Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 148/05 oddalający skargę J. K. B. i A. M. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.
Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa-Wola z dnia [...] nr [...] o przekazaniu w użytkowanie Ministerstwa Obrony Narodowej terenu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], nr hip. 6582 o pow. 455 m² i jednocześnie umorzył postępowanie I instancji.
W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podniósł, że zabudowana nieruchomość warszawska położona przy ul. [...] ozn. nr hip. 6582, stanowiąca własność A. B., objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 – powoływanego dalej jako "dekret warszawski"). Dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące mogli stosownie do treści art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu opisanej wyżej nieruchomości warszawskiej nie został złożony, a jedynie pismem z dnia 18 listopada 1948 r. pełnomocnik byłego właściciela wystąpił z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia takiego wniosku. Sprawa ta była przedmiotem odrębnego postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia 29 lipca 2002 r. nr [...], której to legalność została zbadana w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 2003 r. sygn. akt I SA 1897/02, oddalającym skargę na w/w decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 29 lipca 2002 r.
Niezłożenie w ustawowym terminie wniosku dekretowego – czyli brak wynikającego z dekretu warszawskiego roszczenia o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu, odniosło ten skutek, że prawo to nie zostało dotychczasowemu właścicielowi przyznane. Zatem znajdujący się na tym gruncie budynek przeszedł na własność gminy m.st. Warszawy, a następnie Skarbu Państwa.
Naczelnik Dzielnicy Warszawa-Wola decyzją z dnia 20 lutego 1974 r. przekazał w użytkowanie Ministerstwu Obrony Narodowej teren nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. 6582 o pow. 455 m².
Minister Infrastruktury uchylając decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] i umarzając postępowanie I instancji zwrócił uwagę na to, że spadkobiercy dotychczasowego właściciela nie są podmiotem legitymującym się do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa-Wola decyzją z dnia 20 lutego 1974 r. nr [...], na podstawie której organ administracji państwowej zadysponował nieruchomością stanowiącą własność Skarbu Państwa. Złożenie wniosku przez osobę, która w sprawie nie jest stroną ani nie działa jako pełnomocnik bądź przedstawiciel strony, powinno spowodować wydanie decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego z przyczyn formalnych tj. z powodu braku legitymacji procesowej wnioskodawcy. Natomiast wszczęcie postępowania na wniosek osoby, która nie ma legitymacji procesowej w rozumieniu art. 28 K.p.a. - zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym - jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania z przyczyn podmiotowych.
Oddalając skargę J. B. i A. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...], wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 25 listopada 2005 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podniósł, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, organ administracji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji lecz orzeka jako organ kasacyjny. W swej decyzji orzeka więc wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Sąd podniósł, iż właściciel nieruchomości nie złożył wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. 6582 o pow. 455 m² w terminie wynikającym z art. 7 dekretu warszawskiego, wobec czego nie był legitymowany do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa-Wola z dnia 20 lutego 1974 r. przekazującej w użytkowanie Ministerstwu Obrony Narodowej teren wyżej opisanej nieruchomości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2005 r. wniósł J. B. i A. K. domagając się jego uchylenia.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów procedury administracyjnej, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, 8, 10, 77-80, 97 § 1 pkt 4 K.p.a. polegające na nie rozpatrzeniu w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz jednostronnej jego ocenie, a w szczególności pominięciu faktu, iż toczy się postępowanie administracyjne mające na celu rozpatrzenie wniosku dekretowego oraz nie zawieszenie postępowania pomimo istnienia ku temu przesłanek faktycznych i prawnych. Te uchybienia w konsekwencji doprowadziły do naruszenia art. 1 i art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego przez przyjęcie, że nieruchomość stała się własnością Skarbu Państwa w wyniku nie złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono również, że nieruchomość została nieprawidłowo, a więc nieskutecznie objęta w posiadanie przez Gminę Warszawa-Centrum. Nieprawidłowości te polegały na braku zawiadomienia dotychczasowych właścicieli o terminie objęcia nieruchomości. Ponadto nieruchomość została objęta przedwcześnie, bowiem przed uchwaleniem stosownych planów zabudowy.
