Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2912/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I.R. i J.R. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z [...] listopada 2012 r. [[...]] (dalej decyzja z [...] listopada 2012 r.) Starosta [...] (dalej Starosta) z urzędu orzekł o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów obrębu [...], gmina [...] dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] figurującej jako własność I.R. i działki nr [...] stanowiącej własność J.K. Zmiany te dotyczyły sprostowania danych adresowych. W punkcie IV decyzji orzeczono o pozostawieniu granicy między działkami nr: [...] i [...] wg "modernizacji" ewidencji gruntów (operat [...]) i I wersji pomiaru kontrolnego z 2012 r. (operat [...]) z punktu granicznego [...] do punktu granicznego [...] jako spornej i oznaczeniu w części kartograficznej "S".
Odwołanie od tej decyzji wnieśli I.R. i J.R. (dalej skarżący).
Decyzją z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2013 r.) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] (dalej WINGiK bądź Wojewódzki Inspektor) utrzymał w mocy decyzję z [...] listopada 2012 r.
Wojewódzki Inspektor wskazał w szczególności, że skarżący nabyli własność działki nr [...] (obecny nr [...]) o pow. 0,09 ha na podstawie aktu notarialnego nr [...] z [...] września 1978 r. J.K. (dalej uczestnik) stał się właścicielem działki nr [...] (obecny nr [...]) na podstawie aktu notarialnego nr [...] z 18 lipca 1997 r. Ustalono, że dotychczasowy przebieg granicy między ww. działkami ujawniony był w operacie ewidencyjnym na podstawie wstępnego projektu podziału działki nr [...] (dawny nr [...]) - nie wykonano podziału na gruncie i nie sporządzono dokumentacji techniczno-prawnej z podziału, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Stan prawny wykazano na podstawie aktów notarialnych: nr [...] z [...] września 1978 r. - działka nr [...] i nr [...] z [...] lipca 1997 r. - działka nr [...]. Zasadnym było ustalenie przebiegu granicy między ww. działkami, co też uczyniono podczas modernizacji.
Granice ustalono wg stanu użytkowania na gruncie (po murze), w obecności właścicieli działek, jednakże nie zawiadomiono wszystkich zainteresowanych. O czynnościach ustalenia granic nie zawiadomiono J.R., bo z niewiadomych przyczyn nie ujawniono go w ewidencji gruntów mimo, że od [...] września1978 r. był razem z żoną właścicielem działki nr [...] (dawny nr [...]). Obecnie błąd ten usunięto - Starosta ponownie rozpatrując sprawę zlecił geodecie uprawnionemu wykonanie pomiaru kontrolnego granicy między działkami [...] i [...] z udziałem wszystkich zainteresowanych. Z czynności na gruncie sporządzono operat techniczny (operat [...]), który łącznie z dokumentacją z modernizacji stanowił podstawę do wydania decyzji z [...] listopada 2012 r. Z protokołu granicznego wynika, że właściciel działki nr [...] J.K. wskazał, że granica między działkami [...] i [...] jest zgodna z przebiegiem granicy wykazanym w operacie-opisowo kartograficznym po modernizacji (zgodnie z protokołem z 15 maja 2007 r.).
Na taki przebieg granicy nie wyraziła zgody I.R., w imieniu swoim i nieobecnego męża, i domaga się przyjęcia granicy zgodnie z aktami notarialnymi i stanem prawnym ujawnionym w księgach wieczystych, tj. wzdłuż linii granicznej [...]. Taka granica przebiega przez budynek gospodarczy będący własnością J.K., który nie wyraża zgody na taki przebieg. Obecni na gruncie I.R. i J.K. nie wskazali bezspornie jednoznacznego przebiegu granicy między swymi działkami, co wskazuje, że granica ta jest sporna. W opinii technicznej geodeta podniósł, że w dokumentacji z modernizacji powstał błąd w zapisie położenia działek - działka nr [...] I.R. i J.R. została wykazana przy ul. [...], a działka nr [...] J.K. przy ul. [...]. Z dokumentacji archiwalnej wynika, że winno być odwrotnie. W celu wyeliminowania ww. błędów geodeta sporządził wykaz zmian gruntowych i wykaz zmian danych ewidencyjnych dotyczących budynków, znajdujących się w operacie nr [...].
