Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 4320/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3434/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.S.-A., K. Z., E.S., Z. P., W. M., A. M. i M. B. – B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [..] października 2017 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Orzeczeniem z dnia [..] kwietnia 1953 r. nr [..] Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie na wniosek [..] w W. z dnia 4 maja 1949 r. dokonało wywłaszczenia na własność Państwa z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej m.in. nieruchomości położonych w osiedlu [..] w granicach Dzielnicowej Rady Narodowej [..], oznaczonych jako działka nr [..] i działka nr [..] z bloku nr [..], działka nr [..] z bloku nr [.], działka nr [..] z bloku nr [..] oraz działka nr [.] z bloku nr [..], należących do nieustalonych właścicieli. Orzeczeniem z dnia [..] maja 1961 r. nr [..] Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie dokonało sprostowania powyższego orzeczenia w zakresie wskazanej ogólnej powierzchni wywłaszczenia.

Wnioskiem z dnia 6 sierpnia 2007 r. M. A. S.-A., H. Z.-M., K. A. B., M.M., Zofia M. P. oraz W. J. M. wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia z dnia [..] kwietnia 1953 r. Według nich orzeczenie oparte zostało na aktach prawnych i dokumentach, co do ważności i zasadności których istnieją poważne wątpliwości lub są wydane z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto podnieśli, że przedmiotowe orzeczenie zostało wydane bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy oraz że orzeczenie cechuje brak spójności merytorycznej, a także, że w toku postępowania administracyjnego wystąpiły sprzeczności ustaleń powodujące jego nieważność.

Ponadto wnioskodawcy wskazali na uchybienia redakcyjne orzeczenia oraz na fakt, że niektóre wskazane w nim osoby już nie żyły w dacie jego wydania. Skarżący wskazali także, że przedmiotowe orzeczenie nie zostało nigdy doręczone osobom wywłaszczanym. Dodatkowo skarżący podnieśli, że wywłaszczeni nigdy nie otrzymali jakiegokolwiek odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości.

Decyzją z dnia [..] kwietnia 2009 r. nr [..] Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [..] kwietnia 1953r. nr [..].

Pismem z dnia 15 kwietnia 2009 r. E. S., działająca jako pełnomocnik M.A. S.-A., H.Z.-M., K. A. B., M. M., Z.M. P. oraz W. J. M. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [..] kwietnia 2009 r.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [..] maja 2010 r. nr [..] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [..] kwietnia 2009 r. nr [..]. Organ stwierdził, że nieruchomości, w stosunku do których wnioskodawcy domagają się stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [..] kwietnia 1953 r. zostały wywłaszczone na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 r. (Dz.U. Nr 20, poz. 138) zatem w aspekcie zgodności z przepisami powyższego dekretu należy ocenić kwestionowane orzeczenie.

Organ wskazał, że z treści aktu notarialnego z dnia [..] marca 1943 r. rep. nr [..] wynika, że na datę sporządzania tego aktu cały teren nieruchomości "[..]" został zajęty przez władze kolejowe, zaś z protokołu rozprawy wywłaszczeniowej z dnia [..] listopada 1951 wynika, iż działka nr [..] w bloku [..]. należąca do K. M.była zajęta przez okupanta przed dniem 9 maja 1945 r. W ocenie organu, nie można zatem uznać, iż przedmiotowe nieruchomości nie spełniały przesłanek do wywłaszczenia nieruchomości na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. Minister Infrastruktury odniósł się także do zarzutów dotyczących przebiegu postępowania wywłaszczeniowego prowadzonego w oparciu o przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 roku - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz.U. z 1934 roku, nr 86, poz. 776 ze zm.) i w konsekwencji stwierdził, że wniosek o wywłaszczenie był zgodny z powołanymi przepisami, a samo postępowanie prowadzone było zgodnie z prawem.

Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [.]. maja 2010 r. nr [..] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli K. A.B., M. A. S.-A., K. A. Z., M. M., Z. M. P. oraz W. J. M., reprezentowani przez E. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 marca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1396/10 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [..] maja 2010r. oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [.]. kwietnia 2009r. Sąd uznał, że znajdujące się w aktach, a przywołane przez organy, dokumenty nie wskazują jednoznacznie, że wywłaszczone orzeczeniem z 1953 r. nieruchomości spełniały ustawowe przesłanki do objęcia ich tym orzeczeniem.

Sąd wyjaśnił, że organ przywołał dokumenty dotyczące innych nieruchomości (akt notarialny z dnia [..] marca 1943 r., protokół rozprawy wywłaszczeniowej z dnia [..] listopada 1951 r., z którego wynika, iż działka nr [.]. w bloku [.]. należąca do K.M. była zajęta przez okupanta przed dniem 9 maja 1945 r.) dla wykazania braku naruszenia prawa przy wywłaszczaniu nieruchomości objętych niniejszym postępowaniem, równocześnie wskazując, że dokumenty przywoływane przez stronę nie dotyczące konkretnych nieruchomości, a odnoszące się ogólnie do nieruchomości położonych na terenie os. [.] (np. protokół oględzin przed rozprawami wywłaszczeniowymi z dnia [.]. października 1951 r.) nie mogą stanowić dowodu w sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Infrastruktury.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1717/11 oddalił skargę kasacyjną, wskazując iż słusznie Sąd I instancji wywiódł, że nie można przyjąć by dokumenty zgromadzone w aktach oraz podjęte działania przez organ przemawiały za przyjęciem legalności orzeczenia o wywłaszczeniu i ocenił, że materiały zgromadzone w aktach sprawy są niekompletne. NSA wyjaśnił, iż nie sposób ustalić, opierając się na treści dokumentów w postaci aktu notarialnego z dnia [..] marca 1943r. oraz protokołu rozprawy wywłaszczeniowej z dnia [.]. listopada 1951 r., że sporne działki zajęte były na cele komunikacji publicznej. Dokumenty te dotyczyły bowiem innych nieruchomości. NSA wytknął również, że w aktach nie znajduje się choćby jedna mapa przedstawiająca w całości wskazywany przez skarżącego kasacyjnie "teren gospodarczo powiązany", z precyzyjnym zaznaczeniem spornych nieruchomości, a także istotnych z tego punktu widzenia innych działek z tego obszaru.

NSA wskazał także, że z kopii pisma [.]. w W. z dnia 4 maja 1949 r., wynika iż dołączono do niego 10 załączników, których w aktach brak. Treść ww. dokumentu wskazuje zaś, że wśród załączników znajdował się szkic gruntów, niezbędnych pod rozbudowę stacji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wielce prawdopodobnym jest, że analiza brakujących załączników pozwoliłaby poczynić istotne dla sprawy ustalenia. NSA zwrócił nadto uwagę, iż przedłożony przed Naczelnym Sądem Administracyjnym "Szkic gruntów, projektowanych do wywłaszczenia pod stację rozrządową [..]" jest nieczytelny w zakresie przedstawionych w "Legendzie" oznaczeń kolorystycznych poszczególnych terenów, a celowym będzie poczynienie starań o czytelny szkic, względnie o dołączenie do akt czytelnej kopii. NSA podkreślił, że oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się w zasadzie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym jej wydaniem.

