez Komisję Mieszkaniową z uwagi na fakt, że zawarła ona w dniu [...] stycznia 2014 r. umowę najmu lokalu socjalnego, która jest ważna do [...] grudnia 2018 r. Zgodnie z § 16 uchwały po upływie najmu lokalu socjalnego z dotychczasowym najemcą tego lokalu można zawrzeć nową umowę tego samego lokalu lub innego lokalu na czas nieoznaczony, pod warunkiem, że najemca spełnia kryteria określone w § 4 pkt 2 (kryterium dochodowe) lub na czas oznaczony nie dłuższy niż 5 lat w przypadku nadal utrzymującej się szczególnie trudnej sytuacji życiowej dotychczasowego najemcy oraz pozostawania w niedostatku.
W związku z powyższym, w ocenie organu, wniosek w tym zakresie (inicjujący postępowanie) winien być złożony po wygaśnięciu dotychczasowej umowy.
Na ww. uchwałę K.C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił przede wszystkim, że choć w postępowaniu poprzedzającym ustalenie listy osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy nie mają zastosowania przepisy k.p.a. dotyczące wydawania decyzji administracyjnych, to jednak podstawowe standardy określone zasadami ogólnymi k.p.a., w szczególności art. 7, mają także zastosowanie do postępowania zakończonego wydaniem aktu z zakresu administracji publicznej. Sąd I instancji podkreślił, że określenie przedmiotu sprawy należy zawsze do strony inicjującej dane postępowanie. Organ, do którego trafia konkretny wniosek, nie może tego wniosku modyfikować czy przekształcać.
Niniejsza sprawa została w sposób szczegółowy sprecyzowana w treści wniosku, który zainicjował postępowanie. Strona wskazała w nim przedmiot postępowania w sposób bardzo jasny i czytelny, zakreślając w pkt. 1.3 wniosku pierwszą ze znajdujących się tam kratek, tj. rubrykę zawierającą określenie "na czas nieoznaczony", dopisując obok stwierdzenie – "proszę o wskazanie innego lokalu". Taki sposób sformułowania wniosku wszczynającego postępowanie świadczy o tym, że intencją wnioskodawczyni był przydział lokalu innego niż socjalny. Za poprawnością tej konkluzji przemawia dodatkowo to, że strona w pkt. 1.3 wniosku nie zakreśliła kratki zawierającej odniesienie do lokalu socjalnego.
Zatem w sytuacji, gdy wniosek strony dotyczył przydziału lokalu innego niż socjalny, organ winien go rozpoznawać w oparciu o przepisy ogólne uchwały – w szczególności w oparciu o § 4. Nie miał zaś podstaw ku temu, aby wniosek rozpoznawać w oparciu o § 16 uchwały. Przywołany § 16 został umiejscowiony przez prawodawcę w Rozdziale 5 uchwały zatytułowanym – "lokale socjalne". Taki sposób jego usytuowania, zgodnie z zasadami poprawnej legislacji, świadczy o tym, że wszystkie jednostki redakcyjne zawarte w tym rozdziale odnoszą się wyłącznie do lokali socjalnych, a nie do lokali o innym charakterze. Problematykę lokali innych niż socjalne prawodawca uregulował w pozostałych rozdziałach uchwały.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego przy odkodowywaniu normy § 16 uchwały użyte w niej sformułowanie – "tego samego lub innego lokalu" – należy odczytywać jako odnoszące się do lokali socjalnych tj. "tego samego lokalu socjalnego lub innego lokalu socjalnego". Skoro bowiem przepis będący przedmiotem wykładni, znajduje się w oddzielnym rozdziale regulującym w sposób szczegółowy wyłącznie problematykę lokali socjalnych, nieuprawnionym byłoby wywodzenie, że sporny zapis § 16 uchwały może dotyczyć również lokali innych niż socjalne.