Organ odwoławczy wskazał, że decyzja I instancji wydana została w oparciu o dane zawarte w operacie z modernizacji ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków i lokali dla obrębu [...] (operat [...]) i I wersji pomiaru kontrolnego wykonanego w 2012 r., która przedstawia granicę między działkami wg stanu posiadania na gruncie i jest tożsama z ustaleniami z modernizacji. Ustalenia w trakcie modernizacji zaakceptowała I.R. Brak jest innej dokumentacji, przyjętej do państwowego zasobu, na podstawie której można byłoby wykazać przebieg granicy działki nr [...] z działką nr [...], niż ta z modernizacji.
Zatem należało przebieg granicy wykazać wg wyników pomiaru stanu posiadania na gruncie, co też uczyniono. Powierzchnia działek wynika z faktycznego stanu zamierzonych granic - w omawianym przypadku wykazana została na podstawie faktycznego stanu posiadania, tj. po murze i taką ujawniono w operacie ewidencyjnym. Według stanu użytkowania na gruncie powierzchnia działki nr [...] wynosi 0,0679 ha, zaś działki nr [...] - 0,0716 ha. Starosta uporządkował zapis dotyczący budynków znajdujących się na tych działkach, zgodnie z ich faktycznym położeniem na gruncie, udokumentowanym w ww. operacie technicznym. Na działce nr [...] będącej własnością skarżących uwidoczniono budynek o pow. 117 m², funkcja budynku - mieszkalny. Na działce nr [...] stanowiącej własność J.K. wykazano budynek o pow. 89 m², funkcja budynku - mieszkalny i o pow. 43 m², funkcja budynku - produkcyjne, usługowe i gospodarcze dla rolnictwa.
Odmienne stanowiska stron w kwestii przebiegu granicy świadczą o istnieniu sporu granicznego w rozumieniu § 39 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454, dalej rozporządzenie), co potwierdzono w protokole granicznym znajdującym się w operacie technicznym zarejestrowanym w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej [...] listopada 2012 r. pod nr [...]. Do czasu zlikwidowania sporu granicznego granica między działkami nr [...] i [...] winna pozostać oznaczona w dokumentacji, jak to uczynił organ I instancji, jako sporna. WINGiK podkreślił, że jego decyzja nie ogranicza stronom możliwości podejmowania działań zmierzających do ustalenia przebiegu spornej granicy w trybie rozgraniczeniowym, przeprowadzonym na wniosek i koszt osób zainteresowanych, przez właściwego wójta (burmistrza lub prezydenta miasta). Prawomocne orzeczenie w sprawie bezspornego ustalenia granicy, będzie stanowiło podstawę do ponownej aktualizacji operatu ewidencyjnego.
Skargę na decyzję z [...] kwietnia 2013 r. wnieśli I.R. i J.R.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w toku prac modernizacyjnych niepotrzebnie dokonano protokolarnego ustalenia przebiegu granicy w trybie § 37 rozporządzenia, gdyż istniały już dokumenty ustalające te granice (akty notarialne wstępne projekty podziału działek), a stanowiące o własności tych działek, ich powierzchni i położeniu. Zdaniem skarżących, danych tych nie trzeba ustalać także w wyniku postępowań sądowych, gdyż zostały ujawnione w księgach wieczystych. W ich ocenie nie ma podstaw, by uznać, że dane ewidencji gruntów odnośnie powierzchni musiały być ustalone według użytkowania działek, jak domaga się tego uczestnik i do czego przychyla się organ II instancji w zaskarżonej decyzji. Według skarżących modernizacja ewidencji gruntów nie może przesądzić o prawie własności ustanowionym w aktach notarialnych i ujawnionych w księgach wieczystych. Powoływanie się przez organ na dokumentację uzyskaną w trakcie modernizacji jest niezgodne z prawem, gdyż postępowanie prowadzone było bez udziału J.R.; jednocześnie popełniono istotne błędy dotyczące położenia działek i budynków.
Prawomocny wyrokiem z 10 grudnia 2013 r. III SA/Lu 437/13 [Lex 1592872] (dalej wyrok III SA/Lu 437/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku III SA/Lu 437/13 wskazano m. in., że decyzja z [...] kwietnia 2013 r. nie narusza prawa. Zgodnie z art. 2 ust. 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2010 nr 193, poz. 1287 ze zm., dalej pgk) - ewidencja gruntów i budynków (kataster nieruchomości) to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład, której wchodzą grunty, 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych, 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych i powierzchni użytkowej (art. 20 ust. 1 pgk).
