Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1727/12, uchylił decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2012 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury z dnia [...] maja 2012 r. w przedmiocie odmowy przyjęcia A. M. na aplikację sędziowską i prokuratorską.
Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny:
Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury, decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., odmówił przyjęcia A. M. na aplikację sędziowską i prokuratorską.
Minister Sprawiedliwości, po rozpatrzeniu odwołania A. M., decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r.
WSA w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. M., wyrokiem z dnia 20 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 768/11, ją oddalił.
NSA, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej A. M., wyrokiem z dnia 2 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2011/11, uchylił wyrok o sygn. akt II SA/Wa 768/11 oraz decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (dalej: u.K.S.S.P.) w brzmieniu obowiązującym w momencie podejmowania decyzji, należy interpretować zgodnie z regułami wykładni językowej, w świetle których przepis ten stanowi, iż o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów i ze wszystkich praktyk odbytych w czasie trwania aplikacji ogólnej.
Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 30 maja 2012 r., odmówił przyjęcia A. M. na aplikację sędziowską i prokuratorską.
Minister Sprawiedliwości, po rozpatrzeniu odwołania A. M., decyzją z dnia 11 lipca 2012 r., utrzymał w mocy decyzję z dnia 30 maja 2012 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. M., uznał ją za zasadną. Podniesiono, że wyrokiem o sygn. akt I OSK 2011/11 uchylony został wyrok o sygn. akt II SA/Wa 768/11 oraz obie poprzedzające go decyzje administracyjne. Tym samym skarga A. M. na decyzję Ministra Sprawiedliwości wniesiona do WSA w Warszawie została uwzględniona w rozumieniu art. 29 ust. 6 u.K.S.S.P., ponieważ sformułowanie to obejmuje także sądowy tok instancyjny i gdyby racjonalny ustawodawca przewidział odstępstwo od tej zasady, sprowadzające się do uwzględnienie jedynie skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, to znalazłoby to stosowny zapis w ustawie. Wykładnia językowa jest tu jednoznaczna i nie wymaga odwoływania się do wykładni celowościowej lub systemowej. W przepisie tym mowa jest o skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a nie o skardze uwzględnionej akurat przez ten sąd.
W przedmiotowej sprawie została więc wyczerpana przesłanka uwzględnienia skargi na decyzję Ministra Sprawiedliwości. Odesłanie zawarte w powołanym art. 29 ust. 6 do art. 23 ust. 4 u.K.S.S.P. oznacza przeniesienie regulacji dotyczącej aplikacji ogólnej do aplikacji specjalistycznej. Nie oznacza to jednak konieczności ponownego procedowania i ustalania miejsca kandydata na liście według tych obliczeń. Sformułowanie "aplikację ogólną" należy zastąpić określeniem "aplikację sędziowską albo prokuratorską". Dyrektor zobowiązany jest więc, bez żadnych dodatkowych wniosków ze strony kandydata, do niezwłocznego wydania decyzji w przedmiocie przyjęcia na aplikację sędziowską lub prokuratorską. Tryb ten różni się od zwykłego trybu kwalifikacyjnego także tym, że aplikacje te odbywają się zgodnie z indywidualnym programem szkolenia ustalonym przez Dyrektora. Sformułowanie "wydaje niezwłocznie decyzję o przyjęciu na aplikację" jest jednoznaczne, a więc nie może być mowy o wydaniu decyzji w "sprawie" przyjęcia na aplikację. Podkreślono, że takie brzmienie przepisu nie pozwala organowi na jakikolwiek luz decyzyjny lub uznaniowość w podjęciu decyzji o przyjęciu na aplikację.
Skargę kasacyjną wniósł Minister Sprawiedliwości, żądając uchylenia wyroku WSA w Warszawie i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucono naruszenie:
- • art. 153 P.p.s.a., ponieważ błędnie przyjęto, że organy administracyjne przy ponownym rozpatrzeniu sprawy nie były związane oceną prawną zawartą w wyroku o sygn. akt I OSK 2011/11. Organy zastosowały się tymczasem do wskazanej tam interpretacji 29 ust. 6 u.K.S.S.P.;
- • art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 20, art. 22, art. 23 ust. 4, art. 29 ust. 6 u.K.S.S.P., ponieważ niewłaściwie uznano, że w przypadku uwzględnienia przez sąd administracyjny skargi kandydata na decyzję w sprawie przyjęcia na aplikację specjalistyczną, organy administracyjne mają obowiązek niezwłocznego wydania decyzji "o przyjęciu na aplikację", nie zaś, po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, wydania decyzji "w sprawie przyjęcia na aplikację". Pogląd nakazujący organowi przyjęcie A.M. na aplikację, pomimo zajęcia przez niego odległego miejsca na liście klasyfikacyjnej, byłby nie do przyjęcia. Organy miały obowiązek zbadać jego sytuację prawną i ponownie ją zweryfikować;
- • art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 poz. 1647), ponieważ dokonano błędnej wykładni art. 29 ust. 6 w zw. z art. 23 ust. 4 u.K.S.S.P., co skutkowało przekroczeniem granic kognicji przez Sąd I instancji i merytorycznym załatwieniem sprawy przyjęcia A.M. na aplikację sędziowską i prokuratorską. WSA w Warszawie wydał orzeczenie w sprawie, decydując o merytorycznym sposobie jej załatwienia, co jest nieuprawnioną ingerencją w kompetencje władcze administracji oraz wykracza poza kompetencję sądów administracyjnych.
NSA, postanowieniem z dnia 20 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 656/13, w związku pytaniem jakie składowi siedmiu sędziów zadano w sprawie o sygn. akt I OSK 1360/13, dotyczącej tego samego stanu prawnego, zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie.
Następnie NSA przejął sprawę o sygn. akt I OSK 1360/13 do rozpoznania i wyrokiem z dnia 17 grudnia 2014 r,. sygn. akt I OPS 2/14 uchylił wyrok WSA w Warszawie oraz decyzje organów obu instancji.
NSA, z uwagi na ustanie przyczyn zawieszenia, postanowieniem z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 656/13, podjął postępowanie w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 poz. 270, ze zm.; dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego dokonanej przez Sąd I instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie z zestawienia zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej oraz z treści jej uzasadnienia wynika jednak, że sformułowane w środku odwoławczym zarzuty powinny być rozpoznane łącznie. Zmierzają one bowiem w istocie do zakwestionowania dokonanej przez WSA w Warszawie wykładni art. 23 ust. 4 i art. 29 ust. 6 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz.U. z 2012 r. poz. 1230; dalej u.K.S.S.P.) i ich niewłaściwego zastosowania.
W przedmiotowej sprawie zasadniczą kwestią jest to, czy w świetle art. 29 ust. 6 w zw. z art. 23 ust. 4 u.K.S.S.P., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi na decyzję o odmowie przyjęcia na aplikację prokuratorską i sędziowską oznacza, że Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury jest zobowiązany do wydania decyzji o przyjęciu na aplikację bez potrzeby ponownego badania wniosku i prowadzenia w tym celu postępowania wyjaśniającego, w tym bez ponownej weryfikacji przesłanki związanej z umieszczeniem na liście klasyfikacyjnej aplikantów na dostatecznie wysokiej pozycji.
W postanowieniu z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 1360/13, przedstawiono składowi siedmiu sędziów NSA do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, tj. czy w świetle przepisu art. 29 ust. 6 w zw. z art. 23 ust. 4 u.K.S.S.P., niezależnie od przyczyny uwzględnienia przez sąd administracyjny skargi na decyzję o odmowie przyjęcia na aplikację sędziowską lub prokuratorską, Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury jest zobowiązany do wydania decyzji o przyjęciu na aplikację sędziowską lub prokuratorską, bez potrzeby ponownego badania wniosku kandydata i prowadzenia w tym celu postępowania administracyjnego.
NSA przejął do rozpoznania sprawę o sygn. akt I OSK 1360/13 i wyrokiem z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt I OPS 2/14 uchylił zaskarżony wyrok WSA w Warszawie oraz decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu wskazano, że "dla rozpoznawanej sprawy kluczowa jest kwestia wykładni art. 29 ust. 6 i art. 23 ust. 4 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury. Zgodnie z art. 29 ust. 6 tej ustawy, w przypadku uwzględnienia skargi wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego na decyzję Ministra Sprawiedliwości, wydaną na skutek odwołania od decyzji Dyrektora Krajowej Szkoły w sprawie przyjęcia na aplikację sędziowską albo prokuratorską, przepis art. 23 ust. 4 stosuje się odpowiednio. W myśl art. 23 ust. 4 tej ustawy, w przypadku uwzględnienia skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, Dyrektor Krajowej Szkoły wydaje niezwłocznie decyzję o przyjęciu na aplikację ogólną, którą aplikant odbywa zgodnie z indywidualnym programem ustalonym przez Dyrektora Krajowej Szkoły".
Podniesiono, że "nie kwestionując potrzeby ustalenia treści omawianych przepisów ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury w oparciu o inne rodzaje wykładni niż językowa, podkreślenia wymaga, że przepis art. 29 ust. 6 w związku z art. 23 ust. 4 tej ustawy wyraźnie nakłada obowiązek wydania przez Dyrektora Krajowej Szkoły decyzji o przyjęciu na aplikację, a nie decyzji w sprawie przyjęcia na aplikację. Należy jednak mieć na uwadze, że specyfika spraw, w których rozstrzyga się o przyjęciu na aplikację, na podstawie ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, polega na tym, że podstawę rozstrzygnięć stanowią lista kwalifikacyjna – w przypadku aplikacji ogólnej albo lista klasyfikacyjna – w przypadku aplikacji sędziowskiej lub prokuratorskiej, ogłaszane w Biuletynie Informacji Publicznej. Z tą szczególną podstawą rozstrzygnięcia należy wiązać szczególne unormowanie przyjęte w art. 23 ust. 4 ustawy, które polega na tym, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny, Dyrektor Krajowej Szkoły wydaje decyzję o przyjęciu na aplikację.
Oznacza to, że w razie wadliwego sporządzenia listy klasyfikacyjnej (listy kwalifikacyjnej), w tym co do liczby punktów uzyskanych przez aplikanta (kandydata na aplikację ogólną) i jego miejsca na liście oraz uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny z tego powodu, ma być podjęta decyzja o przyjęciu na aplikację, ponieważ nie jest możliwe sporządzenie nowej listy i określenie na nowo sumy punktów uzyskanych przez poszczególne osoby i ich miejsc na liście. Nie w każdym jednak przypadku uwzględnienia skargi Dyrektor Krajowej Szkoły zobowiązany jest więc do wydania decyzji o przyjęciu na aplikację specjalistyczną. Brak jest podstaw do wydania takiej decyzji w przypadku, gdy do uwzględnienia skargi doszło z przyczyn formalnych, np. w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. lub w innych przepisach".
W uzasadnieniu powołanego wyroku rozważono ponadto charakter prawny listy kwalifikacyjnej, o której mowa w art. 26 ust. 2 u.K.S.S.P. Stwierdzono, że "zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, Dyrektor Krajowej Szkoły, w terminie 14 dni od zakończenia aplikacji ogólnej, ogłasza w Biuletynie Informacji Publicznej listę klasyfikacyjną aplikantów. Lista zawiera imiona, nazwiska aplikantów, z podaniem liczby punktów uzyskanych przez każdego aplikanta w trakcie aplikacji ogólnej, oraz liczby porządkowej wskazującej jego miejsce na liście. Osoba, która ukończyła aplikację ogólną oraz spełnia kryteria określone w art. 22 pkt 1-4 tej ustawy, może w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej listy klasyfikacyjnej aplikantów, o której mowa w art. 26 ust. 2 ustawy, złożyć do Dyrektora Krajowej Szkoły wniosek o kontynuowanie szkolenia na aplikacji sędziowskiej lub prokuratorskiej.
Ponadto, zgodnie z ust. 2 tego artykułu, kandydaci na aplikację specjalistyczną przedstawiają dodatkowo zaświadczenia o zdolności do pełnienia obowiązków sędziego lub prokuratora (art. 28 ust. 1 i 2 ustawy). Przepis art. 29 ust. 1 ustawy stanowi, że Dyrektor Krajowej Szkoły wydaje decyzję w sprawie przyjęcia na aplikację sędziowską albo prokuratorską. Decyzję tę, zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy, wydaje się uwzględniając kolejność umieszczenia kandydatów na liście klasyfikacyjnej aplikantów, o której mowa w art. 26 ust. 2, do miejsca wyczerpania limitu przyjęć na te aplikacje. Wiążący charakter listy klasyfikacyjnej wynika z tego, że umieszczenie kandydata na tej liście na miejscach w ramach wyznaczonych limitów przyjęć na aplikację sędziowską i prokuratorską na dany rok szkoleniowy łączy się z uprawnieniem do przyjęcia na aplikację".
W przedmiotowej sprawie, do uwzględnienia skargi A. M. doszło na skutek stwierdzenia błędnego sposobu obliczania sumy punktów uzyskanych przez niego ze sprawdzianów i praktyk odbytych w czasie trwania aplikacji ogólnej, od której zależy kolejność na liście kwalifikacyjnej aplikantów, z uwagi na dokonaną przez organy wadliwą wykładnię przepisu art. 26 ust. 3 u.K.S.S.P. Wydaną w tej sprawie po raz pierwszy decyzją z dnia 29 grudnia 2010 r. Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury odmówił przyjęcia A. M. na aplikację prokuratorską i sędziowską, która została utrzymana w mocy decyzją z dnia 17 lutego 2011 r. WSA w Warszawie, wyrokiem z dnia 20 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 768/11, oddalił skargę decyzję organu II instancji, natomiast NSA, wyrokiem z dnia 2 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2011/11, uchylił wyrok WSA w Warszawie oraz obie poprzedzające go decyzje administracyjne.
Powodem uwzględnienia skargi kasacyjnej było stwierdzenie naruszenia prawa, polegającego na błędnej wykładni przepisów odnoszących się do sposobu ustalania uzyskanych punktów i kolejności na liście klasyfikacyjnej aplikantów. Ocena NSA odnosiła się wyłącznie do kwestii wykładni art. 26 ust. 3 u.K.S.S.P. w brzmieniu sprzed nowelizacji, dokonanej ustawą z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 203 poz. 1192).
Podnieść należy, że w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni i właściwego zastosowania art. 29 ust. 6 w zw. z art. 23 ust. 4 u.K.S.S.P. Właściwie przyjęto, że w sprawie została wyczerpana przesłanka uwzględnienia skargi i brak było podstaw do ponownego prowadzenia przez organ postępowania w sprawie przyjęcia na aplikację prokuratorską i sędziowską oraz do ponownego obliczania punktów na podstawie "symulacji" listy klasyfikacyjnej. Trafnie wskazano, że odpowiednie stosowanie art. 23 ust. 4 u.K.S.S.P., o którym mowa w art. 29 ust. 6 tej ustawy, dotyczy jedynie kwestii "przeniesienia" regulacji dotyczącej aplikacji ogólnej zawartej w tym przepisie, do aplikacji specjalistycznej. Nie ma więc mowy o nakazaniu prowadzenia nowego postępowania i ustalania miejsca kandydata według nowych obliczeń i symulacji listy klasyfikacyjnej.
Dodatkowo zauważyć należy, że uprawnienia wynikające z ogłoszonej w roku 2010 listy klasyfikacyjnej aplikantów, którzy ukończyli aplikację ogólną 2009/2010, zostały już zrealizowane. Skutek związany z listą ogłoszoną w sprawie naboru w roku 2010 był jednorazowy. Zmiana listy i kolejności umieszczenia na liście aplikantów, którzy ukończyli aplikację ogólną 2009/2010 w drodze ponownego przeliczenia punktów nie jest więc obecnie dopuszczalna. W stosunku do osób, które swojego miejsca na liście nie zakwestionowały, wnosząc skargę do sądu administracyjnego, na podstawie ogłoszonej listy zostały wydane decyzje o przyjęciu lub odmowie przyjęcia na aplikację sędziowską lub prokuratorską. Z tych względów brak było podstaw do stworzenia przez organy w drodze "symulacji" nowej listy klasyfikacyjnej aplikantów.
Oznacza to, że uwzględnienie skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 2 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2011/11 powinno było doprowadzić do wydania decyzji o przyjęciu na aplikację oraz wykonania przez Dyrektora obowiązku ustalenia dla niego, zgodnie z art. 23 ust. 4 u.K.S.S.P., indywidualnego programu aplikacji.
Uznać zatem należy, że zarówno zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 6 w zw. z art. 20, art. 22, art. 23 ust. 4 u.K.S.S.P. oraz przepisów postępowania, tj. art. 153 P.p.s.a., są niezasadne.
Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.