Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 433/19

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 12 września 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 747/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.M. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia do wysługi lat okresu pracy w gospodarstwie rolnym, uchylił zaskarżony rozkaz personalny.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

M.M. raportem z dnia 2 grudnia 2017 r., który wpłynął do Komendy Miejskiej Policji w [...] w dniu 4 grudnia 2017 r., zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w [...] o zaliczenie dotychczas nieudokumentowanego okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego, dołączając do wniosku stosowne dokumenty.

Komendant Miejski Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia 15 lutego 2018 r. nr 109/18, na podstawie m.in. § 4 ust. 1 pkt 5 i § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1236 ze zm., dalej w skrócie "rozporządzenie") ustalił M.M. na dzień przyjęcia do służby, tj. 5 lipca 2017 r., łączną wysługę lat uwzględnianą przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego w wymiarze 3 lat, 4 miesięcy i 27 dni i określił termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień 4 grudnia 2017 r. w wysokości 9 %. Ponadto organ ustalił wyżej wymienionemu na dzień przyjęcia do służby, tj. 5 lipca 2017 r., łączną wysługę lat uwzględnianą przy ustalaniu prawa do nagrody jubileuszowej w wymiarze 8 lat, 4 miesięcy i 27 dni.

W uzasadnieniu rozkazu personalnego podał, że przedmiotowe rozstrzygnięcie odnośnie wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego wynika z faktu zaliczenia M.M. do wysługi lat, zgodnie z jego wnioskiem, dotychczas nieudokumentowanego okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin od dnia 6 maja 2002 r. do dnia 30 września 2005 r., tj. okresu 3, lat 4 miesięcy i 26 dni, co oznacza, że łączna wysługa lat na dzień przyjęcia do służby, tj. 5 lipca 2017 r., wynosi 3 lata, 4 miesiące i 27 dni, a na dzień 4 grudnia 2017 r. wynosi 9 lat, 9 miesięcy i 27 dni.

M.M. od powyższego rozkazu personalnego wniósł odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], w którym zakwestionował ustalony w tym rozkazie termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat na dzień 4 grudnia 2017 r., stwierdzając, że powinien nim być dzień przyjęcia do służby w Policji, tj. 5 lipca 2011 r. Jednocześnie wskazał, że wypłata świadczenia w postaci wyrównania uposażenia z tytułu zwiększonej wysługi lat powinna być dokonana za okres 3 lat wstecz od daty złożenia wniosku.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W uzasadnieniu rozkazu personalnego, przywołując treść przepisów art. 99 ust. 1 i 2, art. 101 ust. 1, art. 106 ust. 1 i art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz.U. z 2017 r. poz. 2067 ze zm.) oraz § 5 rozporządzenia stwierdził, że policjant nabywa prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat z dniem złożenia we właściwej komórce organizacyjnej jednostki Policji dokumentów potwierdzających okresy zaliczane do wysługi lat. Zachodzi wówczas okoliczność uzasadniająca zmianę uposażenia i z tym dniem roszczenie policjanta o wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat staje się wymagalne oraz rozpoczyna się bieg terminu przedawnienia w rozumieniu art. 107 ust. 1 cyt. ustawy. Roszczenie o zmianę uposażenia nie istnieje wcześniej, tj. przed wykazaniem przez policjanta okresów zaliczanych do wysługi lat, natomiast w okresie nieprzedawnionym (3 lata od złożenia dokumentacji) policjant może realizować swoje prawo do wzrostu uposażenia. W ocenie organu odwoławczego, przedawnienie roszczenia może mieć miejsce tylko w sytuacji, gdy organ dysponując kompletem dokumentów nie wyda niezwłocznie decyzji w sprawie ustalenia policjantowi wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, lecz rozstrzygnie sprawę w późniejszym terminie. Nie bez znaczenia jest także okoliczność, że dopiero fakt pozostawania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji w przedmiocie zwiększenia wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, z uwagi na uwzględnienie dotychczas nieudokumentowanego okresu pracy, powoduje, iż policjant uzyskuje prawo do świadczenia pieniężnego z tego tytułu. Skoro zatem M.M. zwrócił się z raportem do Komendanta Miejskiego Policji w [...] o zaliczenie dotychczas nieudokumentowanego okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców do wysługi lat w dniu 4 grudnia 2017 r., dołączając do raportu stosowną dokumentację, to od tego właśnie dnia przysługuje mu procentowy wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu zmiany wysługi lat, a wobec tego, organ pierwszej instancji z tą datą prawidłowo ustalił wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat. W sprawie nie nastąpiło zatem przedawnienie roszczenia, o którym mowa w art. 107 ustawy o Policji. W tej sytuacji nie zostały również spełnione przesłanki warunkujące powstanie roszczenia o wypłatę różnicy wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat.

Powyższy rozkaz personalny stał się przedmiotem skargi M.M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której zarzucił naruszenie:

• art. 6 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz.1257 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a.") w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej wskutek odmowy wydania przez organ decyzji o wyrównaniu uposażenia z uwzględnieniem dyspozycji art. 107 ustawy o Policji;
• § 5 rozporządzenia, poprzez błędne przyjęcie, że prawo do wzrostu uposażenia z tytułu zwiększonej wysługi lat powstaje z datą złożenia przez policjanta wniosku i wywołuje skutki prawne na przyszłość, a nie na dzień przyjęcia policjanta do służby;
• art. 106 ustawy o Policji, na skutek czego doszło do pozbawienia skarżącego prawa do nabycia wzrostu uposażenia, które stało się wymagalne na dzień przyjęcia do służby w Policji, tj. 5 lipca 2011 r., poprzez błędną interpretację tego przepisu i nieuwzględnienie dyspozycji art. 107 ust. 1 cyt. ustawy.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego rozkazu personalnego, a także poprzedzającego go rozkazu personalnego z dnia 15 lutego 2018 r. w części określającej termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia z tytuły wysługi lat na dzień 4 grudnia 2017 r. oraz uznanie, że terminem określającym prawo do wzrostu uposażenia jest dzień przyjęcia skarżącego do służby, tj. 5 lipca 2011 r., a także naliczenie i wypłatę wyrównania wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za trzy lata wstecz od daty złożenia przez skarżącego raportu.

W uzasadnieniu skargi przedstawił argumentację potwierdzającą zasadność podanych zarzutów.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony rozkaz personalny został wydany z naruszeniem prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu wyroku podał, że stan faktyczny sprawy jest niesporny. Wskazał, że istota sporu dotyczy kwestii, w jakim terminie policjant nabywa prawo do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat w sytuacji, gdy dokumenty potwierdzające okresy zaliczane do wysługi lat zostały złożone przez funkcjonariusza już po przyjęciu do służby w Policji.

Sąd pierwszej instancji, odnosząc się do spornej kwestii wskazał, że zgodnie z art. 99 ust. 1 ustawy o Policji, prawo policjanta do uposażenia powstaje z dniem mianowania na stanowisko służbowe. Uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia (art. 100). Wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat (art. 101 ust. 1). Zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę (art. 106 ust. 1). Z art. 107 ust. 1 omawianej ustawy wynika, że roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Bieg przedawnienia roszczenia z tytułu uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych przerywa m.in. każda czynność przed kierownikiem jednostki organizacyjnej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, właściwym do rozpatrywania roszczeń, podjęta bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia roszczenia (art. 107 ust. 3 pkt 1).

W świetle § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, dokumenty potwierdzające okresy zaliczane do wysługi lat, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 2-5, policjant jest obowiązany złożyć w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr. Wysługę lat oraz poszczególne jej okresy składowe ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby, chyba że z przepisów odrębnych wynika inny termin zaliczenia danego okresu (§ 5 ust. 2). Stosownie do § 5 ust. 3 rozporządzenia przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany wysługi lat w związku z zaliczeniem policjantowi dotychczas nieudokumentowanych okresów, o których mowa w ust.

1. Termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w ust. 2 i 3, z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu (§ 5 ust. 4). Dalszy wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w Policji nie wymaga wydania odrębnej decyzji.

Z treści przytoczonych przepisów wynika, że policjantowi przysługuje prawo do uposażenia z dniem przyjęcia do służby. Wysokość uposażenia zasadniczego jest uzależniona m.in. od posiadanej wysługi lat. Zasadą jest, że wysługę lat ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby. Dotyczy to wysługi lat sprzed przyjęcia do służby w Policji, gdyż dalszy wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w Policji nie wymaga wydania odrębnej decyzji (§ 5 ust. 5 rozporządzenia) i jest naliczany automatycznie na podstawie decyzji ustalającej wysługę lat na dzień przyjęcia do służby. Jednak w przypadku późniejszego udokumentowania (po przyjęciu do służby w Policji) przez policjanta dotychczas niezaliczonych okresów sprzed przyjęcia do służby, które uwzględnia się do wysługi lat, a zatem zmiany wysługi lat na skutek zaliczenia policjantowi dotychczas nieudokumentowanych okresów, wydaje się odrębną decyzję w tym przedmiocie. Zarówno w przypadku decyzji ustalającej, jak i zmieniającej, wysługę lat ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby.

Termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w ust. 2 i 3, z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu, o czym stanowi wprost § 5 ust. 4 rozporządzenia. Podstawę prawną do określenia terminu nabycia przez policjanta prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat stanowi zatem wskazany przepis § 5 ust. 4 rozporządzenia, a nie art. 106 ust. 1 ustawy o Policji. Przy dokonywaniu wykładni § 5 ust. 4 in fine rozporządzenia, celem prawidłowego określenia terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, niezbędne jest zwrócenie uwagi na zawarte w nim sformułowanie "z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu". Dotyczy ono terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia w określonej procentowo wysokości, w powiązaniu z wynikającą z decyzji zmianą wysługi lat. Konieczność określenia terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia jest konsekwencją tego, że stosownie do art. 107 ust. 1 ustawy o Policji prawo do uposażenia ulega przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Z kolei z art. 107 ust. 3 pkt 1 tej ustawy wynika, że bieg przedawnienia roszczenia z tytułu uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych przerywa każda czynność przed kierownikiem jednostki organizacyjnej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, właściwym do rozpatrywania roszczeń, podjęta bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia roszczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że istnienie okresów zaliczanych do wysługi lat przy przyjęciu policjanta do służby ma charakter obiektywny, zależny tylko od tego, ile lat dany policjant przepracował (pozostawał w stosunku służbowym, ewentualnie prowadził gospodarstwo rolne lub w nim pracował). Natomiast czym innym jest kwestia udokumentowania tych okresów. O tym bowiem, czy policjantowi w rozkazie personalnym zostanie ustalona wysługa lat oraz czy otrzyma odpowiedni wzrost uposażenia zasadniczego decyduje jedynie udokumentowanie okresów zaliczanych do wysługi lat. Nieprzedłożenie przez policjanta przy przyjęciu do służby dokumentów potwierdzających okresy zaliczane do wysługi lat skutkuje tym, że jego uposażenie zasadnicze zostanie ustalone w wysokości niższej niż mogłoby być ustalone, gdyby w tym terminie te okresy prawidłowo udokumentował. Nie oznacza to jednak, że policjant traci prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za cały okres od przyjęcia do służby w Policji do dnia złożenia wniosku o zmianę wysługi lat. W razie bowiem zmiany wysługi lat w związku z zaliczeniem policjantowi dotychczas nieudokumentowanych okresów, wysługę lat ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby, natomiast termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia określa się z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu (§ 5 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia). Oznacza to, że oprócz art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, określającego trzyletni termin przedawnienia, należy także uwzględniać art. 107 ust. 3 pkt 1 tej ustawy, regulujący kwestię przerwania biegu przedawnienia. Dzień złożenia przez policjanta udokumentowanego wniosku o zmianę wysługi lat w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr przerywa bieg przedawnienia roszczenia o wypłatę różnicy między uposażeniem zasadniczym w wysokości uwzględniającej wzrost z tytułu nowo udokumentowanego okresu wysługi lat a uposażeniem zasadniczym w wysokości dotychczasowej. Policjant traci zatem prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu na nowo udokumentowanej wysługi lat jedynie za okres objęty przedawnieniem. Natomiast podjęcie przez policjanta czynności przerywającej bieg terminu przedawnienia skutkuje tym, że zachowuje on prawo do odpowiednio powiększonego uposażenia za trzyletni nieprzedawniony okres. Policjant nabywa bowiem prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z momentem osiągnięcia odpowiedniej wysługi lat uwzględniającej wysługę liczoną na dzień przyjęcia do służby. W przypadku, gdy już w dacie przyjęcia do służby legitymuje się on wymaganą wysługą lat, to już z tym dniem nabywa przedmiotowe uprawnienie. Oznacza to, że uprawnienie do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat jest nabywane z mocy prawa, a nie na skutek udokumentowania okresów zaliczanych do wysługi lat. Złożenie przez policjanta wymaganych dokumentów i wydanie rozkazu personalnego ma charakter potwierdzający istniejące już uprzednio uprawnienie. Policjant z chwilą powstania z mocy prawa uprawnienia do wzrostu uposażenia zasadniczego posiada roszczenie o ustalenie nabycia prawa i jego realizację. Nie oznacza to jednak, że z tą chwilą powstaje po stronie organów Policji obowiązek realizacji świadczenia. Obowiązek ten istnieje potencjalnie i warunkowo. Uruchomienie przez policjanta jego prawa następuje poprzez złożenie stosownego wniosku, a następnie wydanie przez organ rozkazu personalnego w tym przedmiocie. Przy czym, jak wykazano, te czynności nie stanowią podstawy nabycia prawa do realizacji roszczenia, które w dacie ich podejmowania już faktycznie istnieje. Złożenie przez policjanta wniosku o zaliczenie do wysługi lat dotychczas nieudokumentowanych okresów stanowi podjęcie czynności, o której mowa w art. 107 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji, a więc przerywa bieg przedawnienia. Tym samym brak jest podstaw do uznania, jak przyjął to organ drugiej instancji, że roszczenie o wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu nowej wysługi lat powstaje i staje się wymagalne dopiero z chwilą złożenia wniosku o zmianę wysługi lat, i że wobec tego czynność ta skutkuje rozpoczęcie biegu przedawnienia.

Sąd pierwszej instancji podał, że powołana wyżej argumentacja jest zawarta w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 13 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1340/13, 6 października 2015 r., sygn. akt I OSK 229/14 oraz 22 października 2015 r., sygn. akt I OSK 446/14, a także 22 września 2017 r., sygn. akt I OSK 3106/15, 12 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3257/15, 23 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 879/16,

Reasumując stwierdził, że prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego policjanta z tytułu wysługi lat jest nabywane z mocy prawa, a rozkaz personalny określający prawo do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat ma jedynie charakter deklaratoryjny. Okoliczność, że policjant złoży dokumenty potwierdzające okresy zaliczane do wysługi lat później niż w dacie przyjęcia do służby, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, która to czynność przerywa bieg przedawnienia, skutkuje tylko utratą prawa policjanta do wzrostu uposażenia za okres dłuższy niż 3 lata wstecz. Policjant zachowuje zatem prawo do powiększonego uposażenia za trzyletni nieprzedawniony okres.

Wskazał, że organ odwoławczy, ponownie rozpatrując sprawę, uwzględni przedstawioną przez Sąd wykładnię w/w przepisów prawa materialnego. W szczególności, określając termin nabycia przez skarżącego prawa do wzrostu uposażenia w związku ze zmianą okresu wysługi lat, weźmie pod uwagę, że uwzględnienie – zgodnie z § 5 ust. 4 rozporządzenia – przepisów o przedawnieniu oznacza zastosowanie trzyletniego terminu przedawnienia roszczenia na podstawie art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, a także zastosowanie art. 107 ust. 3 pkt 1 tej ustawy o przerwie biegu przedawnienia – zgodnie z przedstawionymi rozważaniami. W tym kontekście Komendant Wojewódzki Policji w [...] powinien odpowiednio ocenić materialnoprawne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności złożenia przez skarżącego w dniu 4 grudnia 2017 r. (data wpływu) wniosku o zmianę wysługi lat na dzień przyjęcia do służby oraz o wypłacenie wyrównania uposażenia zasadniczego.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Wojewódzki Policji w [...], reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego:

1. art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, że zmiana uposażenia policjanta może nastąpić przed dniem zaistnienia okoliczności ją uzasadniających;
2. art. 107 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji w zw. z § 5 ust. 1, 2, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że dzień złożenia udokumentowanego wniosku o zmianę wysługi lat w komórce organizacyjnej jednostki Policji przerywa bieg przedawnienia roszczenia o wypłatę różnicy między uposażeniem zasadniczym w wysokości uwzględniającej wzrost z tytułu nowo udokumentowanego okresu wysługi lat a uposażeniem zasadniczym w wysokości dotychczasowej i w konsekwencji, że wskutek złożenia takiego wniosku policjant zachowuje prawo do powiększonego uposażenia zasadniczego za nieprzedawniony, trzyletni okres wstecz, od dnia złożenia wniosku.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy poprzez oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz oświadczył, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego sprowadza się twierdzenia, że roszczenie o wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu nowej wysługi lat powstaje i staje się wymagalne dopiero z chwilą złożenia wniosku o zmianę wysługi lat, a zatem Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego policjanta z tytułu wysługi lat nabywane jest z mocy prawa, zaś okoliczność, że policjant złoży dokumenty potwierdzające okresy zaliczane do wysługi lat później niż w dacie przyjęcia do służby powoduje przerwanie biegu przedawnienia i skutkuje tylko utratą prawa policjanta do wzrostu uposażenia za okres dłuższy niż 3 lata wstecz, przy zachowaniu prawa do powiększonego uposażenia za trzyletni nieprzedawniony okres.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w ust. 2 i 3, z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu.

