Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 434/09

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1194/08 oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej "KKU") decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami we W. (dalej "[...]") od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] września 2006 r. nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę C. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości położonej w O., gmina C., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,21 ha, umorzyła postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji KKU wskazała, że Wojewoda Dolnośląski stwierdził nabycie z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości przez Gminę C., gdyż przedmiotowa nieruchomość w dniu [...] maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) stanowiła własność Skarbu Państwa, co potwierdza zaświadczenie Starosty L. z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...].

Nieruchomość pozostawała we władaniu przedsiębiorstwa PKP, które – jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego - nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu nieruchomości w formie prawem przewidzianej.

Po rozpatrzeniu odwołania PKP S.A. od powyższej decyzji, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] umorzyła postępowanie odwoławcze wskazując, że odwołująca się Spółka nie jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości, ani też nie przysługuje jej do tej nieruchomości inne prawo rzeczowe. Twierdzenie, że [...] S.A. przysługuje prawo zarządu, które nie jest prawem rzeczowym powoduje, że choćby z tego powodu [...] nie może być uznane za stronę postępowania.

Za nietrafny KKU uznała zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające..., bowiem przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.

W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjęty został pogląd, zgodnie z którym trwały zarząd sprawowany przez państwowe lub samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jak też dawny zarząd (a poprzednio użytkowanie), który mógł być sprawowany również przez przedsiębiorstwa państwowe, powstaje i powstawał na podstawie decyzji administracyjnej właściwego organu, w wyniku przekazania, a także z mocy prawa w wyniku nabycia nieruchomości przez jednostkę organizacyjną.

KKU wskazała, że nieporozumieniem był podniesiony w odwołaniu zarzut naruszenia przez Wojewodę art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy Przepisy wprowadzające...., odnosi się on bowiem do przedsiębiorstw państwowych, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów wydanym na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy.

Zdaniem organu brak jest również podstaw do twierdzenia, że art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.) mógł stać na przeszkodzie komunalizacji przedmiotowej nieruchomości. Z przepisu tego (w pierwotnym brzmieniu) nie wynikało, by miał on kreować lub choćby potwierdzać prawa zarządu przedsiębiorstwa [...] w stosunku do konkretnych nieruchomości. Zarząd nieruchomością nie mógł też powstać na rzecz przedsiębiorstwa [...] z mocy samego prawa.

Na skutek skargi [...] S.A. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 października 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1051/07, uchylił decyzję KKU z dnia [...] kwietnia 2007 r. uznając, że postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 oraz 138 § 1 pkt 3 K.p.a. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nie ustalił, kiedy i w jakim trybie nabyta przez Państwo nieruchomość została przekazana przedsiębiorstwu [...] - Okręgowej Dyrekcji [...] we W. we władanie, o którym mowa w piśmie Starosty L. z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] oraz jaki dokument stanowił podstawę dokonania wpisu przedsiębiorstwa [...] jako władającego do ewidencji gruntów prowadzonej aktualnie przez Starostę L.. Wiadomo jedynie, że w czasie zakładania ewidencji w 1961 r. działka nr [...] była we władaniu jednostki organizacyjnej poprzednika prawnego skarżącej Spółki. Nie wiadomo natomiast, na jakiej podstawie w ewidencji gruntów [...] S.A. figuruje jako władający nieruchomością w formie trwałego zarządu (wypis z rejestru gruntów z dnia [...] kwietnia 2004 r.).

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, KKU decyzją z dnia [...] maja 2008 r. ponownie umorzyła postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia [...] lutego 2008 r. zwrócił się do Starosty L. z prośbą o wyjaśnienie, na jakiej podstawie w wypisach z rejestru gruntów z dnia [...] kwietnia 2004 r. i z dnia [...] listopada 2005 r. wskazano, iż przedmiotowa nieruchomość znajduje się w trwałym zarządzie [...]. W odpowiedzi z dnia [...] marca 2008 r. Starosta L. wyjaśnił, że po sprawdzeniu posiadanych dokumentów ustalił, iż przy zakładaniu w 1965 r. ewidencji gruntów wsi O. G. C. wpisano dla działki nr [...] o pow. 0,21 ha jako właściciela Skarb Państwa, a jako osobę władającą gruntem Dyrekcję Okręgową [...] we W.. W 1991 r. zapis ten przeniesiono do zakładanej bazy ewidencyjnej gruntów i budynków w systemie informatycznym, wpisując dla działki nr [...] właściciela Skarb Państwa w trwałym zarządzie PKP.