Zgodnie z art. 20 ust. 2 pgk w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także: 1) właściciela a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty budynki lub ich części, 2) miejsce zamieszkania lub siedzibę osób wymienionych w pkt 1, 3) informację o wpisaniu do rejestru zabytków, 4) wartość nieruchomości. Szczegółowe zasady zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków określone zostały w rozporządzeniu. W rozdziale 2 rozporządzenia (§ 19 - 43) uregulowano zakładanie ewidencji gruntów i budynków, a w rozdziale 3 (§ 44 - 58) prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych. Rozporządzenie, nakładając na starostę obowiązek utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (m. in. § 44 pkt 2), zarazem definiuje aktualizację operatu ewidencyjnego, jako wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (z urzędu lub na wniosek - § 46).
Zgodnie z jednolicie ukształtowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, wprowadzanie - w trybie aktualizacji - zmian w danych ewidencyjnych może następować w dwojakim trybie. Po pierwsze w trybie czynności materialno-technicznej, w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia (art. 22 ust. 2 i 3 pgk w zw. z § 48 ust. 1 i 2 rozporządzenia, o czym organ tylko zawiadamia - § 49 ust. 1 i 2) albo w formie decyzji administracyjnej, gdy aktualizacja operatu wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego lub uzyskania dodatkowych dowodów (§ 47 ust. 3). Wówczas starosta przeprowadza postępowanie administracyjne, które kończy się wydaniem decyzji wprowadzającej zmianę lub odmawiającej jej wprowadzenia. W § 36 rozporządzenia określono, że przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: 1) w postępowaniu rozgraniczeniowym, 2) w celu podziału nieruchomości, 3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów, 4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości, 5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, 6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków.
Z treści § 37 rozporządzenia wynika, że w celu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych należy pozyskać dane dotyczące przebiegu tych granic, które to dane pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych. Pomiary poprzedza ustalenie przebiegu granic na gruncie. Ustalenia przebiegu granic na gruncie dokonuje się w oparciu o złożone do protokołu granicznego zgodne oświadczenia woli stron. Ustalane punkty graniczne oznacza się na gruncie w sposób umożliwiający ich pomiar (§ 38 ust. 2 i 3 rozporządzenia). Zauważyć należy, że jak wynika to treści zaskarżonej decyzji, postępowanie w sprawie prowadzone było na podstawie § 45 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. W niniejszej sprawie nie doszło do ustalenia przebiegu granic działek nr [...] i [...], jako czynności niezbędnej, poprzedzającej dokonanie terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych.
Okoliczność ta ma istotne znaczenie w sprawie, gdyż wyklucza zastosowanie trybu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych przewidzianego w § 37 rozporządzenia i stanowi przesłankę do przejścia do ustalenia tych granic w oparciu o § 39 rozporządzenia, zgodnie z którym spory graniczne nie wstrzymują czynności związanych z założeniem ewidencji. W razie ich wystąpienia przebieg spornych granic działek ewidencyjnych wykazuje się na podstawie danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego lub wyników pomiaru stanu posiadania na gruncie. Jak słusznie zauważyły organy obu instancji, treść protokołu granicznego ewidentnie wskazuje, że strony nie wskazały na bezsporny przebieg granicy między działkami, co oznacza, że między tymi stronami istnieje spór graniczny.
W tym stanie rzeczy, jak wskazał organ odwoławczy, należało wykonać operat techniczny, w którym to operacie (z 16 października 2012 r.) zawarta jest opinia techniczna w sprawie wykonania pomiaru kontrolnego granicy działek, w oparciu o który została sporządzona mapa w skali 1:500, która została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] listopada 2012 r., pod nr ewidencyjnym [...]. Decyzją z [...] listopada 2013 r. Starosta, w oparciu o wyżej wskazaną dokumentację geodezyjno-kartograficzną, orzekł o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów, dotyczących działek ewidencyjnych nr [...] i [...] w zakresie części opisowej i części graficznej ewidencji gruntów i budynków oraz właścicieli działki nr [...]. Decyzja ta nie narusza zasad prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz zasady wymiany danych ewidencyjnych, w tym odnoszących się do aktualizacji operatu ewidencyjnego przez wprowadzanie udokumentowanych zmian do danych ewidencyjnych, co w niniejszej sprawie nastąpiło z urzędu (§ 45 ust. 1, § 46 ust. 1).
