Uzasadnienie
Wyrokiem z 22 czerwca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt IV SAB/Wa 119/18) po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. W. na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Inwestycji i Rozwoju postępowania w przedmiocie rozpatrzenia odwołania:
- I. umorzył postępowanie w przedmiocie zobowiązania Ministra do rozpatrzenia odwołania,
- II. stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości w rozpatrzeniu odwołania,
- III. stwierdził, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa,
- IV. zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 650 zł tytułem sumy pieniężnej,
- V. zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego,
- VI. w pozostałym zakresie skargę oddalił.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z [...] grudnia 2016 r. Wojewoda Dolnośląski orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości stanowiącej własność R. W., oznaczonej jako działki nr [...] przeznaczonej pod budowę autostrady [...] oraz ustalił odszkodowanie w wysokości 1.419.733,00 zł na rzecz wyżej wymienionego za prawo własności ww. nieruchomości. Od powyższej decyzji odwołanie złożył R. W. Wnosząc skargę na przewlekle prowadzenie postępowania odwoławczego, skarżący wskazał, że nie otrzymał żadnego rozstrzygnięcia, mimo składanego ponaglenia. Zdaniem skarżącego zachowanie organu ma charakter rażącego naruszenia prawa, zważywszy, że nieruchomość została odebrana 9 października 2006 r. i do dnia dzisiejszego nie otrzymał za nią jakiegokolwiek odszkodowania.
W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podkreślając rozbudowany i wielowątkowy charakter sprawy, rozliczną ilość akt oraz szczegółową analizę materiału dowodowego.
Decyzją z [...] kwietnia 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju uchylił zaskarżoną decyzję z [...] grudnia 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Rozpoznając powyższą skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał ją za zasadną. Wskazując na terminy załatwienia sprawy z art. 35 K.p.a., Sąd podał, że prowadzone w sprawie postępowanie odwoławcze zostało wszczęte 2 stycznia 2017 r., zaś 18 stycznia 2017 r. organ otrzymał akta sprawy. Skarżący złożył ponaglenie, a 24 lutego 2018 r. niniejszą skargę. Z kolei w dniu [...] kwietnia 2018 r. Minister wydał decyzję. Tym samym postępowanie zostało zakończone, a w związku z tym brak jest podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania sprawy, o czym orzeczono w punkcie I wyroku na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.).
Ponadto w ocenie Sądu, przed wydaniem decyzji Minister dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania, która nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem przepisów regulujących terminy rozpoznawania sprawy. Dlatego też na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a. orzeczono jak w punkcie II i III wyroku. Zaniechanie organu doprowadziło do przekroczenia terminu z art. 35 § 3 K.p.a., a organ nie wywiązał się z obowiązków z art.
- 36. Okres, w jakim podjął działanie, nie wskazują, aby miał na względzie zasadę z art. 12 K.p.a. W konsekwencji zostały naruszone art. 12, art. 35 § 3 oraz art. 36 § 1 K.p.a.
Sąd równocześnie uznał, że naruszenie powyższych przepisów przez organ nie było rażące. Faktem jest, że okres prowadzenia postępowania przez organ był dłuższy niż terminy przewidziane w art. 35 § 3 K.p.a., jednak zwłoka w wydaniu decyzji wynikała z możliwości kadrowych organu. Zarówno okres milczenia jak i przyczyna niezałatwienia sprawy w terminie uprawnia do stwierdzenia, że naruszenie przepisów postępowania w tym zakresie nie było rażące.
W punkcie IV wyroku Sąd pierwszej instancji przyznał sumę pieniężną, oceniając całokształt działań organu i uznając, że będzie ona rekompensowała ewentualną szkodę skarżącego w związku z zawinionym działaniem organu. Suma pieniężna w wysokości 650 zł nie przekracza 1% dopuszczalnej jej wysokości, ustalonej zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 K.p.a., ale będzie adekwatna do stopnia przewlekłości w prowadzeniu postępowania przez organ i jako środek o charakterze prewencyjnym, spełni swoją funkcję.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R. W., zaskarżając go w części, tj. w punktach III, IV i VI, wnosząc o rozpoznanie jej na rozprawie i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 149 § 1a i § 2 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 21 ust. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieprawidłowe uznanie, iż przewlekłość nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, a nadto nie przyznanie przez Sąd od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżącego kwoty 20.000 zł zadośćuczynienia za przewlekłość postępowania odwoławczego.