Sąd I instancji uznał zatem, że organ nie rozpoznał istoty sprawy. Pomimo tego, że strona we wniosku domagała się przyznania lokalu innego niż socjalny, organ rozpoznał sprawę w oparciu o § 16 (odnoszący się wyłącznie do lokali socjalnych), zamiast zbadać zasadność wniosku przez pryzmat § 4 uchwały. Organ w sposób nieuprawniony pominął więc intencję wnioskodawczyni, zajmując się żądaniem, które nie zostało wyartykułowane przez stronę. Oznacza to, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem przepisów zawartych w uchwale Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., poprzez nieuprawnione zastosowanie § 16, co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2018 r. skargę kasacyjną wniósł Zarząd Dzielnicy Wola m. st. Warszawy. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie prawa materialnego poprzez:
1/ niewłaściwe zastosowanie § 4 uchwały, polegające na przyjęciu przez Sąd, że organ powinien rozpoznać wniosek skarżącej o najem lokalu mieszkalnego w oparciu o § 4 uchwały, pomimo że nie upłynął okres najmu lokalu socjalnego. Takie zastosowanie § 4 uchwały wyklucza bowiem § 16, który stanowi, że nową umowę najmu tego samego lub innego lokalu można zawrzeć z dotychczasowym najemcą tego lokalu po upływie okresu najmu lokalu socjalnego;
2/ niewłaściwe przyjęcie przez Sąd, że nieuprawnione jest zastosowanie przez organ § 16 uchwały przy rozpoznawaniu wniosku złożonego przez najemcę lokalu socjalnego o przydziału innego lokalu w przypadku, gdy nie wygasła jeszcze dotychczasowa umowy najmu lokalu socjalnego zawarta z tym najemcą.
Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o orzeczenie reformatoryjne i oddalenie skargi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Stan sprawy przedstawia się następująco.
K.C. zawarła z m. st. Warszawa w dniu [...] stycznia 2014 r. umowę najmu lokalu socjalnego, która obowiązywała do dnia [...] grudnia 2018 r. Przed zakończeniem ważności ww. umowy najmu lokalu socjalnego wystąpiła z wnioskiem o zawarcie z nią umowy najmu innego, większego lokalu, motywując to okolicznością, że w najbliższym czasie spodziewa się urodzenia trzeciego dziecka (jest w 9 miesiącu ciąży) i że wówczas jej warunki mieszkaniowe staną się bardzo trudne. Organ wniosek rozpoznał negatywnie, przywołując § 16 uchwały, zgodnie z którym dopiero po upływie najmu lokalu socjalnego z dotychczasowym najemcą tego lokalu można zawrzeć nową umowę tego samego lokalu lub innego lokalu na czas nieoznaczony, pod dodatkowymi warunkami.
Z kolei Sąd Wojewódzki uznał, że skarżąca nie wnioskowała o wynajem kolejnego lokalu socjalnego, a zatem jej wniosek nie powinien być rozpoznany na podstawie § 16 uchwały, lecz w oparciu o § 4, który reguluje ogólne zasady wynajmowania lokali z zasobu mieszkaniowego m. st. Warszawy.
Rację w tym sporze należy przyznać organowi.
Zgodnie z § 16 ust. 1 uchwały, w brzmieniu z dnia podjęcia zaskarżonej uchwały z dnia [...] października 2017 r., po upływie okresu najmu lokalu socjalnego z dotychczasowym najemcą tego lokalu można zawrzeć nową umowę najmu tego samego lub innego lokalu:
- 1) na czas nieoznaczony - pod warunkiem, że najemca nie zalega z opłatami za korzystanie z lokalu i spełnia kryteria określone w § 4 pkt 2, z zastrzeżeniem § 5 ust. 3a; w przypadku, gdy przedmiotem nowej umowy najmu jest lokal umieszczony w ewidencji lokali socjalnych, dokonuje się jego wykreślenia z tej ewidencji z chwilą zawarcia nowej umowy najmu;
- 2) na czas oznaczony nie dłuższy niż 5 lat - w przypadku nadal utrzymującej się szczególnie trudnej sytuacji życiowej dotychczasowego najemcy oraz pozostawania w niedostatku.