Stąd organ ponownie rozpatrując sprawę, winien wykazać, że poczynił wszelkie niezbędne kroki celem ich odnalezienia. Przypomniał także, że brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych, zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 §1 kpa przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę ich wzruszenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego władcze zajęcie nieruchomości przez okupanta, które nastąpiło w okresie od dnia 1 września 1939 r. do dnia 9 maja 1945 r. musi trwać tak długo dopóki na tym obszarze kraju nie nastąpiło wyzwolenie, które jak słusznie podnosi skarżący kasacyjnie nie następowało w tym samym czasie dla obszaru całego kraju. W przeciwnym wypadku wypaczony zostałby sens kwestionowanej regulacji. Wskazał także, iż ponownie rozpoznając sprawę należy badaniem objąć m.in. fakt "władania" działkami w chwili wejścia w życie dekretu przez podmioty wymienione w analizowanej normie, a nie fakt ich "posiadania".

Przy czym wykładni pojęcia "władanie" należy poszukiwać w normach prawnych obowiązujących w dacie wydania orzeczenia wywłaszczeniowego. Obowiązujący w chwili wydania orzeczenia wywłaszczeniowego dekret z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe przewidywał akty posiadania właścicielskiego nad rzeczą (art. 296 § 1), czynności władztwa faktycznego (art. 298), władanie w zakresie odpowiadającym treści użytkowania, służebności, zastawu, prawa najmu, dzierżawy (art. 296 § 2).

Ponownie rozpatrując sprawę Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [..] sierpnia 2015 r., nr [..] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [..] kwietnia 1953 r. nr [..] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonych na Osiedlu [..]w granicach Dzielnicowej Rady Narodowej [...], oznaczonych jako działka nr [..] i działka nr [..] z bloku nr [..], działka nr [..] z bloku nr [..], działka nr [..] z bloku nr [..] oraz działka nr [..] z bloku nr [..].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że brak jest podstaw do uznania, że ww. orzeczenie z dnia [..] kwietnia 1953 r. obarczone było którąkolwiek z wad skutkujących jego nieważnością w świetle przepisu art. 156 § 1 k.p.a. Organ dopatrzył się uchybień w zakresie dotyczącym zawiadamiania właścicieli nieruchomości o czynnościach podejmowanych w postępowaniu, jednak nie miały one charakteru rażącego. Właściciele zostali bowiem prawidłowo oznaczeni w orzeczeniu wywłaszczeniowym oraz w toku postępowania wywłaszczeniowego. W ocenie organu, zostały zachowane materialne podstawy wywłaszczenia, albowiem ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (w tym z lotniczej dokumentacji fotograficznej, wykonanej w okresie wojny) wynika, że wywłaszczona nieruchomość była zajęta na cele dekretowe (linia kolejowa) w datach wskazanych w dekrecie wywłaszczeniowym.

Pismem z dnia 3 września 2015 r. M.S.-A., K.Z., Z. P., W. M. oraz M..w mejsce której wstąpili M. B.-B. i E. S.) wnieśli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [.]. października 2017 r. znak sprawy: [..] orzekł o utrzymaniu w mocy ww. decyzji z dnia [..] sierpnia 2015 r.

Organ wskazał, że stronami niniejszego postępowania są następcy prawni byłych właścicieli nieruchomości (tj. K. S., M. K. z domu S. i H. A. M.) oraz osoby, którym obecnie przysługują do wywłaszczonej nieruchomości prawa rzeczowe o charakterze właścicielskim (własność, użytkowanie wieczyste). Spadkobiercami byłych współwłaścicieli nieruchomości są: M. S.-A., K. Z., M. B.B., E.S,, A,M,, Z,P,, W, M,. Stronami postępowania nadzorczego są zatem ww. spadkobiercy K,S,, M,K, z domu S, i H, A, M, oraz Skarb Państwa – [,,] – aktualny właściciel wywłaszczonego gruntu, który wchodzi obecnie w skład nieruchomości oznaczonej jako działki nr [,,], [,,] i [,,] S.A. – użytkownik wieczysty nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [,,], objętej księgą wieczystą nr [,,].

W dalszej części, odnosząc się do przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności, organ wskazał, że nie można uznać wydania przedmiotowego orzeczenia z dnia [,,] kwietnia 1953 r. bez podstawy prawnej, albowiem istniał przedmiot kontrolowanego postępowania w postaci nieruchomości, co do której dopuszczalne było wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie wywłaszczenia na podstawie przepisów dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939- 1945 r. oraz wniosku podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie, tj. pisma [,,] z dnia 4 maja 1949 r. nr [,,], zatwierdzonego przez Ministra Komunikacji w dniu [,], lipca 1949 r.

Organ przypomniał, iż orzeczenie z dnia [,] kwietnia 1953 r. wydano na podstawie przepisów dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r., zatem należy je oceniać w świetle zgodności z przepisami ww. aktu prawnego. Organ przypomniał, że art. 1 ust. 1 dekretu stanowił, że dopuszczalne było wywłaszczenie nieruchomości zajętych w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cele wymienione w art. 2 pkt 1 i znajdujących się w dniu wejścia w życie dekretu we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych. Dopuszczalne było także wywłaszczenie nieruchomości zajętych w ww. okresie na cele wymienione w art. 2 pkt 1 i przewidzianych w dniu wejścia w życie niniejszego dekretu na budowę, rozbudowę i przebudowę przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa (art. 1 ust. 2 dekretu).

Zgodnie zaś z art. 2 dekretu, wywłaszczenie przewidziane w art. 1 ust. 1 dotyczyć mogło tylko tych nieruchomości, które: 1) zajęte zostały: a) na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej, b) na cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa, c) na cele wojskowe, d) pod ulice i place publiczne, skwery, zieleńce, parki, place sportowe i cmentarze, e) pod zalesienia lub na melioracje, f) na cele użyteczności publicznej, 2) były nadal użytkowane na cele wymienione w pkt 1 lub w planach zagospodarowania przestrzennego bądź w wytycznych do tych planów są przewidziane na cele wymienione w pkt 1 i zostały częściowo lub całkowicie zagospodarowane z funduszów publicznych bądź też zagospodarowanie ich było przewidziane do realizacji w pierwszej kolejności planu.

Treść orzeczenia z dnia [,], kwietnia 1953 r. wskazuje, że m.in. nieruchomości położone na osiedlu [,,], oznaczone jako działki: nr [,], i działka nr [,,] z bloku nr [,,], działka nr [,,] z bloku nr [,,], działka nr [,] z bloku nr [,,] oraz działka nr [,,] z bloku nr [,] zostały zajęte w latach 1939-1945 r. przez okupanta na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej i w dniu 16 kwietnia 1948 r. znajdowały się we władaniu [,],. Analogiczne uzasadnienie zawiera wniosek wywłaszczeniowy z dnia 4 maja 1949 r. nr I[,]. Powyższe przesądza o wypełnieniu w sprawie przesłanek wywłaszczenia przewidzianych przez dekret z 1948 r. Z pozyskanych w toku postępowania dowodów, tj. zdjęć lotniczych z 1945 r., mapy sytuacyjnej "Szkic gruntów projektowanych do wywłaszczenia pod stację rozrządową [,,]y w powiecie i województwie [,,]" sporządzonej w 1948 r., nadesłanej przy piśmie [,,] z dnia 27 sierpnia 2013 r. wynika, że przedmiotowa nieruchomość, wywłaszczona na cele budowy i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej wykorzystywana była w 1945 r. na cele kolejowe i stanowiła część rozległego terenu kolejowego.

Teren ten (w tym działki nr[,], i nr [,], z bloku [,,], działka nr [,],z bloku nr [,],, działka nr [,], z bloku nr [,,] oraz działka nr [,,] z bloku nr [,,]) został zajęty przez okupanta przed 27 lipca 1949 r. Działka nr [,],i [,,] z bloku [,], działka nr [,,] z bloku [,,], działka nr [,], z bloku [,], oraz działka nr [,], z bloku [,],], objęte przedmiotowym postępowaniem nadzorczym, znajdowały się we władaniu [,,]. Reasumując, organ wskazał, że omówione dowody świadczą, że przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu [,,] w dniu 16 kwietnia 1948 r. Z opinii geodety wynika, że infrastruktura kolejowa istnieje tam również współcześnie. Przytoczone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy okoliczności dotyczące orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z [,,] grudnia 1961 r. dotyczą innych nieruchomości objętych tym orzeczeniem.

Zdaniem organu, powyższe bezspornie oznacza, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [,,] i nr [,,] z bloku nr [,,], działka nr [..]z bloku nr [..], działka nr [..] z bloku nr [.]. oraz działka nr [..] z bloku nr [..] była zajęta przez [.] na cele dekretowe również w datach wskazanych w dekrecie wywłaszczeniowym z dnia 7 kwietnia 1948 r. W konsekwencji zaś zajęcie nieruchomości pod urządzenia kolejowe mieściło się w katalogu celów wywłaszczeniowych wskazanych w art. 2 pkt 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r., a tym samym orzeczenie z dnia [..] kwietnia 1953 r. nie zostało wydane wbrew dekretowym przesłankom wywłaszczenia nieruchomości. Nie doszło zatem do rażącego naruszenia art. 1 oraz art. 2 dekretu wywłaszczeniowego.

Organ podkreślił, że stosownie do art. 4 ust. 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. do wywłaszczenia na jego podstawie stosowano odpowiednio przepisy ww. rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym. Jednocześnie art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu przewidywał odstępstwa od przepisów ww. rozporządzenia dotyczące zawiadomień i doręczeń. Zawiadomienia i doręczenia do rąk właściciela lub posiadacza nieruchomości w toku czynności wstępnych, postępowania przygotowawczego i wywłaszczenia przewidziane w ww. rozporządzeniu Prezydenta RP (art. 6-25 rozporządzenia), zastąpione zostały przez ogłoszenie w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym i przez wywieszenie tych ogłoszeń w siedzibie właściwego zarządu gminnego lub miejskiego.

W ocenie organu, treść akt archiwalnych wskazuje, że sposób zawiadomienia o toczącym się postępowaniu i decyzjach, które w nim zapadły, wskazany w dekrecie (art. 4 ust. 1 pkt 4), został zachowany w takim stopniu, że nie można przyjąć, aby doszło do rażącego naruszenia prawa. Obwieszczenie z dnia 3 stycznia 1950 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego m.in. w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości zostało opublikowane w Warszawskim Dzienniku Urzędowym z dnia 1 lutego 1950 r. (Nr 3, poz.

1. 33) oraz wywieszone na tablicy ogłoszeń.

Organ dodał, że właściciel nieruchomości miał możliwość dowiedzenia się o prowadzonym postępowaniu wywłaszczeniowym oraz o jego wyniku, albowiem w toku prowadzonego postępowania organ wymienił w treści orzeczenia, a także w treści zawiadomień informujących o wszczęciu postępowania oraz o rozprawie właścicieli nieruchomości (w tym właścicieli działki nr [.]. i nr [.]. z bloku nr [..], działki nr [..] z bloku nr [..], działki nr [.]. z bloku nr [.].7 oraz działki nr [..] z bloku nr [..]), a zatem niewątpliwie zostali oni prawidłowo określeni. Zaniechanie zatem wskazania właściciela w odniesieniu do każdej z nieruchomości z osobna pozostaje bez wpływu na ocenę legalności przedmiotowego orzeczenia z dnia 30 kwietnia 1953 r., gdyż zabieg ten nie miał znaczenia w kontekście dopuszczalności wywłaszczenia, mając na względzie, że przedmiotowe nieruchomości nie stanowiły własności Skarbu Państwa w dniu wydania orzeczenia.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M.S. – A., K. Z., E. S., M. B. – B., A. M., Z.P., W. M., reprezentowani przez pełnomocnika adwokata R. K. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że obowiązkiem organów, zgodnie z art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a., było wypełnienie zaleceń dotyczących ponownego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, wydając wyrok z 12 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1717/11, zalecił odszukanie możliwych dokumentów, w tym mapy obrazującej nieruchomości których dotyczy orzeczenie z [..] kwietnia 1953 r. oraz dokonanie oceny, czy w świetle innych niż dotychczas ocenione przez organy dokumentów, ewentualnie (jak należy rozumieć – w ich braku) można zasadnie twierdzić, że wspomniane orzeczenie rażąco naruszało prawo.

W ocenie Sądu organy wywiązały się z tego obowiązku i dokonały oceny dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych nie naruszając art. 153 p.p.s.a.

Sąd podzielił wyrażoną w zaskarżonej decyzji ocenę Ministra, że z zebranych w aktach materiałów wynika, że przesłanki wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości zostały spełnione. To stanowisko Ministra znajduje potwierdzenie przede wszystkim w następujących dokumentach: a) wniosku do Ministerstwa Komunikacji z 4 maja 1949 r., gdzie grunty w osiedlu [..] wskazuje się jako zajęte w okresie wojny przez okupanta i będące w użytkowaniu [.]. w dniu wejścia w życie dekretu (grunty te na załączonym szkicu zostały oznaczone kolorem różowym); b) wniosku wywłaszczeniowym do Wojewody W. z [.]. maja 1949 r. c) szkicu gruntów projektowanych do wywłaszczenia pod stację rozrządową [.]. Nr [..], d) rejestru pomiarowego części gruntów nieruchomości [..] zajętych w latach 1939-1945, f) zdjęć lotniczych wykonanych w 1944 i 1945 r., g) opinii geodety uprawnionego E.R. z 24 sierpnia 2011 r. h) notatki geodety uprawnionego A. G.z dnia 15 grudnia 2015 r. i załączników do niej.

W świetle tych dowodów nie budziło wątpliwości Sądu, że nieruchomości wskazane w zaskarżonej decyzji spełniały wymagania określone w art. 1 i 2 dekretu z 1948 r., a wniosek wywłaszczeniowy został złożony w terminie.

Sąd wskazał, że z treści skargi wynika, że stanowisko skarżących co do oceny w postępowaniu nadzorczym materiałów dowodowych sprowadza się do tezy, że skoro z części materiałów archiwalnych nie wynikają okoliczności potwierdzające spełnienie przesłanek uzasadniających wywłaszczenie, to zasadne jest stwierdzenie nieważności orzeczenia, w którym przyjęto że takie przesłanki spełnione zostały. Otóż, w ocenie Sądu, taka teza jest całkowicie błędna. Po pierwsze bowiem z faktu, że część (nie wszystkie) dokumentów nie potwierdza jakiś okoliczności, nie można wyprowadzać wniosku, że te okoliczności nie zaistniały. Jest to bowiem wnioskowanie zbyt daleko idące, szczególnie w sytuacji, gdy decyzja ostateczna (i co warto odnotować wydana kilkadziesiąt lat temu) podlega ocenie w trybie nadzorczym, a nadto istnieją dokumenty potwierdzające okoliczność spełnienia przesłanek uzasadniających wywłaszczenie w trybie dekretu z 1948 r. Wynika to ze specyfiki postępowania nadzorczego, w którym brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenia istnienia ciężkich wad decyzji, wyklucza możliwość ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Takie stanowisko wyrażone zostało m. in. w wyroku NSA wydanym w niniejszej sprawie, sygn. akt I OSK 1717/11 i już z tej przyczyny jest ono wiążące dla organów i Sądu orzekających w sprawie.

Sąd podkreślił, że w aktach znajdują się dokumenty (wymienione powyżej, a opisane na stronach 4 i 5 zaskarżonej decyzji), z których wynika, że nieruchomości stanowiące działkę nr [..] i nr [..] z bloku nr [.]., działkę nr [.]. z bloku nr [.], działkę nr [.]. z bloku nr [..] oraz działkę nr [..] z bloku nr [..], w okresie 1 września 1939 r. – 9 maja 1945 r. były zajęte na cele wymienione w art. 2 pkt 1 dekretu z 1948 r. oraz w dniu wejścia w życie znajdowały się we władaniu PKP.

Niezależnie jednak od tego, odnosząc się do twierdzeń postawionych w skardze, a deprecjonujących znaczenie tych dokumentów, Sąd wyjaśnił, że niniejsze postępowanie dotyczy nieruchomości znajdujących się na obszarze bloków: [.].. Nie ulega wątpliwości, że orzeczenie z 1961 r., na które powołują się skarżący jako dowód braku zajęcia wywłaszczonych nieruchomości na cele kolejowe w latach wojny, nie dotyczy nieruchomości objętych zaskarżoną decyzją. Kwestia ta nie jest zresztą sporna. Pełnomocnik w skardze takiej tezy nie stawia, zaś z analizy treści orzeczenia z 1961 r. bezsprzecznie wynika, że nie dotyczy ono działek z bloków [.]. Z treści tego orzeczenia nie można zatem wywieść wniosku, że stan nieruchomości objętych zaskarżoną decyzją oraz orzeczeniem z 1961 r. był taki sam i że w konsekwencji zasadne jest przyjęcie, że działki z bloków [..] również nie były zajęte na cele wskazane w dekrecie z 1948 r. oraz że nie spełniały innych przesłanek wywłaszczeniowych.

Sąd stwierdził, że prawdą jest, iż orzeczenie z 1961 r. obejmuje nieruchomości znajdujące się na obszarze części bloków [.].oraz z bloku [..] stanowiących własność A. B. S. i wobec tych nieruchomości stwierdza, że nie były one zajęte na cele wskazane w dekrecie z 1948 r. Jednocześnie nieruchomości te zostały również wskazane w omówionym powyżej rejestrze, który Sąd uznał za jeden z dokumentów potwierdzających spełnienie przez wywłaszczone nieruchomości przesłanek dekretowych (kwestię tę przesądził NSA w wyroku z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1340/16.). Z powyższego nie można jednak wysnuć wniosku, że również nieruchomości objęte ocenianą obecnie decyzją nie były zajęte na cele wskazane w dekrecie z 1948 r. Po pierwsze bowiem takie wnioskowanie byłoby bowiem zbyt daleko idące w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. W orzecznictwie ugruntowany jest bowiem pogląd, który Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podzielił, że tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji w trybie powołanego przepisu k.p.a. Brak bowiem dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej, co do zasady wyklucza możliwość eliminacji jej z obrotu prawnego.

Po drugie zaś Sąd za słuszne w tym zakresie przyjął stanowisko organu wyrażone na stronie 5 zaskarżonej decyzji, że wydanie orzeczenia z 1961 r. potwierdza, iż organ wywłaszczeniowy dokonywał ustaleń w zakresie faktycznego zajęcia gruntów na cele przewidziane dekretem, a nie w sposób automatyczny akceptował okoliczność wskazaną we wniosku przez [..].

Uwzględniając wyżej zaprezentowane poglądy wyrażane w orzecznictwie oraz zaaprobowane oceny dokonane przez organ, Sąd za bezzasadne uznał zarzuty skargi dotyczące braku przeznaczenia nieruchomości objętych orzeczeniem z 1953 r. na cele wskazane w dekrecie wobec skorygowania treści tego orzeczenia decyzją z 1961 r. Zdaniem Sądu, fakt wydania orzeczenia z 1961 r. przesądza o braku zajęcia na cele wskazane w dekrecie z 1948 r. wyłącznie tych nieruchomości, o których mowa w orzeczeniu z 1961 r. Brak jest bowiem jakichkolwiek podstaw do rozciągania wniosków wynikających z orzeczenia z 1961 r. na inne nieruchomości. Jak wyżej zaś podkreślono, orzeczenie z 1953 r., w części której dotyczy decyzji Ministra ocenianej w niniejszym postępowaniu przez Sąd, nie dotyczy tych samych nieruchomości, o których stanowi orzeczenie z 1961 r.

Sąd podkreślił, że jakiekolwiek wątpliwości co do legalności decyzji ostatecznej przemawiają za odmową stwierdzenia jej nieważności. Stąd samo podnoszenie przez wnioskodawców – bez przedstawienia jakichkolwiek dowodów – że nieruchomości objęte kwestionowaną decyzją ostateczną (tj. tak ja te, które objęto orzeczeniem z 1961 r.) nie były zajęte na cele wskazane w dekrecie, nie jest wystarczające dla stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1953 r. w części, której dotyczy zaskarżona decyzja. Tylko bowiem stwierdzone – a nie domniemane wady decyzji – uzasadniają wyeliminowanie decyzji ostatecznej z obrotu prawnego. Tym bardziej, gdy ocenie podlega decyzja wydana w 1953 r., a więc ponad 60 lat temu i dotyczy ona nieruchomości odzyskiwanych po drugiej wojnie światowej, co przesądza że jej ocena dokonywana jest w oparciu o często niekompletne akta archiwalne.

Dodatkowo Sąd nie podzielił argumentacji zaprezentowanej w skardze, że naruszony został art. 153 p.p.s.a, w związku z przyjęciem przez organy domniemania, że w przypadku nieruchomości objętych orzeczeniem z 1953 r. w części, której dotyczy postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją w toku postępowania nadzorczego należy ograniczyć się do oceny, czy istnieją dowody obalające domniemanie, iż wymienione w dekrecie przesłanki wywłaszczenia zostały spełnione. Przede wszystkim bowiem organ nie skupił się na ocenie, czy istnieją dowody obalające domniemanie legalności orzeczenia z 1953 r., ale wskazał dokumenty, które to domniemanie potwierdzają. Wobec faktu, że: 1) decyzja ostateczna korzysta z domniemania legalności i prawidłowości;

1. 2) wątpliwości co do jej legalności przemawiają za odmową stwierdzenia jej nieważności;
2. 3) brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego, to stanowisko organów rozpatrujących wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1953 r., sprowadzające się do uznania, że w razie braku dowodów obalających zasadność uznania w orzeczeniu z 1953 r., że objęte nim nieruchomości, których dotyczy niniejsze postępowanie, zostały zajęte na cele przewidziane dekretem, przy jednoczesnym stwierdzeniu istnienia materiałów potwierdzających tezę, że zostały one na te cele zajęte, jest jak najbardziej prawidłowe. Tym bardziej, że NSA w wyroku o sygn. akt I OSK 1717/11 przesądził, że brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych, zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, stanowi negatywną przesłankę ich wzruszenia.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie – biorąc pod uwagę – całokształt wyżej zaprezentowanych rozważań, organy zasadnie oceniły, że jednoznacznych dowodów, zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w ostatecznym orzeczeniu z 1953 r., brak. Domniemania co do istnienia wątpliwości nie są zaś wystarczające dla wyeliminowania z obrotu decyzji ostatecznej. Stąd nie może, wbrew stanowisku skarżących – o wadach orzeczenia z 1953 r. przesądzić ani brak informacji przez kogo i w jakim celu zostały zajęte w latach 1939 – 1945 nieruchomości wymienione w rejestrze pomiarowym części gruntów nieruchomości [..] i [..] w gminie B., powiecie i województwie w., ani omówione w skardze braki w szkicu gruntów projektowanych do wywłaszczenia pod stację rozrządową [.]. w powiecie i województwie w.. Fakt, że zarówno rejestr i szkic obejmują nieruchomości, następnie uznane w orzeczeniu z 1961 r. za niezajęte na cele wskazane w dekrecie, nie świadczy bowiem o tym, że nieruchomości, których dotyczy zaskarżona decyzja Ministra, również nie zostały na te cele zajęte, skoro co do tych ostatnich nieruchomości brak analogicznego orzeczenia. Szkic ten został uznany za istotny dowod w sprawie w uzasadnieniu wyroku NSA z 12 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1717/11.

O wadliwości orzeczenia z 1953 r. nie świadczy również zdaniem Sądu twierdzenie skarżących, iż dowody powołane przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, oceniane z uwzględnieniem dowodów pominiętych przez organ, są niewystarczające dla wykazania, że przesłanki wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości zostały spełnione, bądź są sprzeczne z innymi dowodami. Dla wyeliminowania orzeczenia z 1953 r. konieczne byłoby stwierdzenie, że przesłanki nie zostały spełnione, a w świetle ww. opisanych akt sprawy uzasadniających twierdzenie przeciwne nie jest możliwe dokonanie jednoznacznej oceny, że orzeczenie z 1953 r. obarczone jest wadą powodującą jego nieważność. Minister zatem nie dopuścił się pominięcia dowodów przemawiających za wadliwością orzeczenia z 1953 r., jednakże słusznie ocenił, że istnieją również dowody przemawiające za jego prawidłowością. W takiej zaś sytuacji z przyczyn omówionych powyżej, nie może być mowy o jednoznacznym stwierdzeniu, że orzeczenie z 1953 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu, za wadliwością orzeczenia z 1953 r. nie przemawiają również zawarte w odwołaniu Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w W. z dnia [..] stycznia 1962 r. twierdzenia, że [..] nie posiadały dowodów na okoliczność zajęcia nieruchomości objętych wnioskiem wywłaszczeniowym z dnia [..] maja 1949 r. na cele kolejowe przed dniem 9 maja 1945 r., a zajęcie tych nieruchomości przez [..] następowało w różnych okresach czasu, ani też fakt, że na nieruchomościach objętych wnioskiem okupant wybudował stację [..], którą przed odejściem zdewastował i rozebrał tak, że teren był opustoszały. Niewątpliwie bowiem fakt istnienia w latach okupacji stacji kolejowej na działkach objętych niniejszym postępowaniem potwierdzają zdjęcia lotnicze z 1944 r. oraz 1945 r. Nie są zasadne twierdzenia skarżących ani co do braku możliwości posłużenia się tymi zdjęciami przy czynieniu ustaleń faktycznych (zakaz taki wbrew twierdzeniom skargi nie wynika z wyroku NSA z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1717/11), ani też nie można uznać że są one nieczytelne, a nadto nie jest znane źródło ich pochodzenia.

Po pierwsze twierdzenia poddające w wątpliwość pochodzenie zdjęć są niczym nie uzasadnione, a w konsekwencji, jako gołosłowne, Sąd uznał jej za nie mające znaczenia dla sprawy. W aktach sprawy znajduje się w szczególności pismo Centralnego Archiwum Wojskowego z [.]. września 2011 r. oraz notatka służbowa pracownika Ministerstwa z [..] września 2011 r. dotyczące tych zdjęć. Są to dokumenty sporządzone przez funkcjonariuszy publicznych i strona – bez rzeczowego wykazania podstaw takich twierdzeń – nie może podważać wiarygodności oświadczeń zawartych w tych dokumentach.

Po drugie porównanie tych zdjęć ze współczesnymi mapami, znajdującymi się w aktach sprawy, wykazuje przydatność tych zdjęć do oceny, czy działki nr [.]. z bloku nr [..], działka nr [..] z bloku nr [..], działka nr [..] z bloku nr [.]. oraz działka nr [.] z bloku nr [..] zostały zajęte pod stację rozrządową, a w szczególności pod widoczne na zdjęciach tory kolejowe.

Jeżeli chodzi o zarzuty skargi dotyczące aspektów proceduralnych, to Sąd w pierwszej kolejności wskazał, że dekret z 1948 r. zawierał część własnych regulacji w tej kwestii, a w pozostałych aspektach odsyłał do rozporządzenia wywłaszczeniowego (art. 4 dekretu). Odesłanie zaś do rozporządzenia wywłaszczeniowego następowało odpowiednio (art. 4 ust. 1 in principio). Stosownie do ugruntowanego w orzecznictwie stanowiska: 1) orzeczenie wydane na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. miało charakter deklaratoryjny, gdyż nieruchomość przechodziła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa z dniem 9 maja 1945 r., 2) przepisy te miały nacjonalizacyjny charakter, a akty administracyjne wydawane na podstawie tego dekretu były aktami rzeczowymi, które regulowały sytuację prawną rzeczy (nieruchomości). Regulatywne oddziaływanie takiego aktu rozciąga się na każdoczesnego właściciela, czy posiadacza nieruchomości.

Taki charakter miało orzeczenie z [.] kwietnia 1953 r., które wskazywało ujawnionych w księdze wieczystej właścicieli nieruchomości lub ich sukcesorów, a także nieruchomości, których właścicieli nie dało się ustalić. Powyższe wpływa na ocenę ewentualnych naruszeń procedury, niezależnie od faktu, że naruszenia proceduralne mogą być uznane za rażące, wyłącznie jeżeli miały wpływ na treść ocenianego orzeczenia. I tak, zgodnie z treścią art. 6 ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. postępowanie wywłaszczeniowe, prowadzone na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r., miało być prowadzone dalej na tej samej podstawie, aż do wydania ostatecznego orzeczenia o wywłaszczeniu, z tym, że odwołania miałyby być rozpatrywane przez odwoławcze komisje wywłaszczeniowe. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. do wywłaszczenia na podstawie tego dekretu stosuje się odpowiednio przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz. U. R.P.

Nr 86, poz. 776) w brzmieniu ustawy z dnia 30 marca 1939 r. (Dz. U. R.P. Nr 31, poz. 205) z takimi zmianami, iż: wniosek o wywłaszczenie może obejmować poszczególne nieruchomości bądź łącznie nieruchomości położone na terenie jednej gminy lub na terenie jednej gromady, jeżeli gmina wiejska obejmuje więcej niż jedną miejscowość; do wniosku załącza się tylko ogólny plan sytuacyjny, przewidziany w art. 11 § 1 pkt 1, natomiast dane przewidziane w pkt 2 i 3 tegoż § 1 i art. 17 § 2 ubiegający się o wywłaszczenie przedstawi tylko o tyle, o ile jest w ich posiadaniu; zawiadomienie i doręczenie do rąk właściciela lub posiadacza nieruchomości w toku czynności wstępnych postępowania przygotowawczego i wywłaszczenia zastępowano ogłoszeniem w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym i przez wywieszenie odpisu tych ogłoszeń w siedzibie właściwego zarządu gminnego lub miejskiego.

W ocenie Sądu, wniosek z dnia [.] września 1949 r. spełniał wymagania określone w art. 10 i 11 powołanego wyżej rozporządzenia w zw. ar. 4 ust. 1 pkt 2) dekretu. Zgodnie z art. 10 rozporządzenia z dnia 24 września 1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym, celem wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego ubiegający się o wywłaszczenie powinien złożyć wojewodzie uzasadniony wniosek wraz z odpowiednimi załącznikami. We wniosku należy (§2): 1) wymienić i opisać rodzaj i cel zamierzonych robót, wymagających wywłaszczenia;

1. 2) uzasadnić potrzebę wywłaszczenia ze wskazaniem przepisu prawnego, przewidującego dopuszczalność wywłaszczenia na dany cel;
2. 3) wskazać w przybliżeniu ogólną powierzchnię terenu, przeznaczonego do wywłaszczenia, z powołaniem się na plan sytuacyjny, oraz opisać ogólnie to, co się na nieruchomości znajduje;
3. 4) wskazać, na czym ma polegać wywłaszczenie;
4. 5) wymienić cenę żądaną przez właściciela i ofiarowaną mu w wyniku pertraktacji, prowadzonych w celu dobrowolnego nabycia nieruchomości;
5. 6) oznaczyć termin rozpoczęcia zamierzonych robót.

Z punktu widzenia dokonywanej przez Sąd oceny, istotna jest treść § 4 omawianego art. 10 rozporządzenia, który wprowadza wyjątki od wymogów jakie winien spełniać wniosek. I tak: 1) jeżeli wywłaszczenie jest zamierzone na cele obrony Państwa, ubiegający się o wywłaszczenie może wymienić i opisać rodzaj i cel zamierzonych robót w sposób ogólny oraz pominąć dane, wymienione w pkt.

1. 6) § 2; te ostatnie dane można również pominąć, gdy wywłaszczenie jest zamierzone na cele kolei żelaznych użytku publicznego.

1. 2) W przypadku, gdy wywłaszczenie dotyczy większej liczby osób, można pominąć dane, wymienione w pkt.
2. 5) § 2. Ten ostatni zapis czyni zatem niezasadny zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 4 ust. 1 dekretu wobec nie spełnienia koniecznego do wywłaszczenia wymogu poprzedzenia złożenia wniosku o wywłaszczenie przeprowadzeniem pertraktacji z właścicielem nieruchomości prowadzonych w celu dobrowolnego nabycia nieruchomości. Nadto z uwagi na odpowiednie (w myśl art. 4 ust. 1 dekretu) stosowanie przepisów rozporządzenia Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym brak było obowiązku przeprowadzenia pertraktacji w celu dobrowolnego nabycia nieruchomości, skoro właściciele nieruchomości – jak wynika z akt archiwalnych – nie zostali ustaleni.

W dalszej kolejności Sąd wskazał, że stosownie do art. 13 i 14 § 1 powołanego rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1934 r. wniosek wywłaszczeniowy podlega obwieszczeniu w gminach, w których obrębie znajduje się wywłaszczana nieruchomość. Stosownie do treści art. 14 § 2 rozporządzenia w obwieszczeniu należało podać do wiadomości, że plan sytuacyjny i inne załączniki zostały wyłożone w lokalu zarządu gminy do przejrzenie w okresie 14 dni oraz ogłosić, iż w powyższym terminie każdy zainteresowany mógł zgłosić wnioski lub sprzeciwy. Zgodnie z art. 25 § 1 tego rozporządzenia, orzeczenie wywłaszczeniowe doręcza się wywłaszczającemu i wywłaszczonemu na piśmie. W przypadku, gdy orzeczenie dotyczy większej liczby osób, treść jego może być podana do wiadomości zainteresowanych za pomocą obwieszczeń publicznych we właściwych gminach.

Mając na względzie powyższe uwagi Sąd stwierdził, że zarzuty skargi dotyczące nie dokonania stosownych obwieszczeń winny być uznane za uchybienie procesowe, ale do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej koniecznym byłoby jeszcze ustalenie, że uchybienie to przesądziło o treści decyzji (tj. odjęciu prawa własności). Tymczasem w ocenie Sądu brak jest jakichkolwiek przesłanek uzasadniających przyjęcie takiego stanu rzeczy. Również pełnomocnik skarżących takich przesłanek nie wskazał.

Dodatkowo Sąd wskazał, że zarówno zarzuty dotyczące nie ustalenia właścicieli, jak i braku stosownych ogłoszeń dotyczą kwestii związanych z zapewnieniem stronie czynnego udziału w postępowaniu, a więc okoliczności mogącej stanowić podstawę wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji. Tym samym kwestie te nie mogły mieć wpływu na słuszność zaprezentowanej w zaskarżonej decyzji oceny co do braku przesłanek do stwierdzenia, iż orzeczenie z [..] kwietnia 1953 r. wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa. W aspekcie charakteru naruszonego przepisu Sąd wskazał, że podziela pogląd, że żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. nie może jednocześnie stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 k.p.a). Ustawodawca przewidział bowiem odrębny katalog przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania oraz inny, odrębny katalog dający podstawę do stwierdzenia nieważności.

System weryfikacji decyzji administracyjnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usuniecie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie.

Zdaniem Sądu, bezzasadny był również zarzut rzekomego niewskazania konkretnego celu wywłaszczenia w obwieszczeniu o wszczęciu postępowania oraz w orzeczeniu wywłaszczeniowym. W obwieszczeniu wskazano bowiem, że wywłaszczenie następuje na "cele kolejowe". Podobnie w orzeczeniu wywłaszczeniowym wskazano, że wywłaszczenie następuje na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej. Jeżeli cel nie został wskazany prawidłowo, to dla ewentualnego stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego kluczowe znaczenie ma to, czy cel wywłaszczenia rzeczywiście istniał, a nie to, czy był wskazany w decyzji. Ta druga sytuacja może być kwalifikowana jako uchybienie procesowe, ale nie determinujące rażącego naruszenia prawa w aspekcie materialnym (jeżeli w realiach danej sprawy cel taki faktycznie występował, a taka sytuacja ma właśnie miejsce w niniejszej sprawie).

Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli M. S. – A., K. Z., E.S., M.B.– B., A. M., Z. P. i W.M., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego:

1. 1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 4 ust.1 in principio dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 -1945 r. (Dz. U. z 1948r. Nr 20 poz.138 z późn. zm., zwanego dalej Dekretem) w zw. z art. 4 rozporządzenia prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. "Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym" (Dz. U. z 1934 r. Nr 86 poz. 776 z późn. zm.) w zw. z art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. "o postępowaniu administracyjnym" (Dz. U. z 1928 r. Nr 36 poz. 361 z późn. zm., zwanego dalej Rozporządzeniem z 1928 r.) w zw. z art. 9 ust. 1 i 2 Rozporządzenia z 1928 r., poprzez błędną wykładnię,
2. 2. art. 1 ust. 1 i 2 Dekretu w zw. z art. 3 ust. 1 Dekretu w zw. z art. 4 ust.1 pkt 3 Dekretu przez niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując kontroli decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [..] października 2017 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [..] sierpnia 2015 r. o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [.] kwietnia 1953 r. (zwanego dalej Orzeczeniem) w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości na podstawie art. 1 ust. 1 Dekretu w zw. z art. 2 pkt 1 i 2 Dekretu w części dotyczącej nieruchomości " [..]" place nr [..] z bloku nr [..], plac nr [..] z bloku nr [.], plac nr [.]. z bloku nr [.]. i plac nr [..] z bloku nr [.](zwanych dalej Nieruchomościami):

1. 1. uznał, że orzeczenie wywłaszczeniowe wydane na podstawie przepisów Dekretu jest decyzja o charakterze deklaratoryjnym, nacjonalizacyjnym i rzeczowym, a w konsekwencji uznał, iż nie stanowi rażącego naruszenia prawa brak skierowania takiego orzeczenia do właściciela wywłaszczonej nieruchomości (brak oznaczenia w orzeczeniu stron – właścicieli nieruchomości),
2. 2. pominął okoliczność, że orzeczenie w zakresie dotyczącym części nieruchomości "[..]" blok nr [.] plac nr [..] jest obarczone wadą nieważności, ponieważ ta część nieruchomości nie została objęta wnioskiem wywłaszczeniowym z dnia [..] maja 1949 r., wobec czego nie było podstaw do jej objęcia Orzeczeniem.

W skardze kasacyjnej zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy w sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Skarb Państwa – reprezentowany przez.[.]. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W piśmie z dnia 11 kwietnia 2019 r. skarżący ustosunkowali się do stanowiska zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

W świetle art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom materialnym, tzn. powinna zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany (por. postanowienie NSA z dnia 8 września 2004 r. sygn. akt FSK 363/04, publ. ONSAiWSA 2005/2/41). Prawidłowe powołanie się na jedną z podstaw kasacyjnych wymaga wskazania, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie.

Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy - treść orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1560/11, opubl. CBOSA). Kasacja nie odpowiadająca tym warunkom, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2011 r. sygn. akt II OSK 151/12; z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10, opubl. CBOSA).

Odnosząc się do wniesionej w rozpoznawanej sprawie skargi kasacyjnej wskazać należy, iż narusza ona przepisy regulujące wymagania odnoszące się do tego rodzaju pisma procesowego.

Przede wszystkim podkreślić należy, iż odczytanie woli kasatora utrudnione jest przez posłużenie się dla oznaczenia czterech odrębnych jednostek redakcyjnych dwukrotnie cyframi jeden i dwa. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że użyte po dwukropku w punkcie 2. zastosowanym po raz pierwszy odnośniki oznaczone cyframi 1. i 2. odnoszą się wyłącznie do punktu drugiego. Drugim zasadniczym mankamentem skargi kasacyjnej jest to, iż skarżący kasacyjnie skargę kasacyjną opierają w rzeczywistości na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., mimo że wskazują wyłącznie jako podstawę z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Zarzut naruszenia przepisów art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 4 ust.1 in principio dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 -1945 r. (Dz. U. z 1948r. Nr 20 poz.138 z późn. zm., zwanego dalej Dekretem) w zw. z art. 4 rozporządzenia prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. "Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym" (Dz. U. z 1934 r. Nr 86 poz. 776 z późn. zm.) w zw. z art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. "o postępowaniu administracyjnym", pozbawiony jest podstaw.

Wskazane w punkcie 1. skargi kasacyjnej przepisy mają charakter przepisów procesowych, a nie materialnych. Naruszenie przepisów procesowych wymaga odwołania się do przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Zarzut ten skonstruowany został zaś bez dostatecznej precyzji, gdyż kasator pominął przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, stanowiące wyłączną podstawę działań i rozstrzygnięć podejmowanych przez Sąd pierwszej instancji, przeciwko którym kierowana jest skarga kasacyjna. Przepisy te stanowią tzw. normy odniesienia. Normami tymi nie są nigdy przepisy k.p.a. lub inne przepisy proceduralne (jak ma to w rozpoznawanej sprawie), które stanowią podstawę działania organów. Przepisy normujące postępowanie przed organami administracji publicznej, tworzące z kolei tzw. normy dopełnienia (wyrok NSA z 12.01.2012 r., I FSK 199/11). Naruszenie norm odniesienia przez sąd polega na niedostrzeżeniu naruszenia przez organ norm dopełnienia.

W rozpoznawanej sprawie brak jest w konstrukcji zarzutu wyraźnego powiązania norm odniesienia z normami dopełnienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma prawa uzupełniać stawianych zarzutów i poszukiwać z urzędu przepisów, które naruszył sąd I instancji. Podobnie uznał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2006 r., sygn. akt I GSK 1348/05 (LEX nr 196840 lub www.cbosa), w którym słusznie zauważono, że "niewskazanie naruszenia konkretnego przepisu postępowania przez wojewódzki sąd administracyjny powoduje, że tak sformułowany zarzut kasacyjny jest jedynie niepodpartą konkretnymi przepisami prawa prostą opozycją co do ocen sądu. Taki zarzut już więc ze swojej istoty nie może być przedmiotem rozpoznania w postępowaniu kasacyjnym, gdyż nie wyznacza kierunku, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny powinien dokonać kontroli zaskarżonego wyroku.

Ponadto zarzut ten dotyczy samej oceny, podczas, gdy w postępowaniu kasacyjnym bada się, czy nie nastąpiły naruszenia prawa, a nie trafność dokonanych ocen. Chyba że nietrafność dokonanych ocen wynika z naruszenia konkretnego przepisu prawa, ale przepis ten musi być w skardze kasacyjnej jednoznacznie wskazany".

W przypadku oparcia skargi kasacyjnej na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. obowiązkiem kasatora jest, jak już wspomniano powyżej, uprawdopodobnienie, że naruszenie określonych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Tego wymogu nie spełnia rozpoznawany zarzut, a jest to warunek sine qua non konstrukcji zarzutu (wyrok NSA z 9.12.2008 r., II GSK 544/08), gdyż zarzut taki pozbawiony jest niezbędnego elementu treściowego w postaci wykazania istotnego wpływu na wynik postępowania sądowoadministracyjnego.

Wadliwość konstrukcyjna zarzutu jest możliwa jednak do usunięcia w drodze rozumowania Naczelnego Sądu Administracyjnego przez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego. Uzasadnienie musi jednak pozwalać na jednoznaczne ustalenie argumentacji, którą skarżący kasacyjnie odnosi do konkretnego zarzutu sformułowanego w petitum skargi kasacyjnej. Sytuacja taka wystąpi wtedy, gdy kasator wyodrębni w treści uzasadnienia określone części odnoszące się do konkretnego zarzutu, np. przez odrębne punkty, odnośniki lub sposób wyrażania myśli, z którego będzie wynikało, iż przytoczona argumentacja odnosi się do naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego. W przeciwnym przypadku nie jest możliwe poszukiwanie, wybieranie i kompilowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z całości uzasadnienie tych argumentów, które mógłby przypisać do danego zarzutu. Przypadek taki zachodzi w rozpoznawanej skardze kasacyjnej.

Kasator w punkcie 1. i 2. sformułował dwa odrębne zarzuty, które oparte zostały na naruszeniu m.in. art. 4 ust. 1 Dekretu. Treść uzasadnienia nie pozwala na jednoznaczne przypisanie rozważań poczynionych na gruncie art. 4 ust. 1 Dekretu do jednego z dwóch zarzutów. Uniemożliwia to tym samym konwalidację zarzutu z punktu 1. przez analizę uzasadnienia. Takie postępowanie naruszałoby autonomię strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym oraz zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a.

Z powyższych przyczyn zarzut określony w punkcie 1. nie mógł okazać się skuteczny w związku z naruszeniem przepisów p.p.s.a. regulujących warunki formalne i materialne jakim musi odpowiadać skarga kasacyjna.

Zarzut naruszenia prawa materialnego art. 1 ust. 1 i 2 Dekretu w zw. z art. 3 ust. 1 Dekretu w zw. z art. 4 ust.1 pkt 3 Dekretu przez niewłaściwe ich zastosowanie nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem kasatora naruszenie powyższych przepisów polegało po pierwsze na uznaniu, że orzeczenie wywłaszczeniowe wydane na podstawie przepisów Dekretu jest decyzją o charakterze deklaratoryjnym, nacjonalizacyjnym i rzeczowym, a w konsekwencji uznaniu, iż nie stanowi rażącego naruszenia prawa brak skierowania takiego orzeczenia do właściciela wywłaszczonej nieruchomości (brak oznaczenia w orzeczeniu stron – właścicieli nieruchomości), a po drugie na pominięciu okoliczności, że orzeczenie w zakresie dotyczącym części nieruchomości "[..]" blok nr [..] plac nr [..] jest obarczone wadą nieważności, ponieważ ta część nieruchomości nie została objęta wnioskiem wywłaszczeniowym z dnia [..] maja 1949 r., wobec czego nie było podstaw do jej objęcia orzeczeniem.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż zarzut oparty o podstawę z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego. Naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. przyjęciu, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w obowiązującej normie prawnej. Strona zobowiązana jest więc do wskazania, dlaczego przyjęty przez sąd I instancji przepis nie "przystaje" do przepisu, stanowiącego podstawę orzekania (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 446). Zarzut ten musi być oczywiście powiązany z odpowiednim przepisem p.p.s.a., czemu kasator uchybił.

Przesłanki materialne uprawniające organ do wywłaszczenia określone zostały w art. 1 i 2 Dekretu. Na podstawie powyższych przepisów dopuszczalne było wywłaszczenie tylko takich nieruchomości, które w okresie od dnia 1 września 1939 r. do dnia 9 maja 1945 r. zajęte były na cele użyteczności publicznej i w dniu 16 kwietnia 1948 r. (dzień wejścia w życie dekretu) znajdowały się we władaniu – jako samoistnych posiadaczy - Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych, a nie zostały objęte przez właścicieli. Wywłaszczenie polegało na odjęciu prawa własności z dniem 9 maja 1945 r., co oznacza, że wywoływało skutek ex tunc. Błąd subsumpcji w rozpoznawanej sprawie mógłby polegać wyłącznie na: błędnym uznaniu, że określona nieruchomość była w okresie od dnia 1 września 1939 r. do dnia 9 maja 1945 r. zajęta przez władze okupacyjne, błędnym uznaniu, że zajęcie nastąpiło na cele użyteczności publicznej (tj. na cele wskazane w art. 2 Dekretu), błędnym uznaniu, że określone nieruchomości w dniu 16 kwietnia 1948 r. (dzień wejścia w życie dekretu) znajdowały się we władaniu – jako samoistnych posiadaczy - Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych, a nie zostały objęte przez właścicieli.

Oznacza to, iż nie może okazać się uzasadniony zarzut niewłaściwego zastosowania art. 1 ust. 1 i 2 Dekretu w zw. z art. 3 ust. 1 Dekretu w zw. z art. 4 ust.1 pkt 3 Dekretu. Skarżący kasacyjnie zarzut niewłaściwego zastosowania tych przepisów łączą bowiem z brakiem skierowania decyzji wywłaszczeniowej do właścicieli wywłaszczonych nieruchomości oraz oznaczenia ich nazwisk w treści decyzji (punkt 1.), jak również brakiem wniosku o wywłaszczenie część nieruchomości oznaczona jako blok [..] plac nr [..] (punkt 2.). W rzeczywistości jest więc to zarzut naruszenia prawa procesowego. Nie może okazać się skuteczny zarzut naruszenia przepisów proceduralnych, który oparty został na przepisach materialnych, jakimi bez wątpienia są przepisy art. 1 ust. 1 i 2 Dekretu.

Charakter procesowy mają natomiast przepisy art. 3 ust. 1 Dekretu i art. 4 ust.1 pkt 3 Dekretu. Kasator uważa, iż decyzja wywłaszczeniowa powinna być skierowana do właścicieli wywłaszczonych nieruchomości oraz winna zawierać oznaczenie ich nazwisk w swojej treści. Nadto stoi na stanowisku, iż część nieruchomości oznaczona jako blok [.]. plac nr [..] nie została objęta wnioskiem wywłaszczeniowym z [..] maja 1949 r., a wywłaszczenie było dopuszczalne jedynie na wniosek, który był wiążący dla organu co do przedmiotu wywłaszczenia. Wobec tego nie było podstaw do objęcia tej części nieruchomości orzeczeniem o wywłaszczeniu.

Zarzuty te są pozbawione podstaw z powodów podniesionych powyżej w odniesieniu do pierwszego zarzutu. Nie mogą one okazać się tym samym skuteczne, gdyż po pierwsze, nie zostały powiązane z naruszeniem przez Sąd I instancji określonego przepisu p.p.s.a. Taki zarzut ze swojej istoty nie może być przedmiotem rozpoznania w postępowaniu kasacyjnym, gdyż nie wyznacza kierunku, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny powinien dokonać kontroli zaskarżonego wyroku. Zawiera on tylko negatywną ocenę naruszenia przepisów procesowych zawartych w Dekrecie, podczas, gdy w postępowaniu kasacyjnym bada się, czy nie nastąpiły naruszenia przepisów p.p.s.a., jednoznacznie wskazanych w skardze kasacyjnej.

Po drugie, prawidłowa konstrukcja tego zarzutu wymagałaby, poza oparciem go na przepisie p.p.s.a., powiązania naruszenia przywołanych przepisów z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż skarżący kasacyjnie uważają, że decyzja dotknięta jest wadą nieważności. Obowiązkiem kasatora jest uprawdopodobnienie, iż uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania i określenie jaki to był wpływ. Zarzut nie zawiera tych wszystkich elementów, co nie pozwala na uznanie go za zasadny, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, co nie pozwala mu na zastępowanie kasatora w jego roli.

W związku z powyższym skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. należało oddalić.

Wniosek uczestnika postępowania o zasądzenie kosztów postępowania nie zawiera podstaw prawnych.