Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 listopada 2012 r. (sygn. akt II SA/Kr 1208) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę S. Sp. z o. o. z siedzibą w K. na postanowienie Wojewody M. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Prezydent Miasta K., postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], sprostowanym postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], zawiesił - z urzędu - postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości, stanowiącej działki ewidencyjne o numerach [...] i [...] z obrębu [...] (w granicach parcel gruntowych l[...] b. gm. kat. D.), nr [...] z obrębu [...] (w granicach parcel gruntowych l. [...] b. gm. kat. D.) oraz o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [..] i [...] z obrębu [...] jedn. ewid. Ś. (w granicach parceli gruntowej l. kat. 254 b. gm. kat. G.) - do czasu ustalenia spadkobierców po A. G., G. S. i I. K. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wyjaśnił, że w toku prowadzonego postępowania powziął wiadomość o śmierci niektórych wnioskodawców, w osobach: A. G., G. S. i I. K. Podkreślono, iż Prezydent Miasta K. podjął czynności mających na celu ustalenie oraz wezwanie do udziału w postępowaniu spadkobierców A. G. i G. S., ale - wobec braku aktywności domniemanych spadkobierców w/w osób - koniecznym stało się zastosowanie dyspozycji art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Natomiast, wobec powziętej informacji o prowadzonym przez Sąd Rejonowy dla K. w K. postępowaniu o stwierdzenie nabycia spadku po I. K. - w ocenie organu I instancji – należało w tym zakresie zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Rozpatrując sprawę w drugiej instancji, na skutek zażalenia wniesionego przez S. Spółka z o.o. z siedzibą w K., Wojewoda M., postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2012 r. W motywach orzeczenia, organ odwoławczy podkreślił, że art. 97 § 1 k.p.a. statuuje podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego, co oznaczało, iż w przypadku wystąpienia jednej, z wymienionych w tym przepisie przesłanek, organ zobowiązany jest do zawieszenia postępowania z urzędu.
W związku z powyższym, Wojewoda wyjaśnił, że skutek procesowy, w postaci śmierci strony w toku postępowania administracyjnego, ma charakter złożony. W toku postępowania muszą bowiem zaistnieć łącznie cztery przesłanki, aby powstała podstawa do zawieszenia postępowania. Należą do nich: 1) śmierć strony lub jednej ze stron w toku postępowania;
- 2) brak możliwości wezwania spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu;
- 3) brak wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a.;
- 4) brak obowiązku obligatoryjnego umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego (art. 105 § 1 k.p.a.). Analizując powyższe przesłanki, Wojewoda zauważył, że do momentu wydania przez sąd deklaratywnego orzeczenia o stwierdzeniu nabycia spadku zachodzi dla organu administracji publicznej niemożliwość wezwania spadkobierców strony do udziału w postępowaniu. Zatem – zdaniem organu II instancji - jako prawidłową należało ocenić w analizowanej sprawie konieczność zawieszenia przez Prezydenta Miasta K., prowadzonego postępowania administracyjnego, do czasu ustalenia spadkobierców zmarłych wnioskodawców postępowania, tj. A. G., G. S. i I. K. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że zawieszenie prowadzonego przez Prezydenta Miasta K. postępowania, ze względu na śmierć wnioskodawców, powinno nastąpić tylko w oparciu o art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Fakt złożenia wniosku o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej wnioskodawczyni, nie miał bowiem w tym przypadku znaczenia.
Powyższe nie miało jednak wpływu na treść samego rozstrzygnięcia tj. na konieczność zawieszenia postępowania.
Ponadto, Wojewoda uwzględnił zmianę stanu faktycznego sprawy, biorąc pod uwagę fakt, że w trakcie prowadzonego postępowania zażaleniowego, został złożony do akt sprawy akt poświadczenia dziedziczenia po G. S. z dnia [...] kwietnia 2012 r. (Rep A nr [...]), zgodnie z którym spadek po w/w osobie nabyła córka – K. Ć. Odnosząc się do zarzutów, zawartych w zażaleniu, Wojewoda wyjaśnił również, iż odróżnienia wymaga sytuacja, w której wnioskodawcy o zwrot nieruchomości nie legitymują się dowodem potwierdzającym ich uprawnienie do żądania wszczęcia stosownego postępowania administracyjnego, tj. w przypadku zwrotu nieruchomości nie legitymują się tytułem prawnym do nieruchomości (w przypadku spadkobierców - postanowieniem o nabyciu spadku lub aktem poświadczającym dziedziczenie) od sytuacji, która ma miejsce w przedmiotowym postępowaniu, tj. śmierci w trakcie trwania postępowania niektórych współwnioskodawców. Obligatoryjność wstąpienia w ich miejsce następców prawnych wynika bowiem z treści art. 30 § 4 k.p.a.
