Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 3 października 2014 r., sygn. akt I OSK 429/14

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 6 listopada 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 447/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Wójta Gminy [..] na bezczynność Platformy Obywatelskiej Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie udzielenia informacji publicznej na wniosek z dnia 17 stycznia 2013 r., w pkt 1) zobowiązał Platformę Obywatelską Rzeczypospolitej Polskiej do rozpoznania wniosku Wójta Gminy [..] z dnia 17 stycznia 2013 r. o udzielenie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania; w pkt 2) stwierdził, że bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; oraz w pkt 3) zasądził od Platformy Obywatelskiej Rzeczypospolitej Polskiej na rzecz Wójta Gminy [..] kwotę 340 (słownie: trzysta czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że wnioskiem z dnia 17 stycznia 2013 r. skarżący zwrócił się do partii politycznej Platformy Obywatelskiej RP o udzielenie informacji publicznej w zakresie zamieszczenia logo Platformy Obywatelskiej RP w Biuletynie [..]Gazecie Gminnej wydawanej przez radnego R.Ż. (rok 2012, nr 1, miesiąc wydania: grudzień) oraz w zakresie zasad finansowania przez partię wydawania tej gazety. W związku z powyższym skarżący wniósł w oparciu o art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U Nr 112, poz. 1198 ze zm.) o udzielenie informacji publicznej na następujące pytania:

"- czy Platforma Obywatelska RP w jakikolwiek sposób uczestniczy w wydawaniu tej gazety?

1. - czy Gazeta Gminna Biuletyn [..]"sygnowana" przez radnego Gminy [..] R.Ż. finansowana jest z funduszy partii politycznej Platformy Obywatelskiej RP? Jeżeli tak - to na jakich zasadach, w jakiej wysokości, i jakie konkretnie czynności związane z wydaniem gazety (np. druk, skład, kolportaż) są finansowane z funduszy partii?
2. - w jakim dokumencie uregulowane są zasady korzystania z logo Platformy Obywatelskiej RP?
3. - czy członkowie partii politycznej Platforma Obywatelska RP mogą posługiwać się logo tej partii? Jeśli tak to na jakich zasadach i w jakich celach?
4. - czy osoby fizyczne i prawne nie będące członkami partii politycznej Platforma Obywatelska RP mogą posługiwać się logo tej partii? jeżeli tak, to na jakich zasadach i w jakich celach?
5. - czy partia polityczna Platforma Obywatelska RP, poprzez oznakowanie przedmiotowej gazety przez radnego R.Z. logiem partyjnym, bierze odpowiedzialność za treść znajdujących się w niej tekstów?".

W pisemnej odpowiedzi na powyższy wniosek z dnia 11 lutego 2013 r. Skarbnik Platformy Obywatelskiej RP wskazał, że żądana informacja o przyczynach i zasadach umieszczania logo Platformy Obywatelskiej RP na wydawnictwach, a także ewentualnym finansowaniu przez partię ich publikacji nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W dniu 22 marca 2013 r. skarżący ponownie wezwał do udzielenia wnioskowanych informacji, nie otrzymał jednak żadnej odpowiedzi.

Nie zgadzając się ze stanowiskiem przywołanym w ww. piśmie strona skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Platformy Obywatelskiej Rzeczypospolitej Polskiej i wskazała, że z treści art. 11 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 23a ustawy z 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (Dz. U. z 2011 r. Nr 155, poz. 924) wynika zakaz utajniania finansów partyjnych oraz odpowiadający mu nakaz ujawniania informacji finansowych o działalności partii. Jawność finansowania działalności partyjnej traktowana jest jako instrument zwalczania korupcji i innych negatywnych zjawisk, stwarzających zagrożenia dla stabilności politycznej państwa i demokratycznej gry wyborczej. Partie są zatem zobligowane do ujawnienia wszelkich informacji związanych ze źródłami i sposobami gromadzenia środków finansowych oraz wskazywania celów i podstaw ich wydatkowania. W piśmiennictwie zauważa się przy tym, że poza ogólną zasadą jawności finansowania partii politycznych, wyrażoną w Konstytucji RP oraz w ustawie o partiach politycznych, ustawodawca nie określił żadnych bezpośrednich uprawnień członków społeczeństwa do zasięgania informacji o działalności poszczególnych ugrupowań politycznych.

