Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 26 października 2019 r. II SA/Wr 537/18 oddalił skargę D.R., A.R. i G.R. na decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł G.R. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:
- przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 1 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a, w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez:
- niewłaściwą kontrolę legalności działalności organów administracji publicznej - Starosty [...] i Wojewody [...] i wydanych przez te organy decyzji w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, co skutkowało wydaniem przez Sąd wyroku oddalającego skargę wniesioną przez skarżących, w tym skarżącego kasacyjnie;
- błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że organy I i II instancji prawidłowo określiły cel wywłaszczenia i uznały brak spełnienia przesłanek określonych w art. 137 u.g.n.;
- naruszenie zasady obiektywnej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy; dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego z pominięciem wszystkich okoliczności wynikających z dokumentów zgromadzonych w postępowaniu dowodowym, świadczących o niewykorzystaniu nieruchomości - cz. działki nr 1/12 - na cel wywłaszczenia;
- art. 153 p.p.s.a. poprzez nierespektowanie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o/z w Poznaniu z 11 kwietnia 2002 r. II SA/Po 2952/00;
- prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:
- art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204; dalej: "u.g.n.") przez jego niezastosowanie i niezasadne przyjęcie, że nieruchomość położona w [...], oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...], ark. mapy [...] obręb [...], nie stała się w części zbędna na cel wywłaszczenia, mimo że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika jednoznacznie, że w części tej działki – wskazanej w załączniku graficznym do wniosku o jej zwrot z 1996 r., cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, bowiem nie powstała urządzona zieleń osiedlowa, jaki i zieleń izolacyjna, a znajdujące się pod ziemią urządzenia infrastruktury technicznej nie stanowią przeszkody do zwrotu nieruchomości;
- art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. przez wadliwe przyjęcie, że na działce nr 1/12 została zrealizowana zieleń izolacyjna, która przewidziana została w tym miejscu w planie realizacyjnym przywołanym w umowie sprzedaży nieruchomości zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz, że taki sposób zagospodarowania nieruchomości był docelowy i był zgodny z aktami planistycznymi obowiązującymi w dacie wywłaszczenia – miejscowym planem szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenu [...] - uchwała nr [...] Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] marca 1971 r. – w sytuacji, gdy plan ten dla obszaru działki nr [...] przewidywał funkcję mieszkalnictwa (symbol MWn);
- art. 137 ust. 2 u.g.n. przez jego niezastosowanie pomimo, że na działce nr [...] w tak opisanej części nie został zrealizowany cel wywłaszczenia;
- art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez nieuprawnione ograniczenie prawa do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzez uznanie, że z chwilą zrealizowania osiedla mieszkaniowego nie jest możliwy zwrot nieruchomości, która położona jest w granicach tego osiedla, choć stan i sposób zagospodarowania części działki nr [...] nie pozwala na stwierdzenie, że została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia.
Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o uchylenie decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2017 r. i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z [...] października 2017 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2017 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że postępowanie o zwrot przedmiotowych działek zostało wszczęte w 1996 r. W ramach tak długiego postępowania kilkakrotnie przeprowadzane były czynności oględzin nieruchomości. Na dzień wydania po raz pierwszy przez organ I instancji decyzji w przedmiotowej sprawie (z [...] kwietnia 2000 r.) ustalony został stan istniejący na nieruchomości, których dotyczył wniosek o zwrot. Odnośnie działki nr [...] stwierdzony wówczas stan jej zagospodarowania nie pozwalał uznać, że porastająca ją niepielęgnowana trawa, leżący miejscami gruz oraz pozostałości po etapie budowy osiedla, jak i samosiejki krzewów i drzew, stanowią zieleń osiedlową docelową, powstałą na skutek planowej działalności. W ramach postępowania nie pozyskano żadnych dokumentów, dotyczących wykonania na tym terenie zieleni osiedlowej urządzonej. Właśnie ten ustalony wówczas stan faktyczny należy brać pod uwagę przy rozpatrywaniu obecnie wniosku o zwrot nieruchomości. Działania podjęte na nieruchomości po wszczęciu postępowania zwrotowego, nie mają żadnego znaczenia dla oceny wystąpienia przesłanek określonych w art. 137 u.g.n.
Ponadto organy obydwu instancji, a w konsekwencji i WSA we Wrocławiu, w sposób nieprawidłowy odczytują wskazania wynikające z wydanego w sprawie wcześniejszego wyroku WSA w Poznaniu [powinno być NSA o/z w Poznaniu] z 11 kwietnia 2002 r. II SA/Po 2952/00. W odniesieniu do działki nr [...] Sąd wówczas uznał, że "prawidłowo Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] października 2000 r. nr [...] przyjął, iż nie ma tam urządzonej zieleni osiedlowej, ani nie zrealizowano żadnej inwestycji". Pozyskane w ramach późniejszego postępowania zwrotowego dokumenty – decyzja realizacyjna oraz miejscowy plan zagospodarowania [...] z 1971 r., faktycznie nie przewidywały na terenie działki nr [...] zabudowy, co jednakże nie oznacza, że teren ten może pozostać w formie niezagospodarowanej lub częściowo zagospodarowanej.
W odpowiedziach na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania: Miasto [...] oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w [...], wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2335 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji.
Jeżeli skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.
Do wszystkich zarzutów, stawianych obecnie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), odniósł się już szczegółowo Sąd I instancji i wypada jedynie podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu I instancji.
Przede wszystkim zauważyć należy, że część opisowa do ogólnego planu zagospodarowania terenu inwestycji jednostki mieszkaniowej "D" [...], [...] – [...], wskazuje w tytule "Kompozycja zieleni i terenów rekreacyjnych", że "Niezależnie od wymienionych terenów zieleni istnieje zieleń izolacyjna wzdłuż arterii ogólnomiejskich w liniach regulacyjnych tych tras." Wymienione wcześniej (w powołanym wyżej planie) tereny zieleni to tereny rekreacyjno-sportowe, w tym: tereny zabawowe dla dzieci, centralny ogród sportu rekreacyjnego dla wszystkich grup, położony na terenie zieleni podstawowej. Zatem zwrot "niezależnie od wymienionych terenów zieleni istnieje zieleń izolacyjna wzdłuż arterii ogólnomiejskich (...)" należy rozumieć tak, że miały to być tereny zielone, niekoniecznie zieleni urządzonej, pełniące funkcję izolacyjną dla zabudowy mieszkaniowej, a jej umiejscowienie "wzdłuż arterii ogólnomiejskich" wskazuje głównie na ochronę zabudowy wielomieszkaniowej przed hałasem. W takiej sytuacji niebagatelną rolę pełni sama odległość zabudowy mieszkaniowej od arterii ogólnomiejskich, a nie tylko rodzaj zieleni w pasie izolacyjnym. Należy więc przyjąć, że taką rolę (izolacyjną) miała od początku pełnić ta część działki nr [...], która jest przedmiotem żądania zwrotu. Granice przestrzenne osiedla mieszkaniowego wyznaczone przez ulice wskazane przez Sąd I instancji, funkcja izolacyjna terenu stanowiącego działkę nr [...] oraz infrastruktura podziemna (liniowa) przez nią przebiegająca, wskazuje na ścisły związek działki nr [...] z pozostałą częścią osiedla mieszkaniowego, niezależnie od rodzaju zieleni, jaka znajdowała się na tej działce w chwili złożenia wniosku o jej zwrot. Funkcja mieszkaniowa, przewidziana w miejscowym planie szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenu [...], do którego odwołuje się skarga kasacyjna w zarzucie naruszenia art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., to nie tylko zabudowa mieszkaniowa, ale również te funkcje, które wymienione zostały wyżej, mające ścisły związek z prawidłowym funkcjonowaniem osiedla mieszkaniowego, w tym mające wpływ na komfort życia mieszkańców.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zatem zarzutów o niewłaściwej ocenie zebranego materiału dowodowego przez organy (art. 80 k.p.a.) i w konsekwencji niewłaściwej kontroli legalności działania administracji publicznej przez Sąd I instancji.
Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., który miałby polegać na nieuwzględnieniu oceny prawnej i wskazań wyrażonych w wyroku NSA o/z w Poznaniu z 11 kwietnia 2002 r. II SA/Po 2952/00, to jak słusznie zauważył Sąd I instancji, z uwagi na datę wydania powołanego wyroku należałoby mówić o naruszeniu art. 99 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271). Nawet jeśli przyjąć, że chodzi – niezależnie od konkretnego przepisu – o normę prawną wyrażającą zasadę związania oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku, to w tym wypadku i tak ocena wyrażona w wyroku z 11 kwietnia 2002 r. nie była stanowcza, ponieważ potwierdzała jedynie konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o treść planu realizacyjnego. Po uzupełnieniu – zgodnie ze wskazanym wyrokiem – materiału dowodowego o część opisową wskazanego planu, ustalenia w zakresie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia musiały być dokonane z uwzględnieniem treści planu, który nie był znany Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wydającemu wyrok z 11 kwietnia 2002 r. Zarzut ten nie ma więc także usprawiedliwionych podstaw.
Jeśli zatem zgodnie z niepodważonymi skutecznie ustaleniami faktycznymi cała działka nr [...] została wykorzystana na cel wywłaszczenia (i to już w chwili złożenia wniosku o zwrot), którym była zieleń izolacyjna wzdłuż arterii ogólnomiejskich wraz z podziemną infrastrukturą liniową, a zadaniem owej zieleni izolacyjnej była ochrona przed hałasem zabudowy wielomieszkaniowej powstającego osiedla, to nie można też mówić o naruszeniu art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. Rozumienie tego przepisu po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. P 38/11, zostało prawidłowo przedstawione zarówno przez Sąd I instancji, jak i skarżącego kasacyjnie. Różnica polega jedynie na tym, że skarżący kasacyjnie uważa, że na dzień złożenia wniosku o zwrot nieruchomości cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, jako że na części działki nr [...] nie było urządzonej zieleni osiedlowej, tylko zieleń nieuporządkowana i samosiewy. Nie zmienia to jednak faktu, że również tego ostatniego typu zieleń mogła pełnić funkcje izolacyjne, gdyż w istocie ochronę przed hałasem od arterii ogólnomiejskich zapewniała głównie odpowiednia odległość od ciągów komunikacyjnych, a w treści powołanego planu nie było mowy o zieleni wysokiej, która z tej racji miałaby pełnić funkcję izolacyjną.
Skoro nie zostały spełnione ustawowe przesłanki zwrotu (zbędność części nieruchomości na cel wywłaszczenia), to również nie można mówić o naruszeniu norm konstytucyjnych (art. 21 ust. 2), w których ma umocowanie roszczenie byłego właściciela o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W orzecznictwie TK przyjmuje się bowiem, że nakaz dokonywania wywłaszczenia "jedynie na cele publiczne" tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Wywłaszczenie jest bowiem zgodne z Konstytucją, jeśli jest konieczne (niezbędne) dla realizacji celu publicznego. Ofiara, jaką ponosi wywłaszczony, jest uzasadniona i konstytucyjnie usprawiedliwiona jedynie przez to, że jest konieczna i niezbędna dla realizacji określonego celu publicznego. Przy wywłaszczeniu nie chodzi o zwykłe odebranie własności i umieszczenie jej w zasobie własności publicznej. Cel wywłaszczenia i jego konstytucyjna legitymacja polega na tym, że wywłaszczona nieruchomość powinna zostać oddana dla realizacji określonego przed wywłaszczeniem przedsięwzięcia publicznego. Jak długo wywłaszczone rzeczy (prawa) nie są przekazywane na cel publiczny uzasadniający wywłaszczenie, tak długo nie został osiągnięty cel wywłaszczenia i tak długo działanie organów państwa stanowi ingerencję w prawo własności, która nie ma konstytucyjnej legitymacji (por. wyrok TK z 24 października 2001 r. SK 22/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 216). Jeśli więc cel wywłaszczenia został, jak w tym wypadku, zrealizowany (nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia zdefiniowany w ówczesnych realiach społecznych i gospodarczych), to nie można mówić o naruszeniu norm konstytucyjnych powołanych w zarzutach skargi kasacyjnej. Tym bardziej, że w grę mógł wchodzić głównie art. 21 ust. 2 Konstytucji, przywołany tylko w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Jednocześnie zauważyć należy, że nie ma podstawy prawnej do orzekania o kosztach postępowania kasacyjnego na rzecz uczestników, którzy zgłosili takie wnioski w odpowiedziach na skargi kasacyjne.