Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 22 września 2205 r. III SA/Lu 305/05 uchylił zaskarżoną przez Prokuratora Rejonowego w L. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 19 kwietnia 2005 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. zaskarżoną decyzją - po rozpatrzeniu wniosku Prokuratora Rejonowego w L. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tegoż organu z dnia 15 marca 2005 r. umarzającą postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu na skutek sprzeciwu Prokuratora, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Burmistrza Miasta Ł. z dnia 10 lutego 1999 r. w przedmiocie rejestracji jako ciężarowy pojazdu marki Daewoo Nubira, wydania dowodu rejestracyjnego i tablic rejestracyjnych - utrzymało w mocy własną decyzję wydaną w pierwszej instancji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. stwierdziło w niniejszej sprawie brak rażącego naruszenia prawa i umorzyło, wszczęte z urzędu w wyniku sprzeciwu Prokuratora, postępowanie administracyjne. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., przy wydawaniu kwestionowanej przez prokuratora decyzji, nie doszło do rażącego naruszenia prawa, co uzasadniałoby stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. W ocenie Kolegium błędna wykładnia przepisów dokonana przez organ rejestrujący nie była dokonana w warunkach oczywistego i niewątpliwego stanu prawnego, a konstrukcja przepisów prawnych nie pozwalała na bezpośrednie ich rozumienie i wymagała wykładni. W chwili wydawania kwestionowanej decyzji organ nie miał możliwości kierowania się zdefiniowanym i prawidłowym rozumieniem istotnych pojęć użytych w przepisach, gdyż zostały one zawarte w późniejszym akcie prawnym.
Załączona do wniosku o rejestrację ocena techniczna została sporządzona w oparciu o przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym i przepisy zarządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 12 października 1995 r. w sprawie zakresu i sposobu przeprowadzania badań technicznych pojazdów oraz wzorów stosowanych przy tym dokumentów /M.P. nr 63 poz. 695 ze zm./. Wobec ustalenia, że przeróbka pojazdu polegała na trwałym zamontowaniu w podłodze bagażnika kasety metalowej do przewozu wartości, rzeczoznawca uznał, że badany pojazd jest samochodem ciężarowym specjalnym.
Po przedłożeniu przez właściciela pojazdu powyższych dokumentów oraz dowodu rejestracyjnego, organ rejestrujący uznał, że w świetle wymogów z art. 72 ust. 1 pkt 3 Prawa o ruchu drogowym, do dokonania rejestracji pojazdu, który nie jest rejestrowany po raz pierwszy, wystarczające jest dołączenie zaświadczenia o pozytywnym wyniku badania technicznego pojazdu.
Interpretacja przepisów prawnych dokonana przez organ rejestrujący doprowadziła do uznania, że dokumentem niezbędnym do dokonania rejestracji jest zaświadczenie o pozytywnym wyniku badania technicznego, a nie alternatywne wymienione w art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy - świadectwo homologacji albo decyzja zwalniająca z obowiązku uzyskania homologacji. Przy wydaniu decyzji organ rejestrujący skoncentrował się na treści przepisów dotyczących rejestracji pojazdów i warunków technicznych oraz uznał, że jest to regulacja wyczerpująca.
Na powyższą decyzję Prokurator Rejonowy w L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zarzucając naruszenie art. 68 ust. 9, art. 72 ust. 1 pkt 3 i art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym /Dz.U. nr 98 poz. 602 ze zm. w brzmieniu na dzień wydania decyzji przez organ rejestrujący/ w związku z par. 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 25 marca 1998 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów /Dz.U. nr 57 poz. 365 ze zm./ poprzez uznanie, iż wydanie decyzji rejestracyjnej w przedmiocie zmiany rodzaju i przeznaczenia samochodu bez przedstawienia świadectwa homologacji w zakresie tych zmian, nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa, a co za tym idzie - nie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności.