Zasoby pieniężne poszczególnych ugrupowań składają się w znacznej mierze ze środków publicznych (subwencji lub dotacji, kreowanych m.in. z wpływów podatkowych). Tym samym obywatele, którzy co najmniej w sposób pośredni umożliwiają prawidłowe funkcjonowanie poszczególnych ugrupowań, powinni mieć prawo do weryfikacji, źródeł i sposobów gromadzenia oraz wydatkowania pieniędzy. Jeżeli zatem partia polityczna prowadzi działalność wydawniczą, wydając gazetę to finansuje ją m.in. z pieniędzy pochodzących z subwencji, a więc z budżetu Skarbu Państwa. Wyborcy - obywatele są uprawnieni by wiedzieć, na co partia przeznacza środki publiczne pozyskane w formie subwencji ze środków publicznych.

W odpowiedzi na skargę Skarbnik Platformy Obywatelskiej RP wniósł o umorzenie postępowania, albowiem wniosek skarżącego nie dotyczy informacji publicznej, zaś na pytania w nim zawarte wystosowano odpowiedź w dniu 11 lutego 2013 r.

W uzasadnieniu pisma procesowego wskazano, iż skarżący domaga się odpowiedzi na postawione przez niego pytania w zakresie wydatkowania środków własnych oraz zasad umieszczania logo partii na publikacjach lokalnych. W ocenie skarżonego podmiotu zagadnienia powyższe nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Wszelkie bowiem wydatki ponoszone przez partię na ew. publikacje ze środków własnych nie stanowią "sprawy publicznej", nawet gdyby były przedmiotem żywotnego zainteresowania osób trzecich bądź mediów, czy też, jak w niniejszym przypadku organów władz samorządowych.

W przypadku pojawienia się jakichkolwiek wątpliwości co do zakresu definiendum "informacji publicznej" interpretowanej przez pryzmat art. 1, w celu ich rozwiania posłużyć się można art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis ten nie zawiera wprawdzie enumeratywnego wyliczenia kategorii informacji, które mają przymiot "publicznej", ale wskazuje na charakterystyczne przykłady tychże treści. W tym aspekcie należy zwrócić uwagę zwłaszcza na ust. 5 art. 6, który stanowi o tym, iż informacją publiczną jest informacja o majątku publicznym, wskazując jednocześnie podmioty ów majątek posiadające, wśród których rzecz jasna brak jest podmiotów z art. 4 ust. 2 (w tym partii politycznych). A contrario informacją publiczną nie są dane dotyczące majątku tychże podmiotów.

Ponadto skarżący w treści skargi nie wskazał w istocie podstawy prawnej, która przesądzałaby, iż wydatkowanie środków własnych przez partię polityczną może stanowić w jakimkolwiek aspekcie element spektrum spraw publicznych. Skarżący powołał się jedynie na przepis ustawy o partiach politycznych, który stanowi, iż źródła finansowania partii politycznych są jawne. W istocie przepis ten odnosi się także do środków własnych partii, co do których każdy obywatel ma prawo ustalić źródło ich pochodzenia, a stosowna informacja znajduje się w domenie publicznej wskutek przedkładania przez partię danych o dochodach do Państwowej Komisji Wyborczej. W odniesieniu do wydatkowania środków własnych przez partię, prawo uzyskiwania szczegółowych informacji przez obywateli nie powstaje, albowiem w tym zakresie nie jest to sprawa publiczna.

Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, iż Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).

Konkretyzacją natomiast tego prawa zajmuje się ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności wymienione w pkt 1-5 tego ustępu. Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. nr 100, poz. 1080, ze zm.), oraz partie polityczne (ust. 2).

Wobec oczywistej treści art. 4 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości fakt, że partia polityczna – Platforma Obywatelska RP jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

Następnie Sąd I instancji wskazał, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą.

Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu nie będącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów.

Przepis art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wprowadza ogólną zasadę uznającą każdą informację o sprawach publicznych za informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie przewidzianym ustawą. Natomiast art. 6 tej ustawy wymienia niektóre kategorie informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, nie tworząc zamkniętego katalogu, a tym samym legalnej definicji tego pojęcia. Przepis art. 6 ust. 1 ustawy wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, na co wskazuje zwrot "w szczególności".

Przedmiotem udostępnienia skarżący uczynił informacje dotyczące zasad finansowania, wydawania gazety lokalnej sygnowanej logo Platformy Obywatelskiej oraz zasad posługiwania się tym logo, a także zakresu odpowiedzialności partii za treści publikowane w tejże gazecie.

W odniesieniu do powyższego żądania Sąd zwrócił uwagę na treść art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 155, poz. 924), który stanowi, że partia polityczna jest dobrowolną organizacją, występującą pod określoną nazwą, stawiającą sobie za cel udział w życiu publicznym poprzez wywieranie metodami demokratycznymi wpływu na kształtowanie polityki państwa lub sprawowanie władzy publicznej. Cele i zasady działania partii politycznej powinny zostać określone w statucie partii (art. 9 ust. 1 powołanej ustawy). Źródła finansowania partii są jawne (art. 23a ustawy). Partia polityczna spełniająca wymogi określone w art. 28 ust. 1 pkt 1 albo 2 ustawy otrzymuje subwencje z budżetu państwa.

Zdaniem Sądu I instancji, partia polityczna – Platforma Obywatelska spełnia funkcje publiczne. Jej udział w życiu publicznym niewątpliwie może być realizowany poprzez wydawanie gazet, czy biuletynów informacyjnych. Zatem zasady finansowania tego nośnika komunikacji z obywatelem, sygnowania publikatorów znakami identyfikującymi partię polityczną, czy zakres odpowiedzialności za publikowane treści są nierozerwalnie związane z domeną publiczną. Wskazany zakres działalności odnosi się do funkcjonowania partii w sferze publicznej i przez to stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd I instancji dodał, iż w niniejszej sprawie bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż art. 6 ust. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wymienia partii politycznych jako obowiązanych do informowania o posiadanym majątku. Wyliczenie z art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej zawiera jedynie katalog kierunkowy informacji posiadającej przymiot informacji publicznej. Nie oznacza to (wobec brzmienia art. 1 ust. 1 tej ustawy), że waloru informacji publicznej nie posiada przedmiot żądania, którego nie można odnaleźć w ww. katalogu. Gdyby przyjąć taki punkt widzenia, a art. 6 w istocie odnosi się do podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1, to w praktyce partie polityczne zostałyby wyłączone spod regulacji powołanej ustawy. Określone zasady działania partii politycznej, oceniane przez pryzmat ich udziału w życiu publicznym, posiadają walor informacji publicznej. Przykładowo w odniesieniu do zagadnienia majątku partii politycznej, a w zasadzie finansowania jej działalności, NSA w wyroku z dnia 27 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 513/13 stwierdził, iż uchwała Komitetu Politycznego na podstawie której ustala się wysokość składki jest informacją publiczną i jako taka podlega ujawnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno - techniczną. Podmiot obowiązany może odmówić udzielenia informacji z uwagi na ochronę tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej. Wobec tego bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje bądź też, jeśli istnieją ku temu przesłanki, nie wydaje decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej.

Sąd I instancji uznał, że skoro skarżący nie otrzymał żądanej informacji publicznej oraz w sprawie nie doszło do wydania decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia, to skarżony podmiot pozostaje w bezczynności. Jednakże Sąd nie uznał stwierdzonej bezczynności za rażącą, gdyż podmiot zobowiązany w zakreślonym terminie wyraził swoje stanowisko, a nieudzielenie informacji wynikało z błędnej interpretacji przepisów prawa co do tego, czy żądane informacje stanowią informacje publiczne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Platforma Obywatelska Rzeczypospolitej Polskiej, zaskarżając go w całości zarzuciła mu naruszenie prawa materialnego tj.