Zgodnie z postanowieniami § 46 ust. 2 pkt 2 podstawę wprowadzenia zmian stanowić może również zmiana wynikająca z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian ewidencyjnych. Oznacza to, że w pojęciu "aktualizacji" ewidencji gruntów i budynków mieści się także usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów bazy danych ewidencyjnych (np. wyrok NSA z 30.9. 2011 r. I OSK 1628/10). W ocenie WSA w Lublinie, w rozstrzyganej sprawie organ zasadnie sprostował błędne wpisy w ewidencji, mające charakter oczywistych (w świetle złożonych dokumentów) omyłek, bo w dokumentacji przyjętej w trakcie modernizacji doszło do omyłki w zapisie w zakresie położenia działek, w ten sposób, że działka nr [...] została wykazana przy ulicy [...], a działka nr [...] – przy ulicy [...], gdy w rzeczywistości położenie tych działek winno być oznaczone dokładnie odwrotnie.
Konsekwencje tej oczywistej omyłki objęły także zapis co do położenia budynków, które także winny być oznaczone odwrotnie w odniesieniu do zapisu po modernizacji danych. WSA w pełni podzielił argumentację co do zasadności zmiany dokonanej decyzją z [...] listopada 2012 r. w sprawie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów, uznając przy tym, że w świetle uzasadnienia zawartego w zaskarżonej decyzji, organy w wystarczającym zakresie wykazały przesłanki sprostowania błędnych wpisów w ewidencji, mających charakter oczywistych omyłek. Odnosząc się do zarzutów skargi WSA w Lublinie zauważył, że wobec powstania sporu, co do powierzchni działek i w istocie własności nieruchomość, rozstrzygnięcie tej kwestii winno nastąpić w drodze odpowiedniego postępowania. W tych okolicznościach wszystkie zarzuty skarżących uznać należy za bezzasadne, bowiem organy wszechstronnie zgromadziły materiał dowodowy i dokonały jego właściwej oceny pod względem faktycznym jak i prawnym.
[Wnioskiem z 9 czerwca 2017 r. - inicjującym niniejsze postępowanie - I.R. i J.R. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] kwietnia 2013 r. Zarzucili ww. decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego - § 37 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 252 ze zm.), polegające na jego zastosowaniu do zmian w ewidencji gruntów.]
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] sierpnia 2017 r.) Główny Geodeta Kraju odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] kwietnia 2013 r.
Główny Geodeta Kraju podniósł, że organ, do którego wpływa określone żądanie, zobligowany jest do oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania w danym przypadku. W razie stwierdzenia negatywnych przesłanek wymienionych w art. 61a kpa - gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji obowiązany jest przeprowadzić badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących dopuszczalność wszczęcia postępowania. W przedmiotowej sprawie analiza materiału dowodowego wskazuje, że decyzja z [...] kwietnia 2013 r., której wzruszenia w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa domagają się wnioskodawcy, podlegała ocenie sądu administracyjnego, co do jej zgodności z prawem.
Wyrokiem III SA/Lu 437/13, WSA w Lublinie oddalił skargę skarżących na decyzję z [...] kwietnia 2013 r. W myśl art. 170 ppsa, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia (art. 171 ppsa). Oddalenie skargi na decyzję przez sąd administracyjny zamyka organom administracyjnym, legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności tej decyzji, możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej w tym trybie w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte zostały zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego (uchwała NSA z 7.12.2009 r. I OPS 6/09 [,ONSAiWSA 2010/2/18], dalej uchwała I OPS 6/09).
Skarżący występując z wnioskiem o stwierdzenie nieważności zarzucili decyzji [rażące] naruszenie przepisów prawa materialnego - § 37 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (...) polegające na jego zastosowaniu do zmian w ewidencji gruntów. Uzasadniając wniosek wskazali, że § 37 rozporządzenia nie ma zastosowania w przypadku aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, bo znajduje się w rozdziale 2 rozporządzenia dotyczącym wyłącznie zakładania ewidencji gruntów i budynków, natomiast na treść powyższego przepisu powołuje się organ uzasadniając ustalenie granic na gruncie pomiędzy obiema działkami i faktycznie dochodzi (...) do sytuacji kiedy Starosta na tej podstawie dokonuje zmiany granicy prawnej oraz rozporządzenia nieruchomościami uczestników postępowania. Zdaniem wnioskodawców, choć w określonych okolicznościach obie osoby (I.R. i J.K.) podpisały protokół dotyczący stanu posiadania, to jednak z uwagi na to, że obie strony zdawały sobie sprawę z faktycznego przebiegu granicy, nie sposób mówić w przedmiotowej sprawie o ustaleniu stanu posiadania na gruncie. Jak twierdzą, to (...) wpłynęło na błędne zapisy w ewidencji.
Poprawność wprowadzenia decyzją z [...] kwietnia 2013 r., zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków, na gruncie obowiązujących wówczas przepisów prawa, w szczególności uregulowań zawartych w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454), była przedmiotem oceny WSA w Lublinie. Jak stwierdził Sąd, decyzja ta nie narusza zasad prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz zasady wymiany danych ewidencyjnych, w tym odnoszących się do aktualizacji operatu ewidencyjnego przez wprowadzanie udokumentowanych zmian do danych ewidencyjnych.
Sąd już na wstępie zaznaczył, że decyzja z [...] kwietnia 2013 r., nie narusza prawa. Sąd wyraził przy tym stanowisko, że organy wszechstronnie zgromadziły materiał dowodowy dokonały jego właściwej oceny pod względem faktycznym jak i prawnym. Mając powyższe na względzie nie można uznać, by wnioskodawcy podważając prawidłowość ww. decyzji przedstawili nowe okoliczności bądź fakty, które nie byłyby objęte wyrokiem III SA/Lu 437/13, i które mogłyby wpłynąć na dokonaną przez Sąd ocenę zgodności z prawem tej decyzji w kontekście przesłanek z art. 156 § 1 kpa. Wobec powagi rzeczy osądzonej w przedmiotowej sprawie, należało orzec o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności na podstawie 61a § 1 kpa.
Skargę na postanowienie z [...] sierpnia 2017 r. wnieśli I. i J. małżonkowie R. Wnioskodawcy zarzucili ww. decyzji naruszenie: art. 77 § 1 kpa przez nieprawidłowe rozpatrzenie materiału dowodowego zebranego w sprawie; art. 107 § 3 kpa przez brak wskazania, czy podane przez nich nowe okoliczności i fakty we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji były brane pod uwagę w sprawie [I]II SA/Lu 437/13 i związku z tym przyjęcia błędnego ustalenia stanu faktycznego przyjętego na podstawę orzeczenia, mogącego mieć wpływ na jego treść, polegający na przyjęciu, że nie podali żadnych nowych okoliczności ani faktów. Uzasadniając skargę wnioskodawcy podnieśli, że zdaniem GGK podane przez nich fakty i okoliczności nie są nowe, a sprawa była rozpatrywana przez WSA w Lublinie w sprawie [I]II SA/Lu 437/13. W opinii skarżących, organ nie zadał sobie żadnego trudu, by wskazać czy podane przez nich okoliczności i fakty, w ich opinii nowe, były brane pod uwagę w sprawie [I]II SA/Lu 437/13.
Poza ogólnikowym cytowaniem uzasadnienia Sądu, że organ w sposób wszechstronny zgromadził materiał dowodowy i dokonał jego oceny, nie sposób znaleźć w uzasadnieniu odniesienia do postawionych przez skarżących tez dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego - § 37 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454 ze zm.), polegające na jego zastosowaniu do zmian w ewidencji gruntów ani do opisanych przez nich okoliczności podpisania protokołu w 2007 r. Okoliczność, że J.K. zwrócił się do I.R. o sprzedaż 2 arów działki w obecności geodety i wobec nieobecności J.R. z tego powodu obie osoby podpisały protokół dotyczący stanu posiadania mimo, że obie strony zdawały sobie sprawę z faktycznego przebiegu granicy.
Główny Geodeta Kraju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem IV SA/Wa 2912/17 na podstawie art. 151 ppsa, skargę oddalił.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydane na podstawie art. 61a § 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Postanowienie wydane w oparciu o art. 61a kpa ma charakter formalny - jest wynikiem przyjęcia przez organ, że zachodzą przeszkody prawne do prowadzenia postępowania. W przypadku wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji podstawą odmowy wszczęcia postępowania nadzwyczajnego może być okoliczność, że sąd administracyjny prawomocnym wyrokiem oddalił skargę na kwestionowaną decyzją (wyrok NSA z 23.8.2016 r. II OSK 2572/14, cbosa [Lex 2119356]).
Należy mieć na uwadze, że wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Może on zatem wykroczyć poza zakres podniesionych zarzutów, uwzględniając także okoliczności i naruszenia prawa, których nie podniosła strona skarżąca. Jeżeli zatem sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, obowiązany był z urzędu wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, gdyż nie był związany granicami skargi, należy przyjąć, że sąd ten dokonał kontroli decyzji również pod kątem istnienia wad kwalifikowanych (art. 145 § 1 pkt 2 ppsa).
Oceny prawne wyrażone w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie (art. 153 ppsa). Związanie ocenami prawnymi dotyczy również wyroków oddalających skargę (wyrok NSA z 16.3.2017 r. I FSK 1772/15, cbosa [Lex 2267436]).
Prawomocny wyrok sądu administracyjnego korzysta z waloru prawomocności materialnej (art. 170 ppsa) i powagi rzeczy osądzonej (art. 171 ppsa). Zgodnie z art. 170 ppsa, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Istota prawomocności materialnej orzeczenia dotyczy skutków rozstrzygnięcia ze względu na treść zawartą w orzeczeniu sądowym. Ratio legis art. 170 ppsa polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Moc wiążąca określona w tym przepisie oznacza, że wskazane tam podmioty muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Skutkiem zasady mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia jest to, że przesądzenie we wcześniejszym wyroku kwestii o charakterze prejudycjalnym oznacza, że w postępowaniu późniejszym ta kwestia nie może być już w ogóle badana (wyrok NSA z 20.10.2016 r. II GSK 262/15, cbosa [Lex 2189686]).
Zasada prawomocności materialnej orzeczeń sądowych ma silne oparcie w konstytucyjnej zasadzie pewności prawa (art. 2 Konstytucji RP), a także jest jedną z gwarancji, tak ważnej dla zachowania demokratycznego porządku prawnego, powagi orzeczeń sądowych. Co do zasady prawomocne oddalenie skargi na decyzję administracyjną wyłączą możliwość stwierdzenia nieważności takiej decyzji (wyrok NSA z 23.8.2016 r. II OSK 2572/14, cbosa [Lex 2119356]; W. Piątek, Powaga rzeczy osądzonej wyroku sądu administracyjnego, [C.H. Beck] 2015, [Rozdział III § 8 pkt I], s. 175-180). W ogólnym postępowaniu administracyjnym nie istnieje wyraźne ustawowe wyłączenie trybu nieważnościowego w odniesieniu do decyzji, co do których prawomocnie oddalono skargę (inaczej niż ma to miejsce w postępowaniu podatkowym - art. 249 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej). Stąd też w uchwale składu 7 sędziów I OPS 6/09 NSA wyjaśnił, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (obecnie: postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a kpa - (uwaga WSA w Warszawie) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym.
W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 kpa. Dla właściwego odczytania tej uchwały należy sięgnąć do jej uzasadnienia. Wskazano tam, że nie zawsze wyrok oddalający skargę na kwestionowaną decyzję automatycznie stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Możliwa jest sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu, np. fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o istotnych dla wyniku postępowania okolicznościach sprawy spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie.
W takim wypadku, prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania złożonego do organu administracji żądania. Również w świetle uchwały I OPS 6/09, wynikająca z unormowania art. 170 ppsa prawomocność materialna co do zasady zamyka organom administracji publicznej i podmiotom posiadającym legitymację do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania przed tymi organami możliwość stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 kpa (wyrok NSA z 12.12. 2017 r. II OSK 732/17, cbosa [Lex 2412337]).
Główny Geodeta Kraju prawidłowo zastosowywał art. 61a § 1 kpa odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] kwietnia 2013 r. Oddalenie przez WSA w Lublinie skargi na tę decyzję nastąpiło z powodu uznania przez ten Sąd, że decyzja jest zgodna z prawem, a nie z powodu braku legitymacji skarżących. Skarżący nie wskazują na żadne okoliczności mogące wypełniać znamiona przesłanek nieważności z art. 156 § 1 kpa, a które, obiektywnie rzecz ujmując, nie mogły być znane WSA w Lubinie w dniu wyrokowania (np. istnienie wcześniejszej decyzji ostatecznej rozstrzygającej tę samą sprawę, śmierć strony w trakcie postępowania). Analiza zarzutów skarżących prowadzi do wniosku, że stanowią one li tylko polemikę z ocenami prawnymi wyrażonymi przez WSA w Lublinie, w tym w aspekcie § 37 rozporządzenia.