Dla tych wpisów brak jest dokumentów potwierdzających, że są to zapisy prawidłowe. Reasumując ustalono, że opisy i mapy z lat 2004 i 2005 wykonano w oparciu o zapisy figurujące w ewidencji gruntów i budynków. KKU stwierdziła, że z powołanego pisma w sposób oczywisty wynika, że wypisy z rejestru gruntów z dnia [...] kwietnia 2004 r. i z dnia [...] listopada 2005 r. wskazujące, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się w trwałym zarządzie PKP, są wynikiem błędu albo przynajmniej nadinterpretacji dokonanego w 1965 r. wpisania w ewidencji gruntów wsi O. G. C. dla działki nr [...] jako osobę władającą gruntem Dyrekcji Okręgowej [...] we W. Określenie "osoba władająca" odnosi się bowiem wyłącznie do stanu faktycznego, co w żadnym wypadku nie uzasadnia twierdzenia, że osobie władającej przysługuje prawo w postaci trwałego zarządu.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] S.A. zarzucając naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 5 oraz art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające..., art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa [...] oraz art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "[...]". Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody D.. Zdaniem skarżącej Spółki, niezasadne jest twierdzenie organu, że z pisma Starosty L. w sposób oczywisty wynika, jakoby wypisy z rejestru gruntów z dnia [...] kwietnia 2004 r. i [...] listopada 2005 r., wskazujące, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się w trwałym zarządzie [...] S.A., były wynikiem błędu lub nadinterpretacji dokonanego w 1965 r. wpisania w ewidencji gruntów dla działki nr [...] Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych we Wrocławiu jako osoby władającej gruntem.

Organ odwoławczy rozpatrując sprawę po raz kolejny pominął uregulowania art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "[...]", zgodnie z którym wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei stają się, z chwilą nabycia ich przez przedsiębiorstwo [...] własnością Skarbu Państwa, a przedsiębiorstwo to zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i powierniczym zarządzie. Błędnym jest zatem twierdzenie organu, że z powyższego przepisu nie można wywieść tytułu prawnego [...].

Skarżąca zarzuciła ponadto pominięcie przez organ art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o Przedsiębiorstwie Państwowym [...]. W dniu wejścia w życie tej ustawy skarżąca dysponowała przedmiotową nieruchomością, a zatem stała się ona jej mieniem, co do którego wykonywała wszelkie uprawnienia. W związku z tym nieruchomość ta nie mogła należeć do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a tym samym nie mogła podlegać komunalizacji.

W odpowiedzi na skargę KKU wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie Sąd podkreślił, że stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ocena prawna i wskazania do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Sąd I instancji stwierdził, iż brak jest podstaw do przyjęcia, iż organ odwoławczy naruszył wynikającą z art. 153 P.p.s.a. zasadę związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. KKU, stosownie do wytycznych zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 października 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1051/07, wyjaśniła w oparciu o stanowisko Starosty L. zawarte w piśmie z dnia [...] marca 2008r., przyczyny wpisu w ewidencji gruntów trwałego zarządu [...].

Dla tych wpisów brak jest jednak dokumentów potwierdzających, że są to zapisy prawidłowe. W ocenie Sądu, KKU trafnie uznała, że wypisy z rejestru gruntów z dnia [...] kwietnia 2004 r. i z dnia [...] listopada 2005 r. wskazujące, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się w trwałym zarządzie [...], są wynikiem błędu albo przynajmniej nadinterpretacji dokonanego w 1965 r. wpisania w ewidencji gruntów wsi O. G. C. dla działki nr [...] jako osobę władającą gruntem Dyrekcji Okręgowej [...] we W. Sąd wskazał, że użyte przez ustawodawcę w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające... pojęcie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym.

W tym stanie rzeczy faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot niż Skarb Państwa nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację mienia, która w trybie art. 5 ust. 1 następowała z mocy prawa z dniem wejścia ustawy w życie, tj. [...] maja 1990 r., a wydawana w tym przedmiocie przez wojewodę decyzja komunalizacyjna miała jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdzała przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę.

Podstawowym zagadnieniem w niniejszej sprawie było jednak ustalenie, czy skarżąca Spółka legitymowała się przymiotem strony w postępowaniu komunalizacyjnym, co wynikać może wyłącznie z ustalenia, czy w dniu [...] maja 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe [...] dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości, czy też władanie nieruchomością przez przedsiębiorstwo państwowe [...] było jedynie władztwem faktycznym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowało się stanowisko, że akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa [...] oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego.

Sądu uznał za trafne stanowisko organów obu instancji, że strona skarżąca nie dysponowała żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby zarząd czy użytkowanie. Zarząd (dziś trwały zarząd), to prawne formy władania, które uprawniają do władania nieruchomością. Sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo z nieruchomości nie kreuje prawa zarządu. Zdaniem Sądu decydujące znaczenie mają dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy - tj. 27 maja 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości.