K.C. zwróciła się o zawarcie z nią umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony, prosiła przy tym o wyznaczenie jej innego lokalu niż wynajmuje obecnie.
Stosownie do § 11 uchwały z mieszkaniowego zasobu wydziela się część lokali z przeznaczeniem na lokale socjalne (ust. 1). Lokale socjalne wydzielają i prowadzą ich ewidencje zarządy dzielnic (ust. 2). Trzeba zatem przyjąć, że lokale socjalne stanowią odrębną od pozostałych kategorię lokali w zasobach mieszkaniowych miasta, a ich byt prawny musi być uwidoczniony w ewidencji prowadzonej przez zarządy dzielnic.
Skoro skarżąca zwróciła się o zawarcie z nią umowy najmu lokalu innego niż dotychczasowy (socjalny) na czas nieoznaczony, to wbrew stanowisku Sądu I instancji, organ zobligowany był zastosować w sprawie § 16 uchwały. Jego umiejscowienie w Rozdziale 5 dotyczącym lokali socjalnych nie eliminowało konieczności jego zastosowania w niniejszej sprawie - spowodowane to było faktem, że skarżąca wynajmowała lokal socjalny i umowa najmu wciąż obowiązywała. Treść § 16 ust. 1 pkt 1 uchwały, w szczególności w części po średniku ("w przypadku, gdy przedmiotem nowej umowy najmu jest lokal umieszczony w ewidencji lokali socjalnych, dokonuje się jego wykreślenia z tej ewidencji z chwilą zawarcia nowej umowy najmu") nie pozostawia wątpliwości, że przedmiotem nowej umowy najmu nie musi być tylko lokal socjalny, ale też inny lokal z zasobu mieszkaniowego miasta i może to nastąpić wyłącznie po upływie okresu najmu lokalu socjalnego.
To, że przedmiotem nowej umowy najmu może też być wówczas lokal niebędący lokalem socjalnym, wynika wprost ze sformułowania "w przypadku, gdy przedmiotem nowej umowy najmu jest lokal umieszczony w ewidencji lokali socjalnych, dokonuje się jego wykreślenia z tej ewidencji z chwilą zawarcia nowej umowy najmu". Zwrot ten może być rozumiany tylko w ten sposób, że tylko jeśli przedmiotem nowej umowy najmu będzie lokal socjalny, to należy go wykreślić z ewidencji takich lokali, co będzie oznaczać utratę statusu lokalu socjalnego. Jeśli zaś przedmiotem nowej umowy najmu będzie "zwykły" lokal, nic takiego w oczywisty sposób miejsca mieć nie musi, tzn. żadnych dodatkowych czynności nie trzeba podejmować. Gdyby przepis ten rozumieć w sposób zaproponowany przez Sąd I instancji, że dotyczy tylko lokali socjalnych, to sformułowanie po średniku można byłoby ograniczyć do zwięzłego "dokonuje się jego wykreślenia z tej ewidencji z chwilą zawarcia nowej umowy najmu". Tymczasem warunek wykreślenia z ewidencji dodano jedynie do sytuacji, w której przedmiotem nowej umowy najmu byłby lokal socjalny.
Przedstawiona wykładnia § 16 ust. 1 pkt 1 uchwały powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za legalne podjęte w sprawie działania organu, stosownie do których wniosek K.C. został negatywnie zaopiniowany przez komisję mieszkaniową, a następnie negatywnie rozpatrzony przez Zarząd Dzielnicy Wola m. st. Warszawy uchwałą z dnia [...] października 2017 r. z uwagi na wciąż obowiązująca umowę najmu lokalu socjalnego, co wyklucza zawarcie nowej umowy najmu – czy to lokalu socjalnego, czy innego z mieszkaniowego zasobu m. st. Warszawy.
Uznając zatem istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Jednocześnie Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając, że zaistniały przesłanki ujęte tym przepisie.