Skarżący nie mogą pogodzić się z ustaleniami organów geodezyjnych, że brak było dokumentów uprawniających do ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków niespornych granic nieruchomości. Stąd też granice te ujawniono jako sporne i wskazano stronom właściwą drogę postępowania mogącą doprowadzić do rozstrzygnięcia sporu granicznego. Jeżeli chodzi o protokół modernizacji z 2007 r., to niezależnie od tego, że kwestie dowodowe co do zasady nie stanowią przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, a mogą być w wyjątkowych okolicznościach rozważane w ramach przesłanek wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 i 5 kpa), to również ta okoliczność była przedmiotem wypowiedzi organu i była znana WSA w Lublinie [w sprawie III SA/Lu 437/13]. Nie mogła być zatem w ogóle rozważana w ramach postępowania nieważnościowego. Postępowanie nieważnościowe nie może być wykorzystywane jako próba podważenia niekorzystnego dla strony prawomocnego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego (scil. sformułowanych tam ocen prawnych), w tym np. przez zgłaszanie nowych zarzutów, które nie były wcześniej podnoszone w skardze. Środkiem prawnym służącym do kwestionowania wyroku WSA jest skarga kasacyjna (art. 173 ppsa).
Bezzasadne okazały się zarzuty skargi dotyczące niewystarczającego - zdaniem wnioskodawców - uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Organ w sposób czytelny wskazał, jakie były powody odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, tj. oddalenie z powodu bezzasadności (tj. uznania, że decyzja ta jest zgodna z prawem, w tym z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków) skargi wnioskodawców na tę decyzję prawomocnym wyrokiem WSA w Lublinie. W takim przypadku, jak podnoszono to wyżej, jako zasadę przyjmuje się, że prowadzenie postępowania nieważnościowego jest niedopuszczalne.
Rozstrzyganiu sporów granicznych nie służy postępowanie ewidencyjne, a postępowanie rozgraniczeniowe, które w pierwszym, administracyjnym etapie, prowadzone jest przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) na podstawie art. 29 i n. ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Skargę kasacyjną wywiedli I.R. i J.R., reprezentowani przez r. pr. T.K., którzy zaskarżając w całości wyrok IV SA/Wa 2912/17, zarzucili mu naruszenie prawa materialnego - art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa przez błędną jego wykładnię i nieprawidłowe przyjęcie, że organ prawidłowo uzasadnił zaskarżone postanowienie oraz dokonał rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie, zaś art. 107 § 3 kpa przez przyjęcie, że organ w sposób czytelny wskazał podstawy odmowy wszczęcia postępowania.
Skarżący kasacyjnie wnieśli o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Autor skargi kasacyjnej niestarannie sformułował jej zarzut. Przepisy dopełnienia - art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa - nie zostały połączone z żadnym przepisem odniesienia (np. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa). Jedynie w ostatnim zdaniu skargi kasacyjnej został wspominany art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa, który miał obligować Sąd I instancji do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Wskazane regulacje Kodeksu postępowania administracyjnego są przepisami postępowania a nie przepisami prawa materialnego, zatem winny były zostać podniesione w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny nie miał jednak wątpliwości, że intencją autora skargi kasacyjnej było zarzucenie Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa i w tym zakresie skarga kasacyjna została rozpoznana (uchwała I OPS 10/09).
Niezasadny był zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa.
Dla porządku należy wskazać, że we wniosku o stwierdzenie nieważności, skarżący zarzucili decyzji z [...] kwietnia 2013 r. "naruszenie przepisów prawa materialnego - § 37 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. nr 38, poz. 252 ze zm.), polegające na jego zastosowaniu do zmian w ewidencji gruntów". Tymczasem w prawomocnym wyroku III SA/Lu 437/13, oddalającym skargę na decyzję z [...] kwietnia 2013 r., WSA w Lublinie orzekł: "Zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] kwietnia 2013 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012 r. orzekającą o wprowadzeniu na podstawie dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej włączonej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zmian w operacie ewidencyjnym prowadzonym dla obrębu [...] wynikających z dostosowania operatu ewidencyjnego do stanu prawnego, nie narusza prawa. (...)
Zauważyć należy, że jak wynika to treści zaskarżonej decyzji, postępowanie w sprawie prowadzone było na podstawie § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), zgodnie z którym aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych.
Należy podkreślić, że w niniejszej sprawie nie doszło do ustalenia przebiegu granic działek nr [...] i [...], jako czynności niezbędnej, poprzedzającej dokonanie terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych. Okoliczność ta ma istotne znaczenie w sprawie, gdyż wyklucza zastosowanie trybu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych przewidzianego w § 37 rozporządzenia i stanowi przesłankę do przejścia do ustalenia tych granic w oparciu o § 39 rozporządzenia, zgodnie z którym spory graniczne nie wstrzymują czynności związanych z założeniem ewidencji. W razie ich wystąpienia przebieg spornych granic działek ewidencyjnych wykazuje się na podstawie danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego lub wyników pomiaru stanu posiadania na gruncie.