Na powyższe postanowienie Wojewody M. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] S. sp. z o.o. w K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania, to jest: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt. 1 k.p.a. - poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia mimo, iż brak było podstaw do zawieszenia przez organ l instancji z urzędu postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, art. 7 i 77 k.p.a. - poprzez niepodjęcie przez organy obu instancji żadnych czynności zmierzających do ustalenia potencjalnych spadkobierców po I. K. i A. G. oraz art. 12 k.p.a. - polegające na prowadzeniu niniejszego postępowania i podejmowania w ramach tego postępowania rozstrzygnięć godzących w zasadę szybkości postępowania.
Odpowiadając na skargę, Wojewoda M. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: "p.p.s.a." – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że nie była ona uzasadniona.
Na wstępie Sąd wyjaśnił, że przedmiotem jego kontroli w niniejszej sprawie była zasadność zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., czyli wydanie orzeczenia o charakterze formalnym. Zatem, kwestie związane z zachowaniem terminów załatwiania sprawy przez organ administracji, jak i efektywności podejmowanych w tym postępowaniu działań, pozostawały w tym przypadku poza przedmiotem kontroli sądowej.
Odnosząc się zaś do zasadności zaskarżonego postanowienia, Sąd zauważył, iż pomimo zmiany stanu faktycznego w chwili orzekania przez organ drugiej instancji, było ono prawidłowe, to jest zgodne z art. 97 § 1 k.p.a.
Z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy – jak wyjaśnił Sąd - wynikało, że A. G. i I. K. należeli do wnioskodawców postępowania dotyczącego zwrotu nieruchomości, wszczętego na skutek wniosku z dnia [...] maja 2002 r., którzy zmarli w toku tego postępowania. Zasadne i nie kwestionowane przez stronę skarżąca było przy tym stanowisko organu, że nie zachodziły w sprawie okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a., a postępowanie to nie podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a.). Skarżąca kwestionowała tylko wystąpienie przesłanki niemożliwości wezwania spadkobierców zmarłych stron do udziału w postępowaniu.
W związku z powyższym, Sąd zwrócił uwagę, że przytoczona wyżej regulacja prawna nie nawiązuje do pojęcia "potencjalnych spadkobierców" – do czego z kolei nawiązuje skarżąca – lecz do pojęcia spadkobierców. Z tej przyczyny Sąd podkreślił, że - stosownie do art. 1027 Kodeksu cywilnego (k.c.) - względem osoby trzeciej, która nie rości sobie praw do spadku z tytułu dziedziczenia, spadkobierca może udowodnić swoje prawa, wynikające z dziedziczenia, tylko stwierdzeniem nabycia spadku albo zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia. Zgodnie zaś z art. 1025 § 1 k.c., nabycie spadku stwierdza sąd, a akt poświadczenia dziedziczenia sporządza notariusz. Ustalenia kręgu spadkobierców nie może zatem dokonać organ administracji ani w oparciu o oświadczenia innych osób, ani w oparciu o treść testamentu osoby zmarłej. Nie jest bowiem w tej kwestii organem właściwym. Brak wskazanego orzeczenia sądu był zaś – zdaniem Sądu - równoznaczny z niemożliwością wezwania spadkobierców (por. Komentarz do art. 97 k.p.a. (w:) G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan - "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz." Tom I, LEX, 2007, wyd. II.), co należało odnieść także do braku aktu poświadczenia dziedziczenia.
Poza tym Sąd podkreślił, iż specyfika sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, ze względu na skutki prawnorzeczowe decyzji, orzekającej w przedmiocie zwrotu nieruchomości, wymaga szczególnej staranności w ustaleniu prawidłowego kręgu osób legitymowanych do żądania zwrotu nieruchomości. Ustalenie kręgu tych osób jest konieczne również po to, aby zapewnić tym osobom możliwość złożenia oświadczenia o tym, czy dołączają się do wniosku innych, legitymowanych osób. Wreszcie, jak kontynuował Sąd, decyzja w przedmiocie zwrotu nieruchomości – także o odmowie jej zwrotu - ze względu na brak żądania zgłoszonego przez wszystkie osoby legitymowane, musi być skierowana do wszystkich stron postępowania. Okoliczność, nie złożenia przez osobę legitymowaną oświadczenia o popieraniu wniosku o zwrot nieruchomości w terminie wskazanym przez organ, nie pozbawia tej osoby, ani innych osób legitymowanych, statusu strony w postępowaniu administracyjnym - w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nadal postępowanie w sprawie dotyczy interesu prawnego tych osób.