Podkreślono również, że w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie miało rozstrzygnięcie zagadnienia prawidłowości złożenia przez dotychczasowego właściciela A. B. wniosku dekretowego. Sąd wydając wyrok uznał za właściwy pogląd, że nieruchomość warszawska położona przy ul. [...] przeszła na własność Gminy m.st. Warszawy - bez wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego i bez ustosunkowania się do argumentów strony w tym zakresie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwaną dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Zatem rozpatrując skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje ją w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) co oznacza, że zakres rozpoznawania określa strona wnosząc skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które – jej zdaniem – zostały naruszone (art. 174 i 176 p.p.s.a.). Wskazanie naruszonych przepisów następuje przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Podstawy kasacyjne mogą dotyczyć zarówno tych przepisów, które sąd przedstawił jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznawania sprawy, jak i tych przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznania sprawy, choć nie zostały przez sąd wskazane.
Na wstępnie należy podnieść, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej zostały sformułowane nieprecyzyjnie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów procedury administracyjnej, które miały wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, 8, 10, 77-80, 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego w wyniku naruszenia przepisów postępowania administracyjnego doszło do naruszenia art. 1 i art. 7 dekretu warszawskiego poprzez przyjęcie, że nieruchomość stała się własnością Skarbu Państwa w wyniku nie złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej.
Wskazane wyżej przepisy postępowania administracyjnego, to zdaniem skarżącego te normy, które zostać miały naruszone w postępowaniu administracyjnym przez nieprzeprowadzenie w tym postępowaniu właściwego postępowania dowodowego i nie zawieszenie postępowania. Tak sformułowana podstawa skargi kasacyjnej nie spełnia wymogów wskazanych w powołanych przepisach art. 174 i art. 176 p.p.s.a., albowiem po pierwsze, błędnie i wbrew treści art. 173 § 1 p.p.s.a. zarzuca naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym Sądowi bez powiązania ich z odpowiednimi przepisami o postępowaniu sądowoadministracyjnym zawartym w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, np.: art. 141 § 4, czy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Po drugie zaś, postawienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania musiałoby się wiązać ze wskazaniem wpływu uchybienia powołanych przepisów postępowania na wynik sprawy i w dodatku wykazania, że był on istotny.
Należy więc zaznaczyć, że całkowicie chybionym jest zarzut naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem przepisy te nie były stosownie przez Sąd. Kwestionowany wyrok zapadł w oparciu o przepisy powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która to ustawa kompleksowo reguluje kwestie postępowania sądowego i nie odsyła w tym zakresie do przepisów postępowania administracyjnego.
Niezrozumiały jest również zarzut naruszenia przez sąd I instancji art. 1 i ar. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze Miasta Stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) w szczególności w kontekście niniejszej sprawy. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 148/05 zapadł bowiem po rozpoznaniu skargi J. B. i A. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji przekazującej w użytkowanie Ministerstwu Obrony Narodowej teren nieruchomości warszawskiej.
Decyzją z dnia 20 lutego 1974 r. Naczelnik Dzielnicy Warszawa-Wola przekazał Ministrowi Obrony Narodowej w użytkowanie nieruchomość przy ul. [...] ozn. hip. nr 6582 o pow. 455 m² w trybie i na zasadach przewidzianych w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 3, poz. 19). Wcześniej nieruchomość ta na mocy art. 1 dekretu warszawskiego przeszła z dniem jego wejścia w życie (21 listopada 1945 r.) na własność Gminy m.st. Warszawy, a następnie na własność Skarbu Państwa (1950 r.).
Bezzasadne jest rozważanie naruszeń przepisów dekretu warszawskiego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przekazaniu w użytkowanie, bowiem nie miały one tutaj zastosowania.
Na marginesie należy nadmienić, iż sprawa przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie własności czasowej do nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] nr hip. 6582 została zakończona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 2003 r. sygn. akt I SA 1897/02.
Mając powyższe na uwadze, podzielając zasadność rozstrzygnięcia Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.