1) art. 1, art. 4 ust. 1 i art. 4 ust. 2 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.), poprzez nieprawidłowe uznanie, iż informacje objęte wnioskiem strony spełniają kryteria definicji z art. 1 u.d.i.p. i dotyczą sprawy publicznej oraz nie uwzględnienie zastosowanego przez ustawodawcę rozróżnienia podmiotów wskazanych w ust. 1 oraz w ust. 2 art. 4 u.d.i.p. i zakresu ich ustawowych obowiązków w udostępnianiu informacji publicznej;

2) art. 23 a ustawy o partiach politycznych (dalej: u.p.p.) - poprzez uznanie, iż stanowi on źródło obowiązku ujawniania przez partię polityczną publicznie celów i podstaw wydatkowania posiadanych przez nią środków finansowych

Ponadto zarzucono Sądowi I instancji naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 149 § 1 P.p.s.a., pomimo niezbadania przez Sąd I instancji wstępnej przesłanki oceny żądanej informacji jako dotyczącej sprawy publicznej i nieprzeanalizowania całej treści wniosku strony i treści skargi.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stosownie do jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych, rozpatrzenie skargi na bezczynność podmiotu w zakresie udzielenia informacji publicznej, w przypadku, gdy organ informacji nie udziela stojąc na stanowisku, że wniosek nie dotyczy spraw publicznych, wymaga w pierwszej kolejności rozważenia, czy w istocie zagadnienia objęte wnioskiem strony stanowią informację publiczną, do której znajduje zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Dopiero pozytywny wynik tego rozważania, upoważnia sąd administracyjny do oceny czy organ pozostaje, czy też nie pozostaje w bezczynności. Merytoryczna ocena treści wniosku strony skarżącej w niniejszej sprawie była również kluczowa dla uznania, czy organ pozostawał w bezczynności. Ocena ta jednak została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonana w stopniu znikomym i nie pozwalającym na uznanie, iż w istocie ten aspekt prawny Sąd I instancji należycie zbadał. Tym samym przejście do wniosków w zakresie ewentualnej bezczynności było w ocenie organu przedwczesne i nieuzasadnione.

Ponadto w skardze kasacyjnej podkreślono, że orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 2 u.i.d.p. jest niezwykle skromne. Brak także w literaturze pogłębionej analizy statusu tych podmiotów, jako podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej oraz zakresu tego zobowiązania. Bez wątpienia ze względu na charakter tych podmiotów (partie polityczne, związki zawodowe) będących organizacjami lub zrzeszeniami obywatelskimi o celach obejmujących udział w życiu publicznym w zakresie odpowiadającym ustawowej konstrukcji tych organizacji, interpretacja ich obowiązków na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej musi być nieco odmienna od obowiązków np. organów gminy czy państwa.

W ocenie organu, kluczowa dla oceny zasadności wniosku o udostępnienie informacji publicznej przez partię czy związek zawodowy będzie zawsze przedmiotowa ocena merytorycznej treści wniosku, a zatem ścisłe powiązanie żądanych danych ze "sprawą publiczną". Nie ma więc w tym przypadku miejsca na (prawidłowe w odniesieniu do podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 u.i.d.p.) "domniemanie", iż każda posiadana przez te podmioty informacja dotyczy sprawy publicznej. Należy podkreślić, że zarówno status podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 2 u.i.d.p., jak i wykładnia systemowa przepisu art. 4 u.i.d.p. wskazuje, iż nie jest możliwe utożsamianie podmiotów wskazanych w ust. 1 oraz w ust. 2 tego przepisu.

Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, takiej pogłębionej analizy Wojewódzki Sąd Administracyjny zaniechał, ograniczając się do powtórzenia treści przepisów art. 1, 2, 4 i 6 ust. 1 u.i.d.p., a także powielając funkcjonujące w uzasadnieniach publikowanych wyroków interpretacje definicji informacji publicznej. Paradoksalnie właśnie te powtórzenia wskazują na brak prawidłowej interpretacji i zastosowania przez Sąd I instancji art. 1 u.i.d.p. w kontekście art. 4 ust. 2 u.i.d.p., ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny powtarza sformułowania takie, jak: "władze publiczne", "podmioty wykonujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym i mieniem Skarbu Państwa", "realizacja przewidzianych prawem zadań".

Niedokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny analiza treści skargi i wniosku strony skarżącej, prowadzi do wniosku, iż zapytanie strony dotyczyło w istocie wewnętrznych uregulowań lub zwyczajów partii, w zakresie posługiwania się jej logo przez jej członków lub osoby trzecie. Sąd nie wskazał w ogóle, dlaczego, w jego ocenie, kwestie te stanowią informację o sprawie publicznej. Pomijając fakt, iż statut partii jest dokumentem jawnym i znajdującym się w domenie publicznej, analizując takie zapytania od strony ich wagi w życiu publicznym należy dojść do wniosku, iż nie stanowią one sprawy publicznej.

W ocenie organu Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył też art. 23a ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych poprzez jego błędną interpretację. Przepis ten stanowi, iż źródła finansowania partii politycznych są jawne. Wbrew jednak stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie oznacza to pełnej jawności wydatkowania tych środków, ani tym bardziej obowiązku publicznego "wskazywania celów i podstaw wydatkowania", jak to sformułowano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Podobnych wniosków nie uzasadnia zresztą żaden z przepisów u.p.p.

W ocenie organu wyżej wskazane uchybienia w zakresie zastosowania przepisów materialnoprawnych, a w konsekwencji nieuzasadnione i niepoparte spójną argumentacją uznanie przez Sąd I instancji, iż wniosek skarżącego dotyczył w całości informacji publicznej, spowodowały zastosowania art. 149 §1 u.p.p.s.a. mimo braku ku temu podstaw faktycznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec nie stwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając zaskarżony wyrok naruszył wymienione w niej przepisy prawa materialnego to jest art. 1 ust. 1, art. 4 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr. 112, poz. 1198 ze zm.), a tym samym art. 149 § 1 Ppsa.

W świetle art. 4 ust. 2 partie polityczne są zobowiązane do udzielania informacji publicznej. Nie oznacza to jednak, że każda informacja żądana od partii politycznej ma charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że w treści wszystkich pytań zawartych we wniosku Wójta Gminy [..] zawarta jest informacja publiczna. Powyższe przekonanie wywiódł z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 155, poz. 924), który stanowi, że partia polityczna jest dobrowolną organizacją, występującą pod określoną nazwą, stawiającą sobie za cel udział w życiu publicznym poprzez wywieranie metodami demokratycznymi wpływu na kształtowanie polityki państwa lub sprawowanie władzy publicznej. Cele i zasady działania partii politycznej powinny zostać określone w statucie partii (art. 9 ust. 1 powołanej ustawy). Źródła finansowania partii są jawne (art. 23a ustawy). Partia polityczna spełniająca wymogi określone w art. 28 ust. 1 pkt 1 albo 2 ustawy otrzymuje subwencje z budżetu państwa.

Zdaniem Sądu I instancji, partia polityczna – Platforma Obywatelska spełnia funkcje publiczne, ponieważ zakres jej działalności odnosi się do sfery publicznej.

Sąd I instancji stanął zatem na stanowisku, zgodnie z którym z uwagi na cele realizowane przez partię polityczną, każda informacja dotycząca działalności partii politycznej ma walor publiczny.

Ze stanowiskiem takim nie sposób się zgodzić.