Wskazując na powyższy zarzut, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w punktach III, IV i VI, stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie na rzecz skarżącego od organu kwoty 20.000 zł za przewlekłe prowadzenie postępowania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że skarżony wyrok jest wadliwy, gdyż uznaje, że przekroczenie ponad czternastokrotne terminu do rozpatrzenia odwołania nie jest rażącym naruszeniem prawa, a zasądzona kwota zadośćuczynienia za przewlekłość postępowania organu nie jest wystarczająco wysoka, aby mogła zrekompensować szkodę skarżącego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Oceniając wniesiony środek zaskarżenia w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, przedstawiony w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 149 § 1a i 2 P.p.s.a oraz art. 21 ust. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 1 Konstytucji RP należało ocenić jako niezasadny. Odnośnie pierwszej z ww. podstaw, zauważyć należy, że w przepisie art. 141 § 4 wymieniono jedynie elementy formalne, jakie winno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądowego, a więc skuteczność tego zarzutu zasadniczo zależy od wykazania brakujących elementów oraz kwalifikowanego związku przyczynowego między tym brakiem, a wynikiem sprawy, tj. iż uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji z kolei wszystkie te elementy zawiera.
Oceniając natomiast kwalifikację stwierdzonej przewlekłości postępowania jako niemającej charakteru "rażąco naruszającego prawo", podkreślić trzeba, że pojęcie to oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, co ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dokonując więc oceny czy naruszenie prawa ma rażący charakter, nie można poprzestać wyłącznie na prostym zestawieniu terminów, ale należy wziąć pod uwagę wszelkie uwarunkowania, przede wszystkim wynikające z przepisów prawa materialnego, a także obowiązki organu, które implikują podejmowanie czynności dla merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy.
Zatem orzeczenie o kwalifikowanej (rażącej) formie przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i nie dających się w żaden sposób usprawiedliwić. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (zob. np. wyroki NSA z: 17 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 2171/17, 4 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 3374/18 i 6 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1802/19 – orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Taka sytuacja nie zaistniała natomiast w okolicznościach niniejszej sprawy. I choć uzasadnienie rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji sprowadza się zasadniczo do przedstawienia konkluzji, że naruszenie przepisów postępowania w tym zakresie nie było rażące, to jednak analiza akt sprawy, szczególnie stopień skomplikowania sprawy, konieczność weryfikacji zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną potwierdza powyższą ocenę. Jak wyżej wskazano, wielokrotność przekroczenia przez organ terminu do rozpoznania środka zaskarżenia w postaci odwołania, eksponowana w skardze kasacyjnej, sama w sobie nie może przesądzać jeszcze, że doszło do rażącego naruszenia prawa przy przewlekłym prowadzeniu postępowania, bez oceny wszystkich okoliczności sprawy. Także przywoływana argumentacja, że skarżący nie może uzyskać odszkodowania pozostaje bez wpływu na powyższą ocenę, skoro ocenie podlegał sposób prowadzenia jedynie postępowania odwoławczego, zakończonego wydaniem przez organ odwoławczy decyzji z [...] kwietnia 2018 r., nie zaś zgodność z prawem tej decyzji, a w konsekwencji konieczność powtórzenia postępowania przez organ I instancji. Z tego też względu nie można było podzielić tezy o naruszeniu podanych w zarzucie norm konstytucyjnych.
Odnośnie z kolei naruszenia przepisu art. 149 § 2 P.p.s.a., zauważyć trzeba, że przyznawana na tej podstawie suma pieniężna chociaż ma charakter kompensacyjny, to jednak nie pełni funkcji naprawienia szkody. Odpowiedzialność za szkodę przewidziana w art. 4171 § 3 K.c. wyklucza traktowanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., jako odszkodowania. Przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy oraz wszelkiego rodzaju niedogodności, jakich strona doznała na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania lub bezczynności organu administracji (por. wyrok NSA z: 16 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 2156/17, 22 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1905/16, 1 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 1216/18, 6 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 532/19, 25 października 2019 r. sygn. akt II OSK 1360/19).
Natomiast przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, podobnie jak wymierzenie przez sąd administracyjny grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., pozostawione jest do uznania sądu i stanowi jego uprawnienie w sytuacji uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (por. wyrok NSA z 4 września 2019 r. sygn. akt I OSK 950/18). Tym samym, skoro Sąd pierwszej instancji zastosował ten środek w sytuacji uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, jednakże oceniając je jako nie stanowiące rażącego naruszenia prawa, to nie było podstaw, do uwzględnienia wniosku skarżącego i zasądzenia tejże sumy w kwocie zbliżonej do maksymalnej ustawowo.
W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.