Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 435/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E.K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku.
Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości oraz zarzucając naruszenie:
- 1. prawa materialnego - art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U z 2018 r. poz. 1270 ze zm.), dalej jako "ustawa o FUS", poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w rozumieniu tego przepisu, szczególne okoliczności, z powodu których ubezpieczony nie spełnia warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty nie występuje w przypadku, gdy skarżąca posiadała status osoby bezrobotnej;
- 2. przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy naruszała ona przepisy art. 7, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w sprawie, w szczególności nieprzesłuchanie skarżącej na okoliczność przyczyn i okoliczności z powodu, których nie jest uprawniona do otrzymania emerytury bądź renty na zasadach ogólnych oraz pominięcie okoliczności, że skarżąca leczyła się psychiatrycznie w okresie, w którym była osobą bezrobotną, podczas gdy wspomniane przepisy nakładają na organ obowiązek ustalenia stanu faktycznego w sposób wyczerpujący, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
- 3. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy naruszała ona przepisy postępowania tj. art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżącej przed wydaniem zaskarżonej decyzji o możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Ponadto oświadczyła, że zrzeka się rozprawy oraz wniosła o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej za sporządzenie skargi kasacyjnej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżąca podniosła, że w ocenie WSA "szczególne okoliczności" w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o FUS nie zachodzą w sytuacji, gdy skarżąca posiadała status osoby bezrobotnej. Zdaniem skarżącej WSA pominął jednak okoliczność, że w okresie tym leczyła się ona psychiatrycznie, co jej zdaniem, mogło mieć istotny wpływ na trudności w znalezieniu zatrudniania. Skarżąca wskazała na trudności w znalezieniu zatrudnienia przez osoby leczące się psychiatrycznie, przy czym podniosła, iż z akt sprawy nie wynika, aby odmówiła zatrudnienia, które byłoby jej proponowane przez Urząd Pracy. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że niespełnienie przez nią ustawowych warunków do uzyskania prawa do emerytury lub renty było niezależne od jej woli.
Ponadto w jej przekonaniu "Prezes ZUS nie przeprowadził w sposób wyczerpujący stanu faktycznego w zakresie ustalenia, czy w stosunku do Skarżącej występują "szczególne okoliczności", które spowodowały niespełnienie wymogów do uzyskania świadczeń na zasadach ogólnych".
Dodatkowo skarżąca podniosła, iż nie można podzielić stanowiska WSA, który stwierdził, że niezawiadomienie jej o możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego nie stanowi naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Zaznaczyła, iż z uwagi na brak pomocy fachowego prawnika nie miała świadomości, że na każdym etapie postępowania może składać wnioski dowodowe w celu potwierdzenia własnych racji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach obu podstaw kasacyjnych.
Ocenę naruszenia przepisów powołanych w skardze kasacyjnej poprzedzić należy przypomnieniem treści żądania skarżącej. Otóż E.K. zwróciła się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku.
Skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, a zatem rozpatrzeniu w pierwszej kolejności, co do zasady, powinny podlegać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Jednakże zakres postępowania dowodowego wynika z przesłanek ukształtowanych przez prawo materialne. Dlatego też obydwa zarzuty kasacyjne w niniejszej sprawie pozostają ze sobą w związku.
Podstawę materialnoprawą zaskarżonej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stanowił art. 83 ust. 1 ustawy o FUS, zgodnie z którym ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie.
Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia - odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu - przez osoby, które nie spełniają warunków do jego uzyskania w zwykłym trybie. Świadczenia z ww. przepisu nie mają charakteru roszczeniowego, są bowiem finansowane z budżetu państwa (art. 84 ww. ustawy) a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie.
Z powołanego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące ubezpieczonemu bądź też pozostałym po nim członkom rodziny przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia.
Omawiane świadczenie nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną wnioskodawcy. Z art. 83 ust. 1 ustawy o FUS wynika, że konieczne jest wykazanie, iż ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "zwykłego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek szczególnych okoliczności.
Ocena, czy w sprawie zaistniały szczególne okoliczności, usprawiedliwiające brak wymaganych okresów w opłacaniu składek, należy do organu, który musi ustalić i zbadać stan faktyczny danej sprawy, czyniąc zadość regułom postępowania dowodowego określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jednak to podmiot wnoszący o wszczęcie postępowania w sprawie powinien wykazać wszelkie okoliczności wiążące się z dochodzonym świadczeniem. Nałożony na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z regułami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku.