Wnioskiem Wójta Gminy [..] z dnia 17 stycznia 2013r. skierowanym do Platformy Obywatelskiej objęte były różne pytania. Sąd I instancji, bez dokonania szczegółowej analizy każdego z nich, uznał że dotyczą one zasad finansowania i wydawania gazety lokalnej sygnowanej logo partii, zasad posługiwania się tym logo oraz zakresu odpowiedzialności partii za treści publikowane w gazecie. Sąd, poza argumentacją dotyczącą statutowej działalności partii politycznej, w ogóle nie wyjaśnił z jakich powodów ocenił, że każda wnioskowana przez Wójta Gminy [..] informacja, ma charakter publiczny. Sąd wydając zaskarżony wyrok oparł się niejako na domniemaniu, że skoro wniosek o udzielenie informacji dotyczy partii politycznej, to dotyczy też informacji publicznej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sam fakt, że określony podmiot realizuje funkcje publiczne oraz jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej nie oznacza, że każda informacja jego dotycząca stanowić będzie informację publiczną. Obowiązkiem Sądu rozpoznającego skargę na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zbadanie, czy w sprawie obok przesłanek podmiotowych zostały spełnione także przesłanki przedmiotowe, a więc każdorazowo ustalenie, czy dana informacja dotyczy sprawy publicznej.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji dokonał kwalifikacji żądanej informacji w sposób ogólny i powierzchowny. Z tych względów w chwili obecnej nie jest możliwe dokonanie oceny, czy i w jakim zakresie Platforma Obywatelska pozostawała w bezczynności co do udostępnienia informacji publicznej. Tylko bowiem jednoznaczne ustalenie, że określona informacja ma charakter informacji publicznej oraz że nie została ona udzielona w określonym terminie, pozwala przypisać zobowiązanemu zarzut bezczynności. W przeciwnym razie stwierdzenie bezczynności jest co najmniej przedwczesne.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie sposób np. wyczytać dlaczego kwestie związane z logo partii, Sąd I instancji ocenił jako dotyczące spraw publicznych.

Pojawia się pytanie, czy znak graficzny jakim posługuje się partia wiąże się z interesem państwa, ogółu, czy też dotyczy wewnętrznej sfery działania partii. Niezrozumiałe, gdyż niewyjaśnione jest też uznanie informacji związanej z ewentualną odpowiedzialnością Platformy Obywatelskiej za treści publikowane w lokalnej gazecie, za informację publiczną. W tym miejscu należy postawić pytanie, czym byłaby odpowiedź na to pytanie (pozytywna, czy negatywna) i czy w drodze ustawy o dostępie do informacji publicznej możliwe jest zobowiązywanie określonego podmiotu do składania oświadczeń o określonej treści.

Nadto należy zauważyć, że niektóre żądane informacje np. kto wydaje gazetę oraz kto ponosi odpowiedzialność za treści w niej drukowane są ogólnodostępne gdyż wynikają z rejestru gazet – art. 20 ust. 1 Prawa prasowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał też błędnej wykładni art. 23a ustawy z dnia 27 czerwca 1997r. o partiach politycznych (Dz. U. Nr.155, poz. 924 z 2011r.), uznając że skoro z wymienionego przepisu wynika, że źródła finansowania partii politycznych są jawne, to informacja dotycząca ewentualnego finansowania gazety przez partię ma charakter informacji publicznej.

Sąd I instancji zastosował wymieniony przepis nie zauważając, że czym innym jest finansowanie partii, czym innym zaś wydatkowanie przez partię środków pieniężnych. Przepis stanowiący o jawnym charakterze źródeł finansowania partii politycznych nie dotyczy w ogóle sposobu dysponowania przez partie tymi środkami.

W związku z powyższym skarga kasacyjna na podstawie art. 185 § 1 Ppsa w zw. z art. 203 pkt. 2 Ppsa zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd I instancji rozpoznając sprawę ponownie oceni, które z zadanych Platformie Obywatelskiej przez Wójta Gminy [..] pytań dotyczą informacji publicznej oraz oceni, czy i w jakim zakresie partia pozostaje w bezczynności w udzieleniu informacji publicznej.