Ponadto skarżący zarzucił decyzji naruszenie art. 105 par. 1 w związku z art. 156 par. 1 pkt 2, art. 157 par. 2, art. 158 par. 1 i art. 186 Kpa polegające na wyrażeniu błędnego poglądu, iż brak stwierdzenia naruszenia prawa materialnego w stopniu rażącym skutkuje umorzeniem postępowania wszczętego z urzędu na skutek sprzeciwu Prokuratora jako bezprzedmiotowego i nie wymaga rozstrzygnięcia w sprawie nieważności.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, iż z uwagi na fakt, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należy decyzję tę wyeliminować z porządku prawnego. Sąd nie podzielił jednak stanowiska skarżącego, że w odniesieniu do zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji, należy orzec stwierdzenie ich nieważności. Z uwagi na okoliczność, iż co do kwestii poniżej rozważanej istnieją rozbieżne poglądy w orzecznictwie i doktrynie, jest wskazane, by zaskarżoną decyzję nie uznawać za rażąco naruszającą prawo, a za wydaną z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd I instancji nie podzielił w niniejszej sprawie poglądu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., iż w przypadku postępowania o stwierdzenie nieważności wszczętego przez organ z urzędu, uznanie przez organ, że brak jest rażącego naruszenia prawa czyni postępowanie bezprzedmiotowym w tym zakresie i uzasadnia umorzenie postępowania.
Sąd stanął na stanowisku, iż w przypadku, gdy prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, w tym również wszczęte z urzędu na skutek sprzeciwu Prokuratora, organ administracji publicznej stwierdzi, że nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, wówczas powinien odmówić stwierdzenia nieważności, a nie umarzać postępowanie jako bezprzedmiotowe.
Decyzja administracyjna jest indywidualnym aktem prawnym zewnętrznym skierowanym na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych, rozstrzygającym sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończącym sprawę w danej instancji /art. 104 par. 2 Kpa/. Decyzje administracyjne można podzielić na rozstrzygające sprawę co do jej istoty i nierozstrzygające sprawę co do jej istoty. Decyzją nierozstrzygającą sprawy co do jej istoty, jest w świetle Kodeksu postępowania administracyjnego decyzja o umorzeniu postępowania /art. 105 Kpa/. Wydanie decyzji o umorzeniu postępowania następuje wówczas, gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe, przy czym organ może umorzyć postępowanie, gdy wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony, oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym /art. 105 par. 1 i 2 Kpa/. W niniejszej sprawie organ oparł swe rozstrzygnięcie na przepisie art. 105 par. 1 Kpa.
Ponadto Sąd wskazał, że prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ w fazie rozpoznania związany jest wyznaczonym przedmiotem tego postępowania, czyli ustaleniem czy decyzja dotknięta jest jedną z kwalifikowanych wad wyliczonych w art. 156 par. 1 Kpa. Zgodnie z art. 158 par. 1 Kpa rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w formie decyzji. Z art. 158 wynika, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może zostać zakończone jedną z trzech rodzajów decyzji: decyzją stwierdzającą nieważność decyzji, decyzją odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji, decyzją stwierdzającą wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Z przepisów tych nie wynika, by w przypadku ustalenia, iż badana decyzja nie jest dotknięta którąś z wad kwalifikowanych określonych w art. 156 par. 1 Kpa, należy umorzyć postępowanie.
Nie ma zatem żadnych podstaw prawnych do wprowadzenia innego rodzaju decyzji kończącej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w zależności na przykład od tego z czyjej inicjatywy zostało wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Zarówno w postępowaniu wszczętym z urzędu, jak i na wniosek strony /art. 157 par. 2 Kpa/, wyznaczony jest jednolicie przedmiot tego postanowienia i rodzaj decyzji je kończącej /art. 158 Kpa/. Organy administracji publicznej właściwe do orzekania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności są bezwzględnie związane wyznaczonymi rodzajami decyzji /B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej - Państwo i Prawo 2001 nr 8 str. 29; por. również B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 754/.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, jeżeli w toku dokonywanych ustaleń organ prowadzący postępowanie administracyjne dojdzie do wniosku, iż okoliczności sprawy nie uzasadniają stwierdzenia nieważności /czyli w przedmiotowej sprawie decyzja Burmistrza Miasta Ł. z dnia 10 lutego 1999 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa/, to wówczas powinien odmówić stwierdzenia nieważności decyzji, której to postępowanie dotyczy, a nie wydawać decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. złożyło skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając naruszenie prawa materialnego wyrażonego w treści art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że Kolegium naruszyło przepisy postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy naruszenie tych przepisów takiego istotnego wpływu na wynik sprawy nie miało.
Uzasadniając skargę kasacyjną organ wskazał, iż czym innym jest stwierdzenie, że doszło do naruszenia określonych przepisów postępowania, a czym innym zagadnienie, czy naruszenie to w każdym wypadku musi prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.
Analiza art. 145 par. 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, prowadzi do wniosku, że poza przypadkiem wymienionym pod literą b/, warunkiem sine qua non uchylenia zaskarżonej decyzji jest stwierdzenie, że naruszenie prawa, którego dopuścił się organ administracyjny miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przypadku opisanym pod literą c/ wymaga się ponadto, aby wpływ ten był istotny.
Z uwagi na powyższe, dokonanie ustalenia, że Kolegium naruszyło przepisy postępowania jest niewystarczające do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bez wykazania, że takie naruszenie przepisów miało wpływ na wynik sprawy i to wpływ istotny.
Takich ustaleń Sądu zabrakło w rozpatrywanej sprawie. W związku z zarzutem naruszenia przepisów postępowania niezbędna jest analiza ustaleń faktycznych, zdefiniowanie skutków naruszenia przepisów i ocena ich wpływu na wynik tej konkretnej sprawy. Bez ich przeprowadzenia nie sposób bowiem stwierdzić, czy naruszenie przepisów mogło mieć stanowczy i decydujący, czyli istotny wpływ na wynik sprawy.
Zdaniem Kolegium, w tej sprawie, bez względu na treść osnowy decyzji, jej uzasadnienie i konsekwencje prawne byłyby takie same, zarówno w przypadku odmowy stwierdzenia nieważności decyzji jak i w przypadku umorzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Rejonowy w L. wniósł o jej oddalenie, jako niemającej uzasadnionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie do końca odpowiada wymogom, które dla takiej skargi przewidują art. 174 i 176 p.p.s.a. Określenie bowiem jako podstawy skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. jako naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie jest nieprawidłowe. W wyroku NSA z 25 marca 2004 r. OSK 81/04 - OSP 2004 z. 11 poz. 135 trafnie przyjęto, że oddalenie skargi w sytuacji, gdy na podstawie stanu faktycznego przyjętego w sprawie, skarga powinna być uwzględniona jest naruszeniem przepisów innym niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 p.p.s.a. Jednak z tego poglądu prawnego nie można wyprowadzać wniosku, iż naruszenie przepisu art. 145 p.p.s.a jest naruszeniem prawa materialnego. Co prawda stanowisko takie zaprezentowała w głosie do tego wyroku B. Adamiak, ale nie tylko nie jest ono trafne, ale także dostatecznie uzasadnione. Niemniej ze względu na wskazane wyżej okoliczności, podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut należy uznać za sformułowany w stopniu wystarczającym do jej merytorycznego rozpoznania.
Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Nie może bowiem budzić najmniejszych wątpliwości okoliczność, iż w sytuacji, w której organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uzna, iż nie zachodzą przesłanki nieważności decyzji określone w art. 156 par. 1 Kpa powinien wydać decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji. Musi to uczynić zarówno wtedy, gdy postępowanie było wszczęte na wniosek strony, jak i wtedy, gdy postępowanie zostało wszczęte z urzędu w wyniku złożenia przez prokuratora sprzeciwu od decyzji ostatecznej - art. 186 Kpa. To, że niewystępowanie przesłanek nieważności spowoduje w przypadku postępowania wszczętego z urzędu pewną niezręczność językową w postaci niejako odmowy "samemu sobie" stwierdzenia nieważności, nie może zmienić faktu, iż adresatem tej decyzji jest przede wszystkim prokurator oraz, co oczywiste strony postępowania administracyjnego.
Stanowisko wyrażone w glosie J. Kremisa i J. Strzebińczyka /OSP 2001 z. 1 poz. 16/ do powołanego wyroku NSA z 6 stycznia 2000 r., iż w takiej sytuacji należy umorzyć postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności, jest nie tylko nietrafne, ale także rozmija się zupełnie z treścią art. 157 i 158 Kpa - J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, wyd. 8, Warszawa 2006, s. 759.
Skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze po wszczęciu postępowania dokonało analizy wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, to w żadnym razie nie było ono władne, w przypadku uznania, że przesłanka ta nie występuje, do umorzenia postępowania. Wydanie w takiej sytuacji decyzji umarzającej postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, w sposób oczywisty narusza przepisy art. 158 Kpa, a także art. 105 par. 1 Kpa. Nie można więc uznać, tak jak twierdzi się w skardze kasacyjnej, że występujące w sprawie naruszenie prawa nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Obowiązkiem organu wszczynającego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zbadanie, nie tylko czy wystąpiła w sprawie ta przesłanka, która legła u podstaw wszczęcia postępowania, ale także czy nie miały miejsca inne naruszenia prawa objęte art. 156 par. 1 Kpa wyroku NSA z 12 stycznia 1994 r. II SA 2164/92 - ONSA 1995 Nr 1 poz. 32; por. też M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Kraków 2000, s. 930. Wydając decyzje o umorzeniu postępowania Kolegium uchyliło się całkowicie od tej oceny.
Rolą sądów administracyjnych stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 poz. 1269/ jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości m.in. przez kontrolę legalności działań administracji publicznej. Istotą wyposażenia prokuratora w prawo brania udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony jest stosownie do art. 182 Kpa usunięcie stanu niezgodnego z prawem występującego w postępowaniu administracyjnym. W kontekście tych dwóch powołanych przepisów nie można uznać, iż oczywiste naruszenie art. 158 i art. 105 par. 1 Kpa poprzez umorzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, zamiast wydania jednej z decyzji określonych w art. 158 Kpa nie miało wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Należy wszak pamiętać, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem prowadzonym w trybie nadzwyczajnym postępowania.
Jego przedmiotem nie jest sprawa administracyjna, lecz ostateczna decyzja administracyjna, a ściślej wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego. Zakończenie tego postępowania decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej oznacza, że 1/ sprawa jej eliminacji z obrotu prawnego została merytorycznie rozpoznana, 2/ nie stwierdzono żadnej z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 par. 1 Kpa, 3/ zdecydowano o pozostawieniu przedmiotowej decyzji w obrocie prawnym.
Zupełnie inne skutki wywołuje decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego. Wydaje się ją ustaliwszy, że postępowanie stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe /art. 105 par. 1 Kpa/, co oznacza, że wystąpił brak chociażby jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego /podmiotu, przedmiotu, podstawy prawnej/ będącego przedmiotem postępowania. Decyzja umarzająca postępowanie nie rozstrzyga zatem o istocie sprawy, wywiera jedynie skutek procesowy /kończy sprawę w danej instancji/, dzięki czemu zapewnia stronie gwarancje procesowe określone w Kodeksie - por. np. wyrok NSA z 16 lipca 1982 r. SA/Wr 220/82 - ONSA 1982 Nr 2 poz.
72. Istotą umorzenia postępowania jest jego przerwanie, uchylenie wszystkich dokonanych w nim czynności oraz orzeczenie o dalszym jego nie prowadzeniu. W konsekwencji następstwem decyzji o umorzeniu postępowania jest ocena prawna, że nie było którejś z przesłanek niezbędnych do merytorycznego rozpoznania sprawy. Odnosząc to na grunt rozpoznawanej sprawy, skutkiem decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest ocena prawna, że podjęto rozstrzygnięcie o dalszym jego nie prowadzeniu, ponieważ stało się ono bezprzedmiotowe, co uniemożliwiło merytoryczne rozpoznanie sprawy.
Kolejnym i ostatecznym argumentem na bezzasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej jest fakt, że w obu decyzjach SKO w L. wystąpiła rażąca sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a jego uzasadnieniem. Zarówno sentencja decyzji wydanej w I instancji, jak i sentencja decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym mówiła o umorzeniu postępowania, co jest uzasadnione tylko jego bezprzedmiotowością. Natomiast w obu uzasadnieniach Kolegium argumentowało, że umorzyło postępowanie, bo brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji zaskarżonej w drodze sprzeciwu przez Prokuratora. Sentencje obu decyzji wskazywały więc, że Kolegium sprawy merytorycznie nie rozpoznawało, czego jednoznacznym zaprzeczeniem były uzasadnienia tychże.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.