Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Go 488/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu skargi S. D. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2012, oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Na mocy rozkazu personalnego z dnia [...] października 1984 r. Ministra Spraw Wewnętrznych S. D. został zwolniony ze służby w ówczesnej Milicji Obywatelskiej, uzyskując prawo do świadczeń z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Decyzją z dnia [...] czerwca 1998 r. zastępca Komendanta Rejonowego Policji w Ż. przyznał mu, jako emerytowi policji, równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Świadczenie to pobierał do końca 2005 r.
Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2008 r. S. D. wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w Ż. o wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008.
W wyniku skargi S. D. na bezczynność Komendanta Rejonowego Policji w sprawie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., wyrokiem z dnia 20 maja 2010 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Go 17/10 zobowiązał ten organ do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie wniosku zainteresowanego z dnia [...] grudnia 2008 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2010 r. S. D. rozszerzył dotychczasowe żądanie wypłaty równoważnika o lata 2009-2010.
Po otrzymaniu prawomocnego wyroku Sądu, odnosząc się do wniosku strony z dnia [...] grudnia 2008 r. Komendant Powiatowy Policji w Ż., po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją z dnia [...] września 2010 r. cofnął zainteresowanemu uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w ilości 2 norm zaludnienia, przyznane decyzją z dnia [...] czerwca 1998 r.
W wyniku odwołania strony decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie organu I instancji.
Skarga strony na powyższą decyzję została uwzględniona i wyrokiem z dnia 19 stycznia 2011 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Go 881/10 WSA w Gorzowie Wlkp. uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wlkp. i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Ż. wskazując, że rozstrzygnięcie organów wykracza poza treść zgłoszonego przez stronę wnioskiem z dnia 27 grudnia 2008 r. żądania wypłaty świadczenia i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
Kolejnym oświadczeniem mieszkaniowym z dnia [...] lutego 2011 r. S. D. rozszerzył swoje żądanie o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za rok 2011.
Po otrzymaniu prawomocnego wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 19 stycznia 2011 r. wraz z aktami sprawy, Komendant Powiatowy Policji w Ż. ponownie przeprowadził postępowanie administracyjne i decyzją z dnia [...] maja 2011 r. odmówił stronie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 - 2011 z powodu niemożności ustalenia jego wysokości.
Na powyższy akt strona wniosła odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wlkp., który decyzją z dnia z [...] czerwca 2011 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uwzględniając skargę na tę decyzję WSA w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 8 września 2011 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Go 519/11 uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wlkp. z dnia [...] czerwca 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2011 r.
Skargę kasacyjną Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wlkp. na wskazane orzeczenie, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 28 lutego 2012 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 2242/11. W uzasadnieniu NSA wskazał, iż skarżący posiada ostateczną decyzję z dnia [...] czerwca 1998 r., przyznającą prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu ze wskazaniem, iż jego wypłata będzie następowała corocznie w wysokości ustalonej na podstawie obowiązujących stawek. Decyzja ta nie została jak dotąd wyeliminowana z obrotu prawnego. Podzielił jednocześnie stanowisko sądu I instancji, zgodnie z którym wyeliminowanie z obrotu prawnego wspomnianej decyzji ostatecznej mogło nastąpić jedynie poprzez zastosowanie odpowiednich trybów nadzwyczajnych lub na skutek zastosowania określonych przepisów intertemporalnych. Dopóki jednak decyzja o przyznaniu uprawnienia nie zostanie wyeliminowana z obrotu w sposób przewidziany prawem, będzie ona wywoływać skutek wiążący trwale podmioty i strony zainteresowane ich rozstrzygnięciem.
Wnioskiem z dnia [...] marca 2012 r. S. D. rozszerzył żądanie wypłaty równoważnika także za rok 2012.
Zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., organ wyższego stopnia poinformował skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej stronie, jako emerytowi policyjnemu, równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.
Z uwagi na uruchomienie trybu nadzwyczajnego, Komendant Powiatowy Policji w Ż. postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie wypłaty stronie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2012. Po rozpoznaniu zażalenia strony, Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wlkp. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżony akt.
Skarga S. D. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. oddalona wyrokiem z dnia 4 października 2012 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Go 673/12
Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wlkp. w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] czerwca 1998 r. organu I instancji, przyznającej S. D. równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.
Rozpoznając odwołanie strony od tego aktu, Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] września 2012 r. utrzymał w mocy ww. decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1998 r.
Wobec ostatecznego rozstrzygnięcia Komendanta Głównego Policji, organ I instancji postanowieniem z dnia [...] września 2012r. podjął zawieszone postępowanie administracyjne o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, a następnie decyzją z dnia [...] marca 2013 r., odmówił stronie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2012. W uzasadnieniu wskazał, iż obowiązujące przepisy regulujące świadczenia należne emerytom i rencistom policyjnym nie przyznają im prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego.
W wyniku złożonego odwołania decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim S. D. domagał się skontrolowania obu decyzji odmawiających wypłaty równoważnika za lata 2006-2012. Jego zdaniem, decyzje z dnia [...] marca 2013 r. i z dnia [...] kwietnia 2013 r. oraz decyzja stanowiąca próbę usunięcia z obrotu decyzji przyznającej równoważnik, pozostają bezprawne i naruszają Konstytucję oraz wytyczne sądu. Wobec tego zasadne jest ich uchylenie oraz utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] czerwca 1998 r. przyznającej mu prawo do równoważnika oraz nakazanie, wypłaty mu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2012 wraz z ustawowymi odsetkami, zgodnie ze złożonymi oświadczeniami mieszkaniowymi ze wskazaniem w wyroku iż posiada do niego prawo również w przyszłości.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpatrzeniu sprawy na rozprawie oddalił skargę. Wskazał na bezsporny stan faktyczny sprawy, z którego wynika, iż skarżącemu jako emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji na mocy decyzji z [...] czerwca 1998 r., przyznano równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Bezsporne jest również i to, że decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...] czerwca 2012 r. stwierdzono nieważność tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja ta w następstwie rozpatrzenia odwołania skarżącego została – decyzją Komendanta Głównego Policji z [...] września 2012 r. – utrzymana w mocy. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 lutego 2013 r. w sprawie II SA/Wa 1935/12 skarga S. D. została oddalona. Wobec niezłożenia przez skarżącego skargi kasacyjnej od tego wyroku – z dniem 16 marca 2013 r. - stał się on prawomocny.
W następstwie stwierdzenia nieważności decyzji zastępcy Komendanta Rejonowego Policji z [...] czerwca 1998 r. skarżący utracił prawo do ekwiwalentu pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego i to z mocą wsteczną. Tym samym uprawnienie to nie przysługiwało mu między innymi w okresie od 2006 do 2012 roku zatem w okresie, za który domaga się jego wypłaty. Fakt skutecznego i ostatecznego wyeliminowania z obrotu prawnego przyznającej prawo do równoważnika, decyzji dnia [...] czerwca 1998 r. nie mógł być kwestionowany w niniejszym postępowaniu.
W skardze kasacyjnej S. D. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która narusza art. 16 § 1 k.p.a. i art. 2 Konstytucji RP, w tym błędną wykładnię i niewłaściwą interpretację polegającą na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa oraz na zastosowaniu prawa uchylonego wynikającą z błędnej subsumcji; błędne przyjęcie, że decyzja będąca źródłem wnioskowanego równoważnika została wyeliminowana z obrotu prawnego i nastąpiło to z mocą wsteczną, a to wobec nieskorzystania przez skarżącego z prawa do złożenia skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie w sytuacji, gdy do dnia dzisiejszego skarżący nie otrzymał wyroku wraz z uzasadnieniem, o który wnosił. Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji organu II i I instancji, zwolnienie od ponoszenia opłat od sprawy oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu, albowiem koszty te nie zostały zapłacone w całości, ani w części.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wlkp. podzielając stanowisko zajęte przez Sąd I instancji wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła.
Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy kasacyjne. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty w rzeczywistości zaistniały.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.);
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Skarga kasacyjna oparta została na podstawie kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., jednak zgłoszone w jej ramach zarzuty naruszenia art. 16 § 1 k.p.a. i art. 2 Konstytucji RP nie mogą przynieść zamierzonego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego orzeczenia.
Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do twierdzenia, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż decyzja z dnia [...] czerwca 1998 r., mocą której skarżącemu jako emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji przyznano równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego została wyeliminowana w trybie nadzwyczajnym, poprzez stwierdzenie nieważności zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący kasacyjnie wywodzi, iż przedmiotowa decyzja z dnia [...] czerwca 1998 r. przyznająca prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego nadal funkcjonuje w obrocie prawnym i wywołuje skutki prawne. Strona nie zgadza się z ustaleniem Sądu I instancji, iż decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] czerwca 2012 r. mocą której stwierdzono nieważność decyzji z 1998 roku, została utrzymana w mocy zarówno na etapie administracyjnego postępowania międzyinstancyjnego – decyzją Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2012 r. Nadto była przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, w następstwie której wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 lutego 2013 r. w sprawie II SA/Wa 1935/12 skarga S. D. została oddalona.
Natomiast wobec niezłożenia przez skarżącego skargi kasacyjnej od tego wyroku – z dniem 16 marca 2013 r. - stał się on prawomocny. Skarżący nie zgadza się z takimi ustaleniami Sądu I instancji, a przede wszystkim podkreśla, że wystąpił o uzasadnienie przywołanego wyroku aby zakwestionować jego zasadność w ramach skargi kasacyjnej. Można domniemywać, iż skarżący zakłada, że do tego czasu, do momentu zaskarżenia przywołanego wyroku WSA w Warszawie, decyzja z dnia [...] czerwca 1998 r. nadal pozostaje w obrocie prawnym.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesione przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, w świetle powyższego nie są trafne. Wskazywany przez stronę przepis art. 16 § 1 k.p.a. statuuje tzw. zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Oznacza ona, iż decyzje, od których nie przysługuje odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc decyzje ostateczne, nie mogą być wzruszane dowolnie, lecz tylko w przypadkach i trybie określonym przez k.p.a. Ich trwałość polega więc na ograniczeniu możliwości ich wzruszania, nie jest zatem równoznaczna z jej niezmienialnością. Decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania (wyrok NSA z dnia 10 września 2014 r., sygn.akt I OSK 229/13 - wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).
W kontekście brzmienia opisanej zasady i mając na uwadze argumentację skargi kasacyjnej stwierdzić należy, iż skarżący stara się podważyć prawidłowość wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznej z dnia [...] czerwca 1998 r. Jednakże zauważyć trzeba, iż przedmiotem analizy Sądu I instancji nie były w żadnym razie rozważania w tym zakresie, Sąd I instancji wskazał na wyeliminowanie tej ostatecznej decyzji jako element stanu faktycznego, w następstwie czego skarżący utracił prawo do ekwiwalentu pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego i to z mocą wsteczną.
Tym samym uprawnienie to nie przysługiwało mu między innymi w okresie od 2006 do 2012 roku zatem w okresie, za który domaga się jego wypłaty. Fakt skutecznego i ostatecznego wyeliminowania z obrotu prawnego przyznającej prawo do równoważnika, decyzji dnia [...] czerwca 1998 r. nie mógł być kwestionowany i badany w postępowaniu przed Sądem I instancji w tej sprawie. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] czerwca 1998 r. nastąpiło w wyniku wszczęcia jednego z trybów nadzwyczajnego służących wzruszaniu decyzji ostatecznych, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej.
Wobec powyższego zarzuty skarżącego kasacyjnie nie mogą odnieść zamierzonego skutku, tym bardziej, że błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2368/14). A skarżący kasacyjnie nie wykazał, aby Sąd I instancji nieprawidłowo odczytał normę prawną wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. i art. 2 Konstytucji RP, by mylnie rozumiał ich treść lub znaczenie prawne. W istocie, skarżący chce podważyć ustalenia faktyczne zaakceptowane przez Sąd I instancji.
Jednocześnie w zarzucie nie wskazał żadnego przepisu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, którego naruszenia się dopatrzył. Kwestie dotyczące ustalenia stanu faktycznego podważać można przede wszystkim za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego (vide. wyroki NSA z dnia 4 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1424/11; z dnia 7 grudnia 2012 r., sygn. akt I FSK 2053/11; z dnia 19 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 2766/12). Przy tym próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W niniejszej sprawie, skarżący podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego w rzeczywistości zmierza do podważenia ustaleń faktycznych Sądu I instancji, co nie może być uznane za zasadne.
Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie, o czym orzekł w sentencji wyroku zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 461) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.