Przy dokonywaniu wykładni § 5 ust. 4 in fine cyt. rozporządzenia należy zwrócić uwagę na zawarte w nim określenie "z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu". Dotyczy ono terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia w określonej procentowo wysokości, w powiązaniu z wynikającą z decyzji zmianą wysługi lat. Konieczność określenia terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia jest skutkiem tego, że stosownie do treści art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, prawo do uposażenia ulega przedawnieniu z upływem trzech lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Z art. 107 ust. 3 pkt 1 cyt. ustawy wynika, że bieg przedawnienia roszczenia z tytułu uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych przerywa każda czynność przed kierownikiem jednostki organizacyjnej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, właściwym do rozpatrywania roszczeń, podjęta bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia roszczenia.

Przepisy § 5 ust. 2, 3 i 4 cyt. rozporządzenia przewidują, że również w razie zmiany wysługi lat w związku z zaliczeniem policjantowi dotychczas nieudokumentowanych okresów, wysługę lat ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby, natomiast termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia określa się z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu. Oznacza to, że oprócz art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, określającego trzyletni termin przedawnienia, należy także uwzględniać art. 107 ust. 3 pkt 1 tej ustawy, regulujący kwestię przerwania biegu przedawnienia. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że dzień złożenia przez policjanta udokumentowanego wniosku o zmianę wysługi lat w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr (tak jak wymaga tego przepis § 5 ust. 1 cyt. rozporządzenia) przerywa bieg przedawnienia roszczenia o wypłatę różnicy między uposażeniem zasadniczym w wysokości uwzględniającej wzrost z tytułu nowo udokumentowanego okresu wysługi lat a uposażeniem zasadniczym w wysokości dotychczasowej. W konsekwencji policjant traci prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu na nowo udokumentowanej wysługi lat jedynie za okres objęty przedawnieniem. Natomiast podjęcie przez policjanta czynności przerywającej bieg terminu przedawnienia skutkuje tym, że zachowuje on prawo do odpowiednio powiększonego uposażenia za trzyletni nieprzedawniony okres.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że policjant nabywa prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z momentem osiągnięcia odpowiedniej wysługi lat uwzględniającej wysługę liczoną na dzień przyjęcia do służby. W przypadku, gdy już w dacie przyjęcia do służby legitymuje się on wymaganą wysługą lat, to już z tym dniem nabywa przedmiotowe uprawnienie. Oznacza to, że uprawnienie do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat jest nabywane z mocy prawa. Złożenie przez policjanta wymaganych dokumentów i wydanie decyzji (rozkazu personalnego) ma charakter potwierdzający istniejące już uprzednio uprawnienie. Wydana w tym przedmiocie decyzja (rozkaz personalny) ma jedynie charakter jedynie deklaratoryjny.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, policjant z chwilą powstania z mocy prawa uprawnienia do wzrostu uposażenia zasadniczego posiada roszczenie o ustalenie nabycia prawa, a w konsekwencji roszczenie o jego realizację. Nie oznacza to jednak, że z tą chwilą powstaje po stronie organów Policji obowiązek realizacji świadczenia. Obowiązek ten istnieje potencjalnie i warunkowo. Uruchomienie przez policjanta jego prawa następuje poprzez złożenie wniosku, a następnie wydanie stosownej decyzji (rozkazu personalnego). Przy czym zauważyć należy, iż te czynności nie stanowią podstawy nabycia prawa do realizacji roszczenia, które w dacie ich podejmowania już faktycznie istnieje. Złożenie przez policjanta wniosku o zaliczenie do wysługi lat dotychczas nieudokumentowanych okresów stanowi natomiast podjęcie czynności, o której mowa w art. 107 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji, a więc przerywa bieg przedawnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nie podziela poglądu wyrażonego przez NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 823/13, natomiast w pełni aprobuje pogląd odmienny, wyrażony przez NSA w uzasadnieniu wyroków z dnia: 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 206/13, 13 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1340/13 oraz 22 października 2015 r., sygn. akt I OSK 446/14.

Z tych względów przyjąć należy, iż w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny Bydgoszczy nie naruszył art. 106 ust. 1, art. 107 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji w zw. z § 5 ust. 1, 2, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. podlega oddaleniu.