Jak słusznie zauważyły organy obu instancji, treść protokołu granicznego ewidentnie wskazuje, że strony nie wskazały na bezsporny przebieg granicy pomiędzy działkami, co oznacza, że pomiędzy tymi stronami istnieje spór graniczny.
W tym stanie rzeczy, jak wskazał organ odwoławczy, należało wykonać operat techniczny, w którym to operacie (z dnia 16 października 2012 r.) zawarta jest opinia techniczna w sprawie wykonania pomiaru kontrolnego granicy działek, w oparciu o który została sporządzona mapa w skali 1:500, która została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] listopada 2012 r., pod nr ewidencyjnym [...].
Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Starosta [...], w oparciu o wyżej wskazaną dokumentację geodezyjno-kartograficzną, orzekł o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów obrębu [...], gminy [...], dotyczących działek ewidencyjnych nr [...] i [...] w zakresie części opisowej i części graficznej ewidencji gruntów i budynków oraz właścicieli działki nr [...].
Decyzja ta nie narusza zasad prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz zasady wymiany danych ewidencyjnych, w tym odnoszących się do aktualizacji operatu ewidencyjnego poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do danych ewidencyjnych, co w niniejszej sprawie nastąpiło z urzędu (§ 45 ust. 1, § 46 ust. 1). Zgodnie z postanowieniami § 46 ust. 2 pkt 2 podstawę wprowadzenia zmian stanowić może również zmiana wynikająca z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian ewidencyjnych. Oznacza to, że w pojęciu "aktualizacji" ewidencji gruntów i budynków mieści się także usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów bazy danych ewidencyjnych (zob. np. wyrok NSA z dnia 30 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1628/10).
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w rozstrzyganej sprawie organ zasadnie sprostował błędne wpisów w ewidencji, mające charakter oczywistych (w świetle złożonych dokumentów) pomyłek, bowiem w dokumentacji przyjętej w trakcie modernizacji doszło do omyłki w zapisie w zakresie położenia działek, w ten sposób, że działka nr [...] została wykazana przy ulicy [...], a działka nr [...] - przy ulicy [...], gdy w rzeczywistości położenie tych działek winno być oznaczone dokładnie odwrotnie. Konsekwencje tej oczywistej omyłki objęły także zapis co do położenia budynków, które także winny być oznaczone odwrotnie w odniesieniu do zapisu po modernizacji danych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela argumentację co do zasadności zmiany dokonanej decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] w sprawie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów, uznając przy tym, że w świetle uzasadnienia zawartego w zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...], organy w wystarczającym zakresie wykazały przesłanki do sprostowania błędnych wpisów w ewidencji, mających charakter oczywistych pomyłek.
Odnosząc się do zarzutów skargi zauważyć należy, że wobec powstania sporu, co do powierzchni działek i w istocie własności nieruchomość, rozstrzygnięcie tej kwestii powinno nastąpić w drodze odpowiedniego postępowania. W tych okolicznościach wszystkie zarzuty skarżących uznać należy za bezzasadne, bowiem organy wszechstronnie zgromadziły materiał dowodowy i dokonały jego właściwej oceny pod względem faktycznym jak i prawnym" (uzasadnienie wyroku III SA/Lu 437/13).
W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że kwestia zastosowania § 37 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków została prawomocnie rozstrzygnięta przez Sąd, co wyklucza jej ponowną ocenę w trybie nieważnościowym. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku IV SA/Wa 2912/17 zasadnie przywołał w tym aspekcie uchwałę I OPS 6/09. Stanowisko Sądu I instancji jest utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (przykładowo - wyroki z: 23.8.2016 r. II OSK 2572/14; 7.6.2017 r. II OSK 67/17; 10.1.2018 r. II OSK 1899/16; 29.5.2019 r. II OSK 1772/17; 12.9.2019 r. II OSK 2537/17; 12.12.2019 r. I OSK 262/19, cbosa).
Po stwierdzeniu przez Głównego Geodetę Kraju, że zarzuty wskazane we wniosku skarżących nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji z [...] kwietnia 2013 r. - ze względu na prawomocny wyrok III SA/Lu 437/13 - organ ten nie mógł prowadzić dalszego postępowania w myśl art. 77 § 1 kpa. Obowiązany był wydać postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa. Organ przedstawił motywy swojego rozstrzygnięcia, spełniając wymagania określone w 107 § 3 kpa.
Autor skargi kasacyjnej nie postawił zarzutu naruszenia art. 170 ppsa ani art. 61a § 1 kpa.
Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.