W sprawie nie jest kwestionowane, że skarżąca, na dzień orzekania przez organ administracyjny, nie mogła podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy. Zgodnie bowiem z orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z [...] marca 2016 r. skarżąca jest całkowicie niezdolna do pracy od [...] czerwca 2015 r.
Z przyjętych przez Sąd Wojewódzki ustaleń organu wynika, że wnioskodawczyni na przestrzeni 55 lat życia, tj. na dzień powstania całkowitej niezdolności do pracy, udokumentowała 10 lat i 3 miesiące okresów ubezpieczenia. Z przebiegu zatrudnienia wynika, że w okresie od [...].03.2004 r. do [...].06.2015 r. skarżąca nie wykonywała żadnej pracy ani żadnej innej działalności podlegającej opłacaniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe, co spowodowało brak uprawnień do świadczeń w trybie zwykłym. Z niezakwestionowanych skutecznie ustaleń wynika, że o ile stan zdrowia od 2014 r. (przeszło dwumiesięczny pobyt na Oddziale Dziennym Leczenia Zaburzeń Nerwicowych NZPZ "[...]" w [...]) mógł mieć wpływ na aktywność zawodową wnioskodawczyni, to w latach 2004 -2013 nie stanowił przeszkody do podjęcia zatrudnienia. Okoliczności powyższe wynikają z akt sprawy. Nie zostały one skutecznie podważone przez skarżącą, a w toku postępowania administracyjnego nie wskazała ona żadnego innego zdarzenia bądź trwałego stanu wykluczających aktywność zawodową.
Wskazywane w skardze kasacyjnej okoliczności dotyczące braku obiektywnych możliwości podjęcia przez skarżącą pracy przy uwzględnieniu specyfiki jej choroby, a także stopy bezrobocia w regionie miejsca zamieszkania skarżącej nie zostały przekonująco udokumentowane.
Zasadnie też Sąd Wojewódzki uznał, że sam fakt zarejestrowania jako osoby bezrobotnej w Urzędzie Pracy nie stanowi okoliczności szczególnej na gruncie art. 83 ust. 1 ustawy o FUS. W przeciwnym wypadku świadczenia przyznawane w tym trybie mogłyby stać się regułą. Aby okres pozostawania bez pracy można było uznać za szczególną okoliczność, to należy udowodnić, że w celu znalezienia pracy wykazano się wyjątkową (ponadprzeciętną) aktywnością - samo zarejestrowanie w Urzędzie Pracy w charakterze osoby bezrobotnej nie jest wystarczające.
Stan sprawy został zatem przez organy prawidłowo ustalony na podstawie kompletnie zebranego materiału dowodowego i prawidłowo zaaprobowany przez Sąd Wojewódzki. Okoliczności sprawy zostały rozpatrzone i prawidłowo ocenione na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Oznacza to, że nie można podzielić zasadności zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a.
Zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 83 ustawy o FUS, nie jest również zasadny. Za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków, przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby. Analizując niniejszą sprawę pod kątem istnienia "szczególnych okoliczności" Sąd Wojewódzki zasadnie przyjął, że nie zostały one wykazane w rozumieniu ww. przepisu. Przywołane zdarzenia nie miały charakteru zewnętrznego, obiektywnego i niezależnego od woli skarżącej kasacyjnie. Sama trudna sytuacja zdrowotna i materialna skarżącej, którą dostrzegł Sąd pierwszej instancji, nie może być uznana za okoliczność, o której mowa w art. 83 ust. 1 cytowanej powyżej ustawy.
W świetle powyższych rozważań, wobec niespełnienia przesłanki "szczególnych okoliczności" uzasadniających niedopełnienie przez skarżącą wymagań, od których uzależnione jest przyznanie prawa do świadczenia w trybie zwykłym, Sąd nie miał podstaw prawnych do uwzględnienia skargi, a organ nie miał podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy na zasadzie art. 83 ust. 1 ww. ustawy.
Nie mógł odnieść zamierzonego skutku także zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. i art. 81 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wykazano jaki mogło mieć wpływ na poprawność rozstrzygnięcia naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie nie wskazuje dowodów, poza przesłuchaniem skarżącej - wyjątkowym środkiem dowodowym w rozumieniu art. 86 k.p.a. - których pominięcie mogłoby mieć wpływ na poprawność rozstrzygnięcia.
Reasumując, zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się niezasadne, tak więc Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej na rzecz adwokata ustanowionego z urzędu należnych od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.). Koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.