Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 12 września 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1280/18 odrzucił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] i J. K. (dalej: "skarżący") na postanowienie Komisji [...] z [...] maja 2018 r., nr [...] wydane w przedmiocie zabezpieczenia czynności sprawdzających przed Komisją [...].
Sąd I instancji wskazał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 24a ust. 1 i 4 w zw. z art. 16 ust. 3 ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2017 r., poz. 718 ze zm., dalej: "ustawa"). Postanowieniem tym zabezpieczone zostały czynności sprawdzające przed Komisją [...], dotyczące nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], przez nakazanie wpisu w księdze wieczystej ostrzeżenia o podjęciu czynności sprawdzających przez Komisję [...].
Sąd podał, że zgodnie z art. 24a ust. 1 i 4 ustawy Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich może w drodze postanowienia, nakazać wpis w księdze wieczystej ostrzeżenia o podjęciu czynności sprawdzających, o których mowa w art. 15 ust. 1., zaś art. 23 stosuje się odpowiednio do ostrzeżenia, o którym mowa w ust. 1 (ust. 4 art. 24a). Przepis art. 23 przewiduje m.in., że postanowienie z chwilą wydania stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej.
Następnie, po przytoczeniu treści art. 3 § 2 - 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: "P.p.s.a."), Sąd stwierdził, że postanowienie oparte na art. 24a ustawy nie jest orzeczeniem, wydanym w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, gdyż zgodnie z art. 10 ust. 4 ustawy postanowienia Komisji są ostateczne. Postanowienie to nie kończy też postępowania, a także nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Nie zostało wydane również w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym. Jest to rozstrzygnięcie incydentalne, którego celem jest zabezpieczenie toku prowadzonego postępowania przed organem. Na powyższe orzeczenie nie przysługuje więc skarga do sądu administracyjnego. Tym samym złożona w mniejszej sprawie skarga podlega odrzuceniu.
Skarżący w złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej wnieśli o uchylenie powyższego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, wg norm przepisanych.
Powyższemu postanowieniu zarzucili naruszenie:
art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., przez przyjęcie, że postanowienie Komisji [...] nie stanowi postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, podczas gdy stanowi ono taki rodzaj postanowienia, gdyż zostało wydane w wyniku przeprowadzenia przez Komisję reprywatyzacyjną postępowania, o którym mowa w art. 24a ustawy, tj. postępowania w przedmiocie zabezpieczenia prawidłowego toku czynności sprawdzających, i rozstrzygnęło badaną sprawę co do istoty przez ustanowienie zabezpieczenia polegającego na wpisaniu do księgi wieczystej ostrzeżenia o prowadzeniu przez Komisję [...] czynności sprawdzających, ingerując w sposób ostateczny w prawo własności przysługujące właścicielom lokali tworzących Wspólnotę Mieszkaniową [...], którzy nie byli stroną tego postępowania, przez faktyczne wyłączenie - przez nieokreślony ustawowo okres prowadzenia czynności sprawdzających - możliwości zbycia lokali, z uwagi na wyłączenie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych wobec ewentualnych nabywców takich nieruchomości, art. 58 § 1 pkt 3 i 6 P.p.s.a. (z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że de facto skarżący zarzucają w niniejszej sprawie naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 oraz art. 58 § 3 P.p.s.a.), przez rozstrzygnięcie sprawy na posiedzeniu niejawnym, nieprzeprowadzenie rozprawy i odrzucenie skargi kasacyjnej w sytuacji, gdy istniała konieczność merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komisja [...] wniosła o jej oddalenie, rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie należy podkreślić, że zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie, a Sąd nie jest związany w tym zakresie wnioskiem strony, uwzględniając zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 P.p.s.a.), nadto z uwagi na występujący w sprawie jedynie problem prawny, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 art. 183 tej ustawy.
Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Wychodząc z tego założenia, należy zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Wskazać należy, że pierwszy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut zmierza do podważenia stanowiska Sądu I instancji, który uznał, że zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie Komisji do spraw reprywatyzacji nie stanowi postanowienia, o którym mowa w art. 3 ust. 2 pkt 2 P.p.s.a. Zdaniem skarżących przedmiotowe postanowienie mieści się w dyspozycji powyższego przepisu, bowiem rozstrzyga sprawę co do istoty. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest bezpodstawny.
Zgodnie z treścią art. 3 ust. 2 pkt 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.
W przedmiotowej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości, że postanowienie Komisji [...] nie jest postanowieniem kończącym, jak również, że nie przysługuje na nie zażalenie. Kwestią sporną stanowi natomiast, czy postanowienie to rozstrzyga sprawę co do istoty.
Podnieść należy, że zagadnienie postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty stanowiło przedmiot rozważań literatury. Wskazywano, iż z takimi postanowieniami mamy do czynienia zupełnie wyjątkowo, gdyż organ administracyjny załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Z drugiej jednak strony w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym istnieje grupa postanowień, które nie dotyczą wyłącznie określonych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz są wydawane poza sformalizowanym postępowaniem jurysdykcyjnym toczącym się w celu wydania decyzji rozstrzygającej materialną sprawę administracyjną, chociaż na większość takich postanowień służy zażalenie (por. E. Ochendowski [w:] M. Jaśkowska, M. Masternak, E. Ochendowski. Postępowanie administracyjne. Warszawa 2004 r., str. 57 – 58 oraz T. Woś (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz. Wydanie 5, str. 65 – 66). Zdaniem części doktryny podstawa prawna do wydania tego typu postanowień może wynikać wyłącznie z przepisów prawa materialnego (por. J. P. Tarno. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2008, str. 58).
Przedmiotowe postanowienie zostało wydane na podstawie art. 24 a ustawy.
Stosownie do treści art. 24a ustawy Komisja może, w drodze postanowienia, nakazać wpis w księdze wieczystej ostrzeżenia o podjęciu czynności sprawdzających, o których mowa w art. 15 ust. 1 (ust. 1). Komisja uchyla postanowieniem zabezpieczenie, o którym mowa w ust. 1, jeżeli w toku czynności sprawdzających nie uprawdopodobniono okoliczności uzasadniających wszczęcie postępowania rozpoznawczego albo jeżeli Komisja nakazuje, w drodze postanowienia, wpis ostrzeżenia o toczącym się postępowaniu rozpoznawczym (ust. 2). Wpis ostrzeżenia, o którym mowa w ust. 1, od chwili wszczęcia postępowania rozpoznawczego wywołuje skutki ostrzeżenia, o którym mowa w art. 23 (ust. 3 ustawy). Art. 23 stosuje się odpowiednio do ostrzeżenia, o którym mowa w ust. 1 (ust. 4).
Wskazać należy, że art. 23 ust. 1 ustawy stanowi m.in. że wpis wywołuje skutek ostrzeżenia, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. Natomiast wedle art. 23 ust. 2 ustawy postanowienie z chwilą wydania stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z treści art. 24 a ustawy niewątpliwie wynika, że przepis ten reguluje jedynie sposób zabezpieczenia czynności sprawdzających przed Komisją [...]. Określa sposób i tryb działania organu administracyjnego podczas prowadzonych czynności sprawdzających. Stanowi więc przepis o charakterze czysto prodeceduralnym. Tym samym, nie można uznać, że postanowienie wydane na jego podstawie, rozstrzyga sprawę co do istoty.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd zawarty w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 4209/18, iż postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty powinno prowadzić do konkretyzacji uprawnień lub obowiązków jednostki w sferze prawa materialnego przez wydanie władczego, jednostronnego, zewnętrznego aktu organu administracyjnego. Powinno zatem rozstrzygać sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym, a więc określać uprawnienia i obowiązki wynikające z określenia treści stosunku administracyjnoprawnego. Takiego charakteru nie ma natomiast zaskarżone w niniejszym postępowaniu postanowienie Komisji, wydane na podstawie art. 24 a ustawy.
W związku z powyższym uznać należy, że Sąd I instancji prawidłowo, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., odrzucił skargę skarżących. Stosownie do art. 58 § 3 P.p.s.a. postanowienie to mogło być wydane na posiedzeniu niejawnym. Tym samym, również drugi z zarzutów skargi kasacyjnej uznać należy za bezpodstawny.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Odnosząc się do wniosku strony o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 wyjaśnił, iż przepisy art. 203 i 204 P.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi.