Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 1344/05 oddalił skargę J. i Z. W. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy
Główny Geodeta Kraju decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia 10 stycznia 1984 r. Nr [...] w przedmiocie wprowadzenia z urzędu zmian w rejestrze gruntów wsi U. Gmina P. W uzasadnieniu decyzji Główny Geodeta Kraju wskazał, że Naczelnik Gminy P. decyzją z dnia 5 października 1983 r. z urzędu wprowadził zmiany w ewidencji gruntów wsi U. polegające na tym, że rów graniczny pomiędzy wsią U., a wsią K. włączył do rejestru wsi U. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Prezydenta [...] z dnia 10 stycznia 1984 r., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 lipca 1984 r. I SA 267/84 skargę Z. W. wniesioną na tę decyzję oddalił, Stwierdził, że organ wprowadzając w ewidencji gruntów zmiany dotyczące rowu istniejącego pomiędzy wsią U. a wsią K. prawa nie naruszył.
W dniu 15 grudnia 2003 r. J. i Z. W. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia 10 stycznia 1984 r. W związku z toczącym się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postępowaniem w przedmiocie wznowienia znaków granicznych i korekty map, na wniosek zainteresowanych postępowanie w sprawie nieważności decyzji zostało zawieszone. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2004 r. sygn. akt OSK 387/04 skargę kasacyjną od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2003 r. sygn. akt II SA 2260/03 w przedmiocie wznowienia znaków granicznych i korekty map oddalił. Następnie Główny Geodeta Kraju po podjęciu zawieszonego postępowania w sprawie decyzją z dnia [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia 10 stycznia 1984 r.
We wniosku o ponowne rozpoznanie niniejszej sprawy skarżący podnieśli, że fakt, iż sprawa była przedmiotem rozpatrzenia przez sąd administracyjny nie oznacza, że strona nie może skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazali, że z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2003 r. sygn. akt II SA 2260/03 wynika, że bez wzruszenia decyzji Naczelnika Gminy P. i Prezydenta [...] dotyczących rozgraniczenia nieruchomości, skorygowanie dotychczasowego przebiegu granic nie jest dopuszczalne.
Główny Geodeta Kraju rozpoznając sprawę ponownie, stwierdził, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego przez skarżących wyroku wskazał, że "jeżeli rozgraniczenie nieruchomości nastąpiło wadliwą decyzją ostateczną, to można się domagać jej uchylenia, zmiany lub stwierdzenia nieważności". Podobny cel można również osiągnąć przy wszczęciu nowego postępowania o rozgraniczenie nieruchomości. Zdaniem organu, Sąd dopuszczał zatem możliwość zmiany granic jedynie po wzruszeniu decyzji w sprawie rozgraniczenia lub zmiany stanu prawnego nieruchomości. Podkreślił, iż postępowanie zakończone decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 10 stycznia 1984 r. nie dotyczyło rozgraniczenia nieruchomości, lecz wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów, co nie jest tożsame, są to bowiem dwie oddzielne instytucje prawne. Ich zależność polega na tym, że dane wynikające z rozgraniczenia nieruchomości stanowią podstawę prawną do zarejestrowania zmian w ewidencji gruntów i budynków. Ponadto organ wskazał, że w uzasadnieniu ww. wyroku z dnia 11 sierpnia 2004 r. oddalającym skargę kasacyjną skarżących od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącego wznowienia znaków granicznych i korekty map, Sąd ten stwierdził, iż bezpodstawny jest zarzut skarżących, że Starosta wbrew obowiązkowi nie wprowadził zmiany przebiegu granicy między działką nr 232/1 we wsi K., a działką nr 139 we wsi U. W ocenie organu, wskazanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 sierpnia 2004 r., że zmiana granicy nie może nastąpić w postępowaniu ewidencyjnym oznacza, że zarzut podniesiony przez skarżących, że Naczelny Sąd Administracyjny dopuszcza możliwość unieważnienia decyzji w sprawie ewidencji gruntów i budynków na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 jest bezzasadny. Z tych względów zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J. i Z. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zarówno z treści wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 8 października 2003 r., jak i w wyroku z dnia 11 sierpnia 2004 r. wynika, że bez wzruszenia decyzji Naczelnika Gminy P. i Prezydenta [...], które dotyczyły rozgraniczenia nieruchomości, skorygowanie dotychczasowego przebiegu granic między obiema działkami nie jest dopuszczalne, a to w ocenie skarżących, oznacza, że oba wyroki dopuszczały prowadzenie sprawy w trybie przewidzianym w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
W skardze podniesiono także zarzut niezapoznania się przez organ z całą dokumentacją, zwłaszcza z mapami, które zdaniem skarżących obrazują stan nieruchomości, jaki został uwidoczniony w księgach wieczystych. Powołali się na opinię biegłego z dnia 10 kwietnia 1996 r. potwierdzającą zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zakwestionowanej decyzji. Podkreślili, że domagali się, aby granica była przeprowadzona zgodnie z zapisami istniejącymi w księdze wieczystej, natomiast inne niż w księdze wieczystej opisanie nieruchomości w ewidencji gruntów, jest sprzeczne z prawem i powinno być z ewidencji gruntów usunięte poprzez wyeliminowanie wadliwych decyzji.
Główny Geodeta Kraju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę, uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku powołując się na art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) wskazał, że skoro kwestionowana decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 10 stycznia 1984 roku, utrzymująca w mocy decyzję Naczelnika Gminy P. z dnia 5 października 1983 r. w sprawie zmian w ewidencji gruntów była przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, to ocena prawna zawarta w wyroku tego Sądu z dnia 12 lipca 1984 r. sygn. akt I SA 267/84 wiązała organy administracji publicznej prowadzące postępowanie nieważnościowe w tej sprawie.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie Ppsa, skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli J. i Z. W., reprezentowani przez adwokata i zaskarżając go w całości zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 156§ 1 kpa i art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271) przez błędne uznanie, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 1984 r. sygn. akt I SA 267/84, faktycznie uniemożliwia prowadzenie postępowania nadzorczego w odniesieniu do decyzji, która była przedmiotem oceny wcześniejszego wyroku, chociaż we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji podniesione zostały okoliczności, którymi we wcześniejszym postępowaniu Naczelny Sąd Administracyjny nie zajmował się.
Powołując się na powyższe naruszenia prawa skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W motywach skargi kasacyjnej skarżący wskazali, że we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji powołali szereg nowych okoliczności (potwierdzonych nowymi dowodami, jak np. opinia biegłego sądowego wydana w sprawie cywilnej w 1995 r., a więc już po zapadnięciu wyroku z dnia 12 lipca 1984 r.).
W opinii tej biegły zwraca uwagę na szereg nieprawidłowości popełnionych w postępowaniu administracyjnym zarówno przez Naczelnika Gminy P. jak i przez Urząd Wojewódzki przy okazji rozgraniczenia nieruchomości. Skarżący zaznaczyli, że wprawdzie opinia ta została wydana w sprawie o rozgraniczenie działek sąsiednich, ale ich zdaniem, potwierdza niewłaściwe, godzące w ich prawo, wyznaczenie granicy obrębu U. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu ocenę tej decyzji przez pryzmat kwalifikowanych przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 kpa, a nie ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 1984 r.
Dodatkowo skarżący stwierdzili, że przedmiotem postępowania w sprawie o sygn. akt I SA 267/84 była decyzja o wprowadzeniu z urzędu zmian w rejestrze gruntów wsi U., natomiast przedmiotem postępowania sądowoadminmistracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie jest odmowa stwierdzenia nieważności, zatem są to dwa różne postępowania i zdaniem skarżących, powoływanie się na art. 99 przepisów wprowadzających jest nietrafne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w § 2 art. 183 cyt. ustawy przesłanki naruszenia postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był podstawami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 99 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zarzuty skargi nie są usprawiedliwione.
Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzje w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 99 ustawy – Przepisy wprowadzające – ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym przed 1 stycznia 2004 r. wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia.
Istota sprawy wprowadza się do wyjaśnienia, czy fakt, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 lipca 1984 r. sygn. akt I SA 267/84 oddalił skargę Z. W. na decyzję Prezydenta [...] z dnia 10 stycznia 1984 r. utrzymującą w mocy decyzję Naczelnika Gminy P. z dnia 5 października 1983 r. w przedmiocie wprowadzenia z urzędu zmian w rejestrze gruntów wsi U. uniemożliwił organowi nadzorczemu stwierdzenie nieważności wyżej wymienionych decyzji.
Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji powołując art. 99 ustawy Przepisy wprowadzające ustawe - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi prawidłowo stwierdził, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu tym wiąże w sprawie zarówno ten sąd jak i organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że organ rozpatrując ponownie sprawę także w postępowaniu nadzorczym obowiązany jest zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku sądu administracyjnego.
Stwierdzenie, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, oznacza, że także w przyszłości – ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on nadal związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998 r., III AN 130/97, OSNAPiUS 1998, nr 1, poz. 3, uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 1999 r. OPS 4/99, ONSA 1999, nr 4, poz. 118).
Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 1992 r. SAB 63/92 niepublikowanym, powołanym m.in. w Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego, B. Adamiak, J. Borkowski, C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 719 – oddalenie prawomocne przez sąd administracyjny skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku sądu, jednakże tylko w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie.
Przedmiotem decyzji wydanych w zwykłym postępowaniu administracyjnym, które podlegały kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w 1984 r. pod względem zgodności z prawem było wprowadzenie z urzędu zmian w rejestrze (ewidencji) gruntów. Natomiast w postępowaniu nadzorczym skarżący domagali się stwierdzenia nieważności tych decyzji. A zatem wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej przedmiot tego postępowania był tożsamy. Sprawa dotyczyła bowiem żądania stwierdzenia nieważności decyzji dotyczących ewidencji gruntów. W związku z powyższym powołanie się w tym postępowaniu przez skarżących na opinię biegłego wydaną w postępowaniu o rozgraniczenie nieruchomości nie miało w sprawie prowadzonej w tym trybie jakiegokolwiek znaczenia.
Powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, iż zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji powołanych w skardze kasacyjnej przepisów jest niezasadny.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi – skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił.