Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 548/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze.
Skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w X. zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając naruszenie:
- 1. prawa materialnego, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm., powoływanej jako p.p.s.a.)
- - w zw. z art. 7 ust. 3a ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz.U. z 2017 r., poz. 1851 ze zm., powoływanej również jako ustawa) przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że zmianę warunków pracy i płacy tj. zmianę wymiaru czasu pracy i zmniejszenie wynagrodzenia w wyniku podpisania aneksu do umowy o pracę z tym samym pracodawcę należy uznać zarówno za utratę jak i uzyskanie dochodu w rozumieniu art. 2 pkt 19 lit. c oraz art. 2 pkt 20 lit. c ustawy i
- - w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wydana w trybie tego przepisu decyzja uchylająca ostateczną decyzję przyznającą prawo do świadczenia wychowawczego bez wskazania konkretnej daty utraty prawa do świadczenia stanowi naruszenie art. 107 § 1 i § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem pozbawiona jest części rozstrzygnięcia,
- 2. przepisów postępowania, art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że uchylona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest niezgodna z prawem, podczas gdy przy jej podejmowaniu nie został naruszony żaden przepis prawa procesowego.
Wniesiono o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów, a także rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. K. reprezentowana przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania oraz o przyznanie radcy prawnemu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zaskarżony wyrok tylko w zakresie zgłoszonych zarzutów (art. 183 § 1), wobec braku przesłanek powodujących nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), które należy wziąć pod uwagę z urzędu.
W podstawach skargi kasacyjnej powołano zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) jak i przepisów postępowania (art. 174 pkt 2).
Przy czym w zakresie naruszenia procedury skarżący powołał przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który powiązał z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stosując między innymi normę wynikową z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a wskazał na naruszenie przez organy przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i w konsekwencji wypełnienia powinności wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego.
Skarżący kasacyjnie nie podważa w żaden sposób tej oceny Sądu, nie wskazuje na naruszenie żadnych przepisów postępowania, co do których Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej oceny w kontekście działań organu. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a nie może stanowić samoistnej podstawy zaskarżenia bez powiązania z przepisami kodeksu postepowania administracyjnego, których naruszenie sąd błędnie zarzucił, bądź nie dostrzegł naruszeń, których dopuścił się organ podejmując czynności z obrazą konkretnych norm postępowania. Wskazanie regulacji ustrojowej z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych nie spełnia warunku konieczności powiązania normy wynikowej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z przepisami postępowania, których naruszenie zdaniem sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do wyeliminowania zaskarżonych decyzji. Przepis art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych wyznacza jedynie ramy kontroli sądowej.
Zawarte w nim unormowanie określa kryterium, pod jakim kontrola administracji publicznej jest sprawowana przez sądy administracyjne (§ 2). Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd I instancji nie dokonał kontroli działalności organów administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które miały w sprawie zastosowanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2019 r., I OSK 1110/17, LEX nr 2646640). Wadliwości na które wskazał Sąd pierwszej instancji co do przeprowadzonego przez organ administracji postępowania nie zostały więc skutecznie zakwestionowane.
Skutkiem tych wadliwości, jak podkreślił Sąd pierwszej instancji był brak rozważenia przez organ, czy zmiana warunków pracy skarżącej przez podjęcie pracy na pół etatu u tego samego pracodawcy z czym wiąże się zmniejszenie o połowę uzyskiwanego wynagrodzenia, stanowi utratę dochodu w rozumieniu art. 2 pkt. 19 lit. c ustawy.
Kolejna wadliwość, którą podniósł Sąd Wojewódzki dotyczyła braku wskazania w zaskarżonym rozstrzygnięciu daty, od której organ dokonał uchylenia decyzji przyznającej skarżącej świadczenie wychowawcze. Uchybienie to, zdaniem Sądu I instancji, stanowiło naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a., bowiem decyzja pozbawiona była części rozstrzygnięcia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji wynika, że organy wskazały, iż skarżącej nie przysługuje świadczenie od lutego 2018 r. to w ocenie Sądu nie jest to wystarczające, gdyż to właśnie w rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie.
Sąd pierwszej instancji przyjął, iż poza sporem pozostaje w sprawie okoliczność, że skarżąca w okresie pobierania świadczenia wychowawczego przyznanego jej decyzją Burmistrza Miasta B. z dnia [...] września 2017 r. na okres od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r. na pierwsze i jedyne dziecko podjęła z dniem 22 grudnia 2017 r. zatrudnienie. O fakcie tym poinformowała organ dostarczając stosowny dokument potwierdzający uzyskanie dochodu. Jednocześnie z dniem 22 grudnia 2017 r. nastąpiła utrata przez skarżącą dochodu uzyskiwanego z tytułu zasiłku dla bezrobotnych ponieważ z tym dniem nastąpiła utrata przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej.
W związku z powyższym organ przeprowadził postępowanie mające na celu ponowne wyliczenie dochodu skarżącej, a to wobec regulacji ustawy dotyczącej obliczania dochodu w przypadku jego utraty i uzyskania. Skutkiem powyższego organ wydał decyzję, mocą której uchylił ww. decyzję z dnia [...] września 2017 r. przyznającą skarżącej na córkę L. K. świadczenie wychowawcze w kwocie 500 zł miesięcznie na okres od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r.
Wskazując na wadliwości w prowadzonym przez organy postępowaniu Sąd I instancji zwrócił uwagę, iż w aktach administracyjnych znajduje się umowa o pracę z dnia 20 grudnia 2017 r. przedłożona organowi 29 grudnia 2017r. oraz zaświadczenie o wysokości wynagrodzenia skarżącej z dnia 6 stycznia 2018 r., przedłożone organowi w dniu 9 lutego 2018 r. Z tego właśnie zaświadczenia obrazującego dochód skarżącej uzyskany z tytułu umowy o pracę za styczeń 2018 r. wynika, że z dniem 17 stycznia 2018 r. nastąpiła zmiana warunków umowy o pracę skarżącej w zakresie wymiaru czasu pracy oraz pobieranego wynagrodzenia, a to w związku z tym, że od 17 stycznia 2018 r. wymiar czasu pracy skarżącej wynosił ½ etatu. Organ pierwszej instancji w zupełności pominął treść tego zaświadczenia, przyjmując że dochód z tytułu umowy o pracę wynosi za styczeń 2018 r. – [...] zł, podczas gdy zaświadczenie owo obejmuje okres od 1 do 16 stycznia 2018 r. kiedy to skarżąca pracowała w wymiarze pełnego etatu, oraz okres od 17 do 31 stycznia 2018 r. kiedy to skarżąca pracowała już tylko na ½ etatu.
Utrata dochodu nastąpiła więc z dniem 17 stycznia 2018 r. W takiej sytuacji, zdaniem Sądu I instancji, organ pierwszej instancji powinien był wezwać skarżącą przed wydaniem w dniu 13 lutego 2018 r. decyzji, o przedłożenie aktualnego zaświadczenia o wysokości wynagrodzenia od dnia 17 stycznia 2018 r., względnie obrazującego zmianę warunków umowy o pracę i dopiero wówczas dokonać stosownego wyliczenia dochodu rodziny. Sąd zauważył, iż fakt zmiany tych warunków wynikał już z przedłożonego przez skarżącą zaświadczenia z dnia 6 stycznia 2018 r., jednakże nie obrazowało ono w sposób dokładny wysokości wynagrodzenia miesięcznego od dnia 17 stycznia 2018 r. Organ nie był uprawniony do dokonywania samodzielnie podziału wykazanej w umowie o pracę w § 1 pkt. 4 kwoty 2300,-zł wynagrodzenia brutto przez ½, co stanowi o nieprawidłowej analizie materiału dowodowego i świadczy o naruszeniu przez organ I instancji przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji, pominięcie treści zaświadczenia z dnia 6 stycznia 2018 r. spowodowało niepodjęcie dalszych, niezbędnych czynności zmierzających do prawidłowego ustalenia dochodu skarżącej w związku z podjęciem zatrudnienia.
Stanowisko organu pierwszej instancji zaakceptował i powielił organ odwoławczy, pomijając własny obowiązek ponownej analizy całości materiału dowodowego, oraz obowiązek odniesienia się do zarzutów odwołania.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wobec przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego, który nie został zakwestionowany, zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 7 ust. 3a ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci nie zasługuje na uwzględnienie jako nieadekwatny do okoliczności tej sprawy. Stanowi on, że przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu nie stosuje się do dochodu z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i dochodu z tytułu wyrejestrowania lub rozpoczęcia pozarolniczej działalności gospodarczej, jeżeli członek rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego utracili dochód z tych tytułów i w okresie 3 miesięcy, licząc od dnia utraty dochodu, uzyskali dochód u tego samego pracodawcy lub zleceniodawcy lub zamawiającego dzieło lub ponownie rozpoczęli pozarolniczą działalność gospodarczą.
Utrata dochodu oznacza utratę dochodu spowodowaną m.in. utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (art. 2 pkt 19 lit. c ustawy).
Uzyskanie dochodu oznacza uzyskanie dochodu spowodowane m.in. uzyskaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (art. 2 pkt 20 lit. c ustawy).
Z niespornych okoliczności sprawy wynika, że skarżąca od 22 grudnia 2017 r. była zatrudniona w [...] Sp. z o.o. na podstawie umowy o pracę z dnia 20 grudnia 2017 r. zawartej na czas określony od 22 grudnia 2017 r. do 21 czerwca 2018 r. w wymiarze pełnego etatu. Z tym, że od 1 do 16 stycznia 2018 r. wykonywała pracę w pełnym wymiarze, zaś od 17 do 31 stycznia 2018 r. pracowała na pół etatu. I za miesiąc styczeń 2018 r. uzyskała dochód w kwocie [...] zł. wypłacony w dniu 9 lutego 2018 r.
Zmiana wymiaru czasu pracy nastąpiła w wyniku aneksu zawartego w dniu 16 stycznia 2018 r., który wprowadził korekty do umowy o pracę obejmujące również zmianę wysokości wynagrodzenia na [...] zł. brutto.
Z powyższego wynika, że zawarta ze skarżącą umowa o pracę nie została rozwiązana lecz zmieniona w zakresie warunków pracy: wymiaru czasu pracy oraz związanego z tym wynagrodzenia. Organy pomijają jednak przedstawione dowody i nie uwzględniają, że z dniem 17 stycznia 2018 r. nastąpiła utrata dochodu skarżącej, co wymagało ponownego przeliczenia wysokości dochodu rodziny z uwzględnieniem aktualnych danych uzyskanych od pracodawcy, zgodnie z regulacją art. 7 ust. 1 ustawy. Bowiem w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę stoi bowiem na stanowisku, że utrata dochodu spowodowana utratą zatrudnienia w rozumieniu art. 2 pkt 19 lit. c ustawy obejmuje nie tylko utratę zatrudnienia w całości ale również w części, gdy ulegają zmianie warunki pracy i płacy. Czyli tak jak w sprawie niniejszej, kiedy zmniejszeniu uległ wymiar czasu pracy skarżącej i zmniejszyła się wysokość jej wynagrodzenia.
To stanowisko znajduje aprobatę w orzecznictwie sądowym i tak między innymi wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1728/17 wskazując, że skoro "utrata zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" czyli "strata, zanik, ubytek" zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest zdarzeniem powodującym, że określona osoba przestaje uzyskiwać jakikolwiek dochód, bądź też powodującym, że jej dotychczasowy dochód ulega częściowemu zmniejszeniu, to nie sposób wiązać tego pojęcia wyłącznie z całkowitym ustaniem prawnego stosunku zatrudnienia. W pojęciu tym będą mieściły się wszelkie zmiany związane z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową określonej osoby wpływające na zmniejszenie jej dochodów".
Powyższe nie daje podstaw do przyjęcia, aby w sprawie niniejszej mógł mieć zastosowanie przepis art. 7 ust. 3a ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Nie miała bowiem miejsca sytuacja uregulowana tym przepisem, a mianowicie utrata dochodu z tytułu zatrudnienia i w okresie 3 miesięcy, licząc od dnia utraty dochodu, uzyskanie dochodu u tego samego pracodawcy. Skarżąca po utracie części dochodu, czyli jego zmniejszeniem spowodowanym zmniejszeniem wymiaru czasu pracy i co za tym idzie również płacy, skarżąca nie uzyskała ponownie dochodu u tego samego pracodawcy lecz otrzymywała ten dochód w dalszym ciągu w zmniejszonej wysokości.
Przepis art. 7 ust. 3a ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie mógł mieć zastosowania w sprawie niniejszej wobec zgoła odmiennego stanu faktycznego niż ten który reguluje zaskarżona norma, co czyni zarzut naruszenia tego przepisu w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. nieusprawiedliwionym.
Rację ma też Sąd I instancji co do konieczności wskazania w rozstrzygnięciu daty, od której świadczenie nie przysługuje.
Tym samym, nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela prezentowany już w orzecznictwie pogląd, że rozstrzygnięcie decyzji w świetle art. 107 § 1 k.p.a. musi być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny tak, żeby wynikało z niego expressis verbis, jakie uprawnienia zostały przyznane lub jakie obowiązki zostały na stronę nałożone. Rozstrzygnięcia nie można domniemywać czy też wyprowadzać z treści uzasadnienia decyzji (np. wyrok NSA z 24 kwietnia 2012 r. II OSK 286/12).
Słusznie zatem podnosi Sąd I instancji, iż rozstrzygnięcie organu nie spełnia powyższych wymagań, albowiem nie wynika z niego, z jaką datą skarżąca traci prawo do świadczenia wychowawczego. Powyższe uchybienie stanowi naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a., bowiem decyzja pozbawiona jest części rozstrzygnięcia. Miało to niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy. Bowiem w razie sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji, a jej uzasadnieniem, za miarodajną należy przyjąć treść rozstrzygnięcia. Sentencja decyzji winna zostać sformułowana, nie tylko w zgodzie z przepisami prawa, ale także w sposób jasny, precyzyjny i czytelny dla jej adresata. Powinna być sformułowana w taki sposób, aby możliwe było wykonanie decyzji.
Zgodnie z art. 27 ust.1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, członek rodziny nabył prawo do świadczenia wychowawczego w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że decyzja o zmianie lub uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie rodzinne ma charakter konstytutywny (vide: wyrok NSA z 16 czerwca 2016 r. I OSK 15/15). Decyzja taka powoduje zmianę bądź uchylenie dotychczasowych uprawnień podmiotu. Może zatem wywierać wyłącznie skutki ex nunc (od chwili jej wydania na przyszłość).
Jak z powyższego wynika obowiązkiem organu było zamieszczenie w sentencji zaskarżonej decyzji (mimo jej konstytutywnego charakteru), precyzyjnego określenia momentu utraty uprawnień przyznanych stronie decyzją z dnia [...] września 2017 r.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw. Korzystając z dyspozycji art. 193 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku ograniczył do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Odnosząc się zaś do wniosku pełnomocnika skarżącej kasacyjnie strony o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, to zgodnie z przepisem art. 254 § 1 p.p.s.a. wniosek taki składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.