Z tej przyczyny Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, że ze względu na fakt, iż w toku długotrwałego postępowania administracyjnego nie przyłączyła się do niego pierwotna współwłaścicielka wywłaszczonych nieruchomości – J. M. ani żaden z jej spadkobierców, a także pięcioro następców prawnych innych wnioskodawców, organ był zwolniony z obowiązku ustalenia pełnego katalogu stron postępowania i skierowania decyzji jedynie do niektórych osób z tego katalogu.
W rezultacie, jak akcentował Sąd, skoro w chwili wydawania zaskarżonego postanowienia nie istniały w obrocie prawnym postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku bądź akty poświadczenia dziedziczenia po zmarłych I. K. i A. G., to wskazywane przez skarżącą osoby, które wystąpiły lub zamierzały wystąpić o stwierdzenia nabycia spadków, mogły być traktowane - do czasu wydania stosownego postanowienia przez sąd powszechny - co najwyżej jako potencjalni spadkobiercy a nie spadkobiercy. Organ administracji nie był bowiem właściwy do samodzielnego ustalenia kręgu spadkobierców a ponadto, w toku postępowania o stwierdzenie nabycia spadku mogło by także okazać się, że krąg spadkobierców jest inny niż deklarowany przez wnioskodawców.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, że S. sp. z o.o. z siedzibą w K. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- 1) art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1) lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewody M. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] spowodowane błędnym przyjęciem przez Sąd I instancji, że z uwagi na brak postanowienia spadkowego lub poświadczenia dziedziczenia po zmarłych stronach postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości – I. K. i A. G. została spełniona przesłanka niemożliwości wezwania spadkobierców zmarłych stron do udziału w postępowaniu i że w konsekwencji zasadnie organy zawiesiły postępowanie;
- 2) art. 151 oraz art. 145 §1 pkt 1) lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 136 w zw. z art. 144 i art. 97 §1 pkt 1 k.p.a. - poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewody M. mimo, iż organy naruszyły przepisy postępowania, to jest nie podjęły żadnych czynności wyjaśniających celem ustalenia spadkobierców po A. G. i I. K. i w konsekwencji przedwcześnie zawiesiły postępowanie;
- 3) art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1) lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw.
z art. 144 oraz art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia, mimo iż organ II instancji nie był uprawniony do utrzymania w mocy postanowienia pierwszoinstancyjnego z uwagi na fakt, iż nie zachodziła przesłanka z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz z uwagi na fakt, iż organy, przed zawieszeniem postępowania, nie wyjaśniły istotnych okoliczności faktycznych;
4) art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, to jest zarzutu naruszenia przez organy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. polegającego na nie podjęciu przez organy czynności wyjaśniających mających na celu ustalenie spadkobierców zmarłych stron, a także poprzez przedstawienie niepełnego stanu faktycznego sprawy, to jest nieuwzględniającego okoliczności, iż w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wskazał, iż powziął informację o wydaniu postanowienia spadkowego po zmarłej I. K. oraz okoliczności, iż spadkobiercy ustawowi powiadomili organ iż w możliwie jak najszybszym terminie przeprowadzą postępowanie spadkowe po zmarłym A. G. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku wraz zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej twierdzono w szczególności, że sąd administracyjny orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego, istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. W niniejszej zatem sprawie, dotyczącej oceny prawidłowości zawieszenia postępowania administracyjnego, Sąd I instancji obowiązany był zbadać, czy na dzień wydania zaskarżonego postanowienia w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., warunkujące możliwość skorzystania przez organ administracji publicznej z tej instytucji. Temu obowiązkowi jednak ani organy prowadzące postępowanie, ani Sąd I instancji, rozpatrując złożoną skargę, Zarówno w aktach administracyjnych, jak i sądowych brak było bowiem jakichkolwiek dowodów na to, że w niniejszej sprawie, na obecnym etapie jej rozpatrywania, zaistniały ustawowe przesłanki do zawieszenia postępowania, o których mowa w art. 97 § 1 k.p.a. W szczególności – zdaniem autora skargi kasacyjnej - nie zachodziła niemożliwość wezwania spadkobierców do udziału w sprawie.
Sąd I instancji skupił się jedynie na fakcie śmierci dwóch osób, będących stronami postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, pomijając dokonanie oceny, czy na gruncie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ II instancji miał prawo uznać, że wezwanie do udziału w sprawie spadkobierców zmarłych stron postępowania o zwrot, to jest I..K i A.G,, było niemożliwe. W ocenie Sądu I instancji brak orzeczenia o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia był równoznaczny z niemożliwością wezwania spadkobierców. Z taką wykładnią art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. skarżąca się nie zgadzała.
Podkreślano, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. jest obligatoryjne wówczas, gdy ustalenie spadkobierców zmarłej strony nastręcza trudności i osób tych nie można powiadomić o toczącym się postępowaniu. Przepis ten w ogóle nie odnosi się zaś do wymogu sądowego ustalenia spadkobierców, którego niespełnienie - miałoby stanowić przesłankę zawieszenia postępowania.
Skarżąca podkreślała, że spadkobiercy (ustawowi) zmarłej I. K. oraz A. G. byli znani organowi II instancji, a organowi I instancji z całą pewnością znani byli spadkobiercy ustawowi I. K. Mimo to, organ II instancji utrzymując w mocy postanowienie o zawieszeniu postępowaniu, uznał, iż zachodzi niemożliwość wezwania ich do udziału w postępowaniu i tym samym, że spełnione są przesłanki z art. 97 § 1 pkt. 1 k.p.a. W ocenie skarżącej, z całą pewnością możliwe było wezwanie do udziału w sprawie spadkobierców po I. K., albowiem zostało wszczęte postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po niej. Z wniosku o stwierdzenie nabycia spadku z dnia [...] stycznia 2012 r., wynikało jednoznacznie, że jedynymi spadkobiercami ustawowymi (spadkobierczyni nie pozostawiła testamentu) byli K. A. i K. J. Wniosek zawierał również dane adresowe tych spadkobierców. Poza tym, z akt sprawy wynikało jednoznacznie, iż organowi znani byli spadkobiercy ustawowi A. G., to jest: żona Z. G. i córka E. B. Skoro zatem – zdaniem autora skargi kasacyjnej - ustalenie spadkobierców w istocie nie nastręczało trudności, to brak było podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt. 1 k.p.a. i przyjęcia poglądu, że zaskarżone postanowienie nie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania uzasadniających uchylenie jego oraz ewentualne uchylenie poprzedzającego go postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., skarżąca akcentowała, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji w ogóle nie ustosunkował się do podniesionego przez skarżącą w skardze (uzupełnionego w piśmie z dnia 19.10.2012 r.) zarzutu naruszenia przez organy art. 7 i 77 § 1 k.p.a, a także nie ustosunkował się do przytaczanych na uzasadnienie tego zarzutu poglądów zawartych w wyrokach innych sądów administracyjnych.
Ponadto, Sąd Wojewódzki, w sposób niepełny, przedstawił stan faktyczny sprawy, bo nie wskazał, że z akt administracyjnych wynikało, iż w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ podał, iż powziął informację o wydaniu postanowienia spadkowego po zmarłej I. K. oraz że spadkobiercy ustawowi powiadomili organ, iż w możliwie jak najszybszym terminie przeprowadzą postępowanie spadkowe po zmarłym A. G. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Wojewoda M. wnosił o jej oddalenie, akcentując, że podstawowym zagadnieniem, które wystąpiło w rozpatrywanej sprawie było ustalenie wszystkich osób będących stronami postępowania, które toczyło się na wniosek stron, a nie z urzędu. Fakt ten znacznie ograniczał aktywność organu w poszukiwaniu dowodów, w tym w szczególności występowania do sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie praw do spadku po zmarłych uczestnikach postępowania. Na skutek zaś działania organu, zainteresowani wstąpili ze stosownym wnioskiem do sądu o stwierdzenie praw do spadku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, a które to podstawy okazały się nieuzasadnione.
Istota analizowanej sprawy sprowadzała się do oceny zasadności wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego, prowadzonego w sprawie dotyczącej zwrotu nieruchomości. Ze względu bowiem na śmierć dwojga jego wnioskodawców, w osobach: A. G. i I. K., prowadzone postępowanie zwrotowe zostało zawieszone z urzędu – na zasadzie art. 97 § 1 k.p.a.
Zdaniem skarżącej, Sąd Wojewódzki, oddalając jej skargę na postanowienie Wojewody M. z dnia [...] czerwca 2012 r., które utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2012 r. o zawieszeniu postępowania, naruszało w sposób istotny przepisy postępowania, to jest: art. 151 i 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 97 § 1 pkt 1, art. 7, 77 § 1, art. 136, 138 § 1 k.p.a. a także art. 141 § 4 p.p.s.a.
Z tymi zarzutami nie można się jednak zgodzić.
Przede wszystkim należy wyjaśnić, że w przypadku oddalenia skargi, zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe stanu przedstawienie sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymogi te spełnia zaskarżony wyrok. Zwięzłe przedstawienie stanu sprawy nie oznacza bowiem obowiązku przedstawienie wszystkich faktów, które miały miejsce w postępowaniu administracyjnym oraz przed sądem wojewódzkim, a tylko tych okoliczności, które miały wpływ na treść wyroku. Z tej przyczyny również, wojewódzki sąd administracyjny nie miał obowiązku ustosunkowywać się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze a jedynie do tych, które miały znaczenie istotne dla rozstrzygnięcia.
Nie były trafne także pozostałe zarzuty kasacyjne, to jest zarzuty dotyczące art. 151 i 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 97 § 1 pkt 1, art. 7, 77 § 1, art. 136, 138 § 1 k.p.a.
Wskazać wypada, że będący podstawą prawną zaskarżonego postanowienia, art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi, iż organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105). Zgodzić się wprawdzie trzeba w tym miejscu ze skarżącą, że przepis ten nie zawiera w swej treści wymogu, by ustalenie spadkobiercy (-ów) zmarłej strony następowało w sposób formalny.
Należy jednak zwrócić uwagę, że instytucja spadkobiercy jest instytucją prawa cywilnego, a w związku z tym powinna być wykładana - zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego. Chociaż zatem spadkobranie następuje z chwilą otwarcia się spadku, czyli z momentem śmierci spadkodawcy, to jednak – jak słusznie na to zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki - w myśl art. 1027 k.c. - względem osoby trzeciej, która nie rości sobie praw do spadku z tytułu dziedziczenia, spadkobierca może udowodnić swoje prawa wynikające z dziedziczenia tylko stwierdzeniem nabycia spadku albo zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia.
Skład orzekający podziela przy tym w pełni stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 stycznia 2002 r. (sygn. akt I SA 142/00, ONSA 203, Nr 2, poz. 64), że następstwo prawne praw dziedzicznych, które wchodzą w skład spadku po osobie zmarłej, powinno być wykazane według przepisów prawa cywilnego. Ustalenie kręgu spadkobierców nie należy bowiem do właściwości organów administracji publicznej, lecz do sądów powszechnych (art. 28 k.p.a. w zw. z art. 1025 § 2 k.c.).
Ponadto, zgodnie z art. 1 pkt 1 k.p.a., Kodeks postępowania administracyjnego reguluje m. in. postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Sprawy te zaś są bardzo różnorodne a wśród nich, co wymaga szczególnego podkreślenia, znajdują się również te, które – choć są prowadzone w trybie administracyjnym - mają jednak charakter cywilny. Jedną z tego rodzaju spraw jest właśnie sprawa o zwrot nieruchomości. W postępowaniu zwrotowym są bowiem realizowane uprawnienia cywilnoprawne, związane z prawem własności do nieruchomości. Warunki zaś wymagane przy obrocie prawnym, dotyczącym rzeczy nieruchomych oraz konieczność odpowiedniego legitymowania się, w stosunku do tego rodzaju rzeczy, prawem, wynikającym z sukcesji uniwersalnej, są szczególne. Z tego powodu, w powyższych postępowaniach organ administracji publicznej nie może w żadnym przypadku sam ustalać kręgu spadkobierców zmarłej strony.
Musi opierać się albo na postanowieniu sądu spadku o stwierdzeniu nabycia praw spadkowych, albo na akcie poświadczenia dziedziczenia. Natomiast, w sytuacji, w której prawa spadkowe zostały już prawomocnie stwierdzone przez sąd lub potwierdzone przez notariusza, organ ma obowiązek odszukać ustalonych już spadkobierców i wezwać ich do udziału w toczącym się postępowaniu w charakterze strony.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną i - na podstawie art. 184 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.