Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 315/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta O. na decyzję Wojewody M. dnia [...] nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty O. z dnia [...] nr [...]. Decyzją tą ustalone zostało odszkodowanie, na rzecz B. D., L. W. i M. F., za nieruchomości położone w O., zajęte pod drogi publiczne, które przeszły na własność Gminy O., z mocy prawa, co stwierdził Wojewoda M., decyzjami z dnia [...] i [...], wydanymi na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.).
Gmina O. podnosiła zarzut braku podstaw zobowiązania jej do wypłaty odszkodowania, bowiem nieruchomości w dniu [...] były drogami lokalnymi, a nie gminnymi, a tylko za takie odszkodowanie wypłaca gmina (art. 73 ust. 2 cyt. ustawy).
Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd podkreślił, że skarżąca Gmina odwołuje się tylko do wykładni językowej art. 73 ust. 1 i 2 ww. ustawy, podczas gdy konieczne jest także sięgnięcie do wykładni historycznej, systemowej i celowościowej. Dokonując tych wykładni Sąd doszedł do wniosku, że art. 73 ust. 1 i 2 należy rozumieć jaki nakładający na wszystkie gminy, bo innych jednostek samorządu terytorialnego w dniu [...] nie było, władające w tym okresie nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne gminne - gminne i lokalne miejskie, obowiązek wypłaty odszkodowania za nieruchomości, które przeszły z mocy prawa na ich własność.
Skargę kasacyjną wniósł, działający w imieniu Gminy Miasta O., Prezydent Miasta, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania i zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 73 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) oraz w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) o treści obowiązującej w dniu [...] polegające na uznaniu, iż drogami gminnymi w dniu [...] były także drogi lokalne miejskie, co ma wpływ na wynik rozstrzygnięcia.
W uzasadnieniu skargi podkreślono, że w myśl art. 73 ust. 2 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające reformę, odszkodowanie płaci się za drogi będące w dniu [...] drogami gminnymi, a nie drogami gminnymi kiedykolwiek, bowiem z art. 103 ust. 1 tej ustawy wynika, że dotychczasowe gminne i lokalne miejskie stają się gminnymi z dniem 1 stycznia 1999 r., zatem Wojewódzki Sąd, odrzucając wykładnię gramatyczną, rozszerzył zakres art. 73 ust. 2 pkt 1 także na drogi lokalne miejskie, które stanowiły odrębną od dróg gminnych kategorię dróg publicznych. Art. 73 ust. 2 podaje, że za inne niż gminne drogi publiczne, w tym lokalne miejskie, odszkodowanie wypłaca Skarb Państwa, zaś drogi lokalne miejskie stają się drogami gminnymi dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r., co oznacza, że art. 73 ust. 2 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające... dotyczy tylko dróg gminnych, nie obejmując lokalnych miejskich - konkludowano, dodając, że ze względu na ujednolicenie kategorii dróg gminnych dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r. ustawodawca nałożył obowiązki płacenia przez gminy odszkodowania tylko za te drogi, które były drogami gminnymi [...] grudnia 1998 r., a nie 1 stycznia 1999 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Nie można było uznać, iżby skarga kasacyjna posiadała usprawiedliwione podstawy.
Podzielić należy poglądy wyrażone w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że z art. 73 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r.-- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), zwanej dalej "ustawą reformującą", wynika, iż obowiązek wypłaty odszkodowania za nieruchomości, które przeszły na własność gmin jako drogi publiczne, obciąża te gminy. Oznacza to, że kategoria drogi publiczne, które przeszły z mocy prawa na własność gmin obejmuje zarówno drogi gminne, jak i drogi lokalne miejskie, o jakich mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 1999 r. Za te zatem nieruchomości, odszkodowanie, podmiotom, które posiadały do nich prawo własności, wypłaca gmina.
Rozważając problem odszkodowania za drogi, które przed 1 stycznia 1999 r. zaliczone były do kategorii dróg lokalnych miejskich, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż wykładnia gramatyczna art. 73 ust. 1 i 2 ustawy reformującej jest niewystarczająca, a konieczne jest wyjaśnienie wątpliwości na gruncie ustalenia wykładni historycznej, systemowej i celowościowej (np. wyrok z dnia 20 października 2002 r. II SA/Łd 2226/01, z dnia 15 lutego 2005 r. OSK 1155/04). Naczelny Sąd wyjaśnił, że ustawa o drogach publicznych została uchwalona gdy istniał inny model ustrojowy władzy publicznej, w którym jednostkami podziału terytorialnego stopnia podstawowego były gminy, dzielnice i miasta, dlatego kategorie dróg były dostosowane do tego podziału. Zmiana ustrojowa spowodowała, że na szczeblu podstawowym jednostką podziału terytorialnego została tylko gmina, jako kategoria jednolita, która zastąpiła dotychczasowe gminy wiejskie, miejskie i dzielnicowe.
Ustawa o drogach publicznych nie uwzględniła tych przemian ustrojowych, dokonując dopiero zmiany kategorii dróg przy okazji kolejnej reformy administracji, co znalazło wyraz w art. 103 ust. 2 ustawy reformującej. Przepis ten wprowadził kategorię dróg gminnych, obejmującą zarówno drogi gminne, jak i lokalne miejskie, gdyż już od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym nie było podstaw do odróżnienia takich kategorii dróg na szczeblu podstawowej jednostki podziału terytorialnego, jaką stała się zgodnie z tą ustawą gmina.
Przychylenie się do poglądu zaprezentowanego w skardze kasacyjnej, tj. że odszkodowanie obciąża gminy tylko za nieruchomości będące drogami gminnymi, zaś za nieruchomości będące drogami lokalnymi miejskimi nie, choć obie kategorie przeszły na własność gmin, nie znajdowałoby właśnie uzasadnienia w art. 73 ust. 1 i 2 ustawy reformującej w zw. z jej art. 103 ust.
2. Celem art. 73 było uregulowanie spraw własnościowych nieruchomości zajętych pod drogi publiczne Na własność gmin przeszły drogi będące w ich posiadaniu, zatem drogi gminne i lokalne miejskie. Obie te kategorie pełniły w istocie rolę dróg gminnych, a rozróżnienie na te kategorie uzasadnione przed reformą dokonaną w 1990 r. po niej już miejsca nie miało. Sugerowane przez skarżącą podejście powodowałoby różnicę pomiędzy gminami "wiejskimi" i "miejskimi", polegającą na tym, że przejęcie na własność gmin dróg lokalnych miejskich nie obciążałoby gmin "miejskich". Taki pogląd byłby sprzeczny z art. 73 ust. 1 i 3 ustawy reformującej.
Jak z powyższego wynika, zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie narusza wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów. Wprost przeciwnie. Odwołanie się przez Sąd do wykładni innych niż tylko gramatyczna pozwoliło na zasadne odczytanie intencji art. 73 ust. 2 pkt 1 ustawy reformującej.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).