Wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., I OSK 428/08

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 19 lutego 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ł. K.

Od orzeczenia

od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1607/07

Skład

sędzia NSA Joanna Banasiewicz przewodniczący, sprawozdawca
sędzia NSA Jolanta Rajewska
sędzia NSA Jerzy Stankowski
Urszula Radziuk protokolant

Sprawa

w sprawie ze skargi Ł. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie rozłożenia na raty nienależnie pobranego świadczenia 1/ uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2/ zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Ł. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1607/07 oddalił skargę Ł. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] w przedmiocie rozłożenia na raty nienależnie pobranego świadczenia.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., wydaną na podstawie art. 10 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 46 ust. 2 i art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżoną przez Ł. K. decyzję nr [...] Starosty Powiatu S. z dnia [...] czerwca 2007 r. orzekającą o:

1. rozłożeniu na raty spłaty kwoty [...] zł niesłusznie pobranego świadczenia oraz kwoty 630 zł kosztów sądowych, po 500 zł miesięcznie, płatne do 15 każdego miesiąca, poczynając od sierpnia 2007 r.,
2. zapewnieniu umorzenia odsetek od kwoty zadłużenia po zakończeniu spłaty ostatniej raty,
3. wykonalności zapłaty całego zadłużenia wraz z ustawowymi odsetkami w przypadku niedotrzymania terminu zapłaty którejkolwiek z rat.

W uzasadnieniu decyzji podano, iż Ł. K. w dniu [...] maja 2006 r., na podstawie umowy nr [...] zawartej z Dyrektorem Powiatowego Urzędu Pracy w S., działającym z upoważnienia Starosty S., otrzymał jednorazowe środki z Funduszu Pracy na podjęcie działalności gospodarczej. W związku z niedotrzymaniem warunków umowy Powiatowy Urząd Pracy w S., pismem z dnia [...] lipca 2006 r., wypowiedział umowę pożyczki i wezwał do zwrotu otrzymanych środków wraz z ustawowymi odsetkami w terminie 30 dni, a w dniu [...] września 2006 r. wystąpił do Sądu Rejonowego w S. Wydział I Cywilny z pozwem o zapłatę kwoty [...] zł z ustawowymi odsetkami. Wyrokiem z dnia [...] listopada 2006 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w S. zasądził od Ł. K. i poręczyciela dochodzoną kwotę z należnymi odsetkami. Od powyższego wyroku Ł. K. złożył apelację, którą Sąd Okręgowy w S oddalił. W dniu [...] lutego 2007 r., tj. przed uprawomocnieniem się wyroku, Ł. K. wystąpił do Starosty Powiatu S. z wnioskiem o umorzenie należności. Wniosek ten uzupełnił [...] maja 2007 r., prosząc o rozważenie możliwości rozłożenia na raty zasądzonej kwoty i umorzenie odsetek ustawowych.

Od wskazanej na wstępie decyzji Starosty S. z dnia [...] czerwca 2007 r. Ł. K. złożył odwołanie, w którym wnosił o umorzenie w całości należnej kwoty.

Wojewoda Mazowiecki powołaną decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, nie znajdując podstaw do jej zmiany lub uchylenia.

W skardze na decyzję Wojewody Mazowieckiego wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ł. K., powołując się na przepis art. 76 ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wniósł o umorzenie w całości kwoty wynikającej z decyzji Starosty S. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] wskazując, iż dochodzenie należności pozbawi go niezbędnych środków do życia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że kontrolą Sądu w niniejszej sprawie została objęta decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2007 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty Powiatu S. z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...]. Natomiast wszelkie zarzuty, które formułuje skarżący dotyczą sprawy umorzenia przypisanych do zwrotu należności. Tymczasem wniosku skarżącego w tym przedmiocie organ nie rozpoznał. Zatem oceniając zasadność podniesionych w skardze zarzutów, należy stwierdzić, iż nie są one uzasadnione, gdyż co do zasady odnoszą się do sprawy, której organ jeszcze nie rozstrzygnął. Jakakolwiek ingerencja w tym przypadku dotycząca decyzji o rozłożeniu należności na raty poprzez jej uchylenie prowadziłaby do wydania rozstrzygnięcia na niekorzyść strony.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.

Od powyższego wyroku Ł. K. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 c/ ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie pomimo wystąpienia w sprawie naruszeń prawa procesowego, a mianowicie art. 7, 8, 77 i 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazane naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż niedostrzeżenie - przez Sąd orzekający - konsekwencji uchybień procesowych, jakich dopuścił się organ, poskutkowało oddaleniem skargi;
2. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewyjaśnienie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności brak jakiegokolwiek odniesienia do dokumentów złożonych do akt sprawy - w tym wniosku skarżącego o umorzenie przedmiotowych należności, jak również brak rozważań w zakresie obowiązku rozważenia przez organy administracji umorzenia należności z urzędu;
3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (dalej "ustawa o promocji zatrudnienia") przez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu przez Sąd, że organ nie miał obowiązku rozważyć umorzenia należności z urzędu.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono w pierwszej kolejności naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 c/ p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo wystąpienia w sprawie naruszeń prawa procesowego, a mianowicie art. 7, 77 i 107 k.p.a. Wniosek skarżącego dotyczył umorzenia należności, a w dalszej kolejności ewentualnego rozłożenia jej na raty i umorzenia odsetek. Swój wniosek skarżący argumentował bardzo trudną sytuacją finansową jego i jego poręczyciela - W. K. Wskazywał, iż nie jest w stanie ponieść kosztów spłaty należności. Na dowód powyższych okoliczności złożył do akt stosowne dokumenty potwierdzające jego skrajnie trudną sytuację majątkową. Tymczasem ani organ I, ani też II instancji nie dokonały żadnych ustaleń co do sytuacji finansowej skarżącego.

Zdaniem skarżącego, takie postępowanie organu administracji stanowi pogwałcenie jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, jaką jest zasada prawdy obiektywnej. Stosownie do art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej (...) podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (...). Art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący (...) rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Użyte w tych przepisach sformułowania "dokładne wyjaśnienie", "rozpatrzenie w sposób wyczerpujący" nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do intencji ustawodawcy. Organ ma obowiązek w sposób wyczerpujący zbadać wszystkie okoliczności faktyczne związane ze sprawą. Gdy tego zaniedba postępowanie prowadzone było wadliwie.

Przepis art. 7 k.p.a. stanowi przejaw zasady oficjalności postępowania administracyjnego, która nakłada na organ postępowania obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organ - w celu spełnienia wskazanego obowiązku - może zbadać określone okoliczności z urzędu. Niestety Wojewoda Mazowiecki zaniechał jakichkolwiek ustaleń w zakresie sytuacji finansowej skarżącego. Działanie organu w przedmiotowym postępowaniu doprowadziło do naruszenia naczelnej zasady postępowania administracyjnego. Sąd powinien był dostrzec to naruszenie przepisów postępowania przez Wojewodę Mazowieckiego i uchylić decyzję. Za całkowicie niezrozumiałe należy uznać - zdaniem autora skargi kasacyjnej - wywody Sądu odnośnie tego, iż organ nie rozpoznał jeszcze wniosku w zakresie umorzenia należności a zatem jakakolwiek ingerencja w tym przypadku dotycząca decyzji o rozłożeniu należności na raty poprzez jej uchylenie prowadziłaby do wydania rozstrzygnięcia na niekorzyść strony. Wniosek skarżącego dotyczył w pierwszej kolejności umorzenia należności, a dopiero w dalszej kolejności jej ewentualnego rozłożenia na raty. Poza tym, jak zostało wskazane powyżej, organ winien był dokonać stosownych ustaleń odnośnie warunków, które pozwalają na umorzenie należności skarżącemu, a zatem uznać należy, iż organ odmówił umorzenia należności.

Dodatkowo skarżący wskazał na naruszenie przez organ przepisu art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia. Z przedłożonych przez skarżącego dokumentów jednoznacznie wynikało, iż spełniony pozostaje warunek z pkt 2 wskazanego ustępu, że dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków. Zgodnie z art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia, starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3 ustawy o promocji zatrudnienia, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek wskazanych w tym przepisie. Z powyższego zatem wynika, iż strona ma obowiązek przedstawić jedynie okoliczności przemawiające za spełnieniem jednego z wymienionych wyżej warunków - nie jest zatem konieczny wniosek strony o umorzenie lub rozłożenie na raty, ze szczegółowym wskazaniem końcowego rozstrzygnięcia. Skarżący takie okoliczności przedstawił, jednakże organ zaniechał jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie i w ogóle nie zbadał sytuacji majątkowej skarżącego, ani jego poręczyciela. Sąd I instancji bezkrytycznie przyjął ustalenia organu, który wydał zaskarżoną decyzję, nie badając w ogóle prawidłowości decyzji. W szczególności błędne było ustalenie, że postępowanie administracyjne nie dotyczyło umorzenia należności, gdyż skarżący złożył wniosek o umorzenie należności, a specyficzny charakter postępowania w trybie art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia nakazywał rozważenie i uwzględnienie tego wniosku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono występowania przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określonych w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., zgodnie z § 1 powołanego artykułu należało rozpoznać sprawę w granicach skargi kasacyjnej wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres.

Wobec tego, że skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a. w pierwszej kolejności rozważyć należało zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 7, 8, 77 i 107 k.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. uznać należało za uzasadnione.

Zgodzić należy się ze skarżącym, że Sąd I instancji dokonując oceny pod względem zgodności z prawem decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2007 r. nie dostrzegł naruszenia w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji nie uchylił zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. W wyniku takiego stanowiska Sąd uchybił także art. 141 § 4 powołanej ustawy.

Zgodnie z art. 133 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy przekazanych przez organ wraz z odpowiedzią na skargę. W świetle zawartości tych akt w sprawie niniejszej uznać należało, że słusznie stwierdzono w skardze kasacyjnej, iż sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona.

Złożony przez Ł. K. wniosek z dnia [...] lutego 2007 r. adresowany do Starosty Powiatu S. dotyczył umorzenia przedmiotowej należności - jak wskazano w tym wniosku "w rozumieniu art. 76 ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy". Wbrew zarzutom podniesionym w skardze kasacyjnej, stwierdzić należy, że organ I instancji podjął czynności mające na celu wyjaśnienie sytuacji materialnej skarżącego Ł. K. i poręczyciela W. K. Zasięgnął ponadto opinii powiatowej rady zatrudnienia, co niewątpliwie miało związek z wnioskiem o umorzenie należności i wymogiem zawartym w art. 76 ust. 7 powołanej ustawy. Jednakże w dniu [...] maja 2007 r. Ł. K. skierował do Starosty pismo, w którym w związku z wnioskiem z dnia [...] lutego 2007 r., prosił o rozważenie możliwości rozłożenia należnej kwoty na raty i umorzenia odsetek, wnosił by pismo to potraktować jako część wniosku z dnia [...] lutego 2007 r. W konsekwencji powyższego Starosta Powiatu S. "przychylając się do wniosku" wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r. Mimo, że w odwołaniu Ł. K. domagał się umorzenia należności, Wojewoda Mazowiecki nie wyjaśnił jednoznacznie jakie jest stanowisko strony i jego rozstrzygnięcie - podobnie jak decyzja pierwszoinstancyjna - dotyczyło tylko rozłożenia na raty kwoty [...] zł niesłusznie pobranego świadczenia oraz kwoty 630 zł kosztów sądowych oraz umorzenia odsetek od kwoty zadłużenia po zakończeniu spłaty ostatniej raty.

Jeżeli, jak twierdzi skarżący, wniosek z dnia [...] lutego 2007 r. o umorzenie należności został jedynie w dniu [...] maja 2007 r. uzupełniony w ten sposób, że na wypadek odmowy umorzenia prosi o rozłożenie należności na raty, niewyjaśnienie treści żądania zainteresowanego doprowadziło do przedwczesnego rozstrzygnięcia w przedmiocie rozłożenia na raty, bez uprzedniej decyzji w zakresie wnioskowanego umorzenia. Nie można przy tym podzielić poglądu Sądu I instancji, że jakakolwiek ingerencja dotycząca zaskarżonej decyzji poprzez jej uchylenie prowadziłaby do wydania rozstrzygnięcia na niekorzyść strony, co prowadziłoby do naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a. Jeżeli strona domagała się umorzenia należności, bądź jej rozłożenia na raty, to w pierwszej kolejności winno być rozpatrzone żądanie dalej idące, a więc dotyczące umorzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uchybił rozpoznając niniejszą sprawę art. 76 ust. 7 powołanej ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organ nie miał obowiązku rozważyć umorzenia należności z urzędu. Przede wszystkim Sąd I instancji nie dokonywał wykładni w tym względzie. Niezależnie od tego zauważyć trzeba, że obowiązek ustosunkowania się do tej kwestii strona wiąże w sprawie ze złożonym przez nią wnioskiem.

Z przedstawionych względów na podstawie art. 185 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi koniecznym stało się uchylenie zaskarżonego wyroku w celu ponownego rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - przy uwzględnieniu stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 powołanej ustawy w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).