Zgodnie natomiast z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można domniemywać (wyrok NSA z dnia 5 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 2240/98, LEX nr 47368, wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05, LEX nr 194864). Natomiast decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (uchwała składu 7 sędziów SN z dnia 23 września 1993 r., sygn. akt III CZP 81/93, OSNC z 1994 r., nr 2, poz. 27).

Brak tytułu prawnego przedsiębiorstwa [...] do spornej nieruchomości w dacie 27 maja 1990 r. oznacza, że należała ona wówczas w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tym stanie rzeczy spełnione zostały wszystkie marterialonoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa.

Za niezasadne Sąd uznał pozostałe zarzuty podniesione w skardze, a dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, art. 16 ustawy ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe. Skarżący wskazał, że Przedsiębiorstwo "[...]" utworzone zostało rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu Przedsiębiorstwa "[...]". Jednakże utworzone powołanym rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z 1926 r. Przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" prowadziło eksploatację wszystkich linii kolejowych, zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji, obejmując je w zarząd i użytkowanie (co do nieruchomości) i nabywając na własność majątek ruchomy, ale dotyczyło to tylko majątku znajdującego się na obszarze, który w dacie wejścia w życie tegoż rozporządzenia należał poprzednio do polskiego Ministerstwa Komunikacji. Tak więc nie dotyczyło to majątku istniejącego na tzw. Ziemiach Zachodnich. Takiego stanowiska nie zmienia również ogłoszenie tekstu jednolitego tego rozporządzenia w dacie 12 sierpnia 1948 r.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut dotyczący art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Stosownie do tego przepisu mienie ogólnonarodowe (państwowe), o którym mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli składniki tego mienia w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r. służyły wykonywaniu zadań publicznych, należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Przedsiębiorstwo PKP nie należało do wymienionych w tym przepisie podmiotów. Również w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 15, poz. 301) przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe nie zostało ujęte.

W świetle powyższego Sąd stwierdził, że słusznie organ odwoławczy uznał, iż skarżąca Spółka nie legitymowała się przymiotem strony w postępowaniu komunalizacyjnym, co skutkowało umorzeniem postępowania odwoławczego na mocy art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] S.A., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wyrok Sądu i instancji zaskarżono w całości zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. 1) art. 4 ust. 1, art. 6 oraz art. 7 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe oraz art. 4 dekretu z dnia 13 listopada 1945 r. o zarządzie Ziem

Odzyskanych (Dz. U. z 1945 r., Nr 51, poz. 295) oraz art. 37 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r., Nr 22, poz. 159.). przez ich niezastosowanie i przyjęcie, że do powstania tytułu prawnego do nieruchomości niezbędne było wydanie decyzji administracyjnej bądź zawarcie umowy o nabyciu nieruchomości w warunkach, gdy przedmiotowe przepisy wskazują na normę rangi ustawowej jako źródła zarządu i użytkowania nieruchomości państwowych;

1. 2) art. 37 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach z dnia 14 lipca 1961 r. w związku z art. 12 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. z 1970 r., Nr 9, poz.
2. 76) w związku z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. i wywłaszczaniu nieruchomości przez ich niezastosowanie i przyjęcie, że jednostka taka musi legitymować się decyzją administracyjną w zakresie zarządu lub użytkowania mienia państwowego, gdy z przedmiotowych aktów wynika, iż istnieje pewna kategoria nieruchomości, na których zarząd lub użytkowanie obowiązuje mimo braku przedmiotowych decyzji administracyjnych;

1. 3) art. 16 ust. 1, ust. 2 i 3 oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP przez jego niezastosowanie i odmowę uznania, iż przedmiotowa nieruchomość jako "mienie skarżącego" do niego należała;
2. 4) art. 2 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej przez jego niezastosowanie;
3. 5) art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych przez ich błędną interpretację i zastosowanie w warunkach braku przesłanek do uznania, iż mienie objęte zaskarżonym wyrokiem może zostać uznane za mienie należące do terenowych organów administracji rządowej lub do przedsiębiorstw, dla których organy te pełnią funkcje założycielskie w warunkach, gdy sporna nieruchomość nie może zostać zakwalifikowana do nieruchomości wskazanych w tych przepisach;
4. 6) art. 11 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. przez jego pominięcie w wyniku przyjęcia, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, w sytuacji gdy z analizy ww. przepisów wynika, że skarżąca została powołana do wykonywania zadań m.in. z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa, zatem posiadane przez nią mienie, w tym sporna nieruchomość, podlega wyłączeniu spod komunalizacji jako służące wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej;
5. 7) art. 2 ustawy z dnia 2 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz.
6. 17) przez jego niezastosowanie.

Wskazując na te zarzuty strona wniesiono o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji oraz decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Dolnośląskiego nr [...] z dnia [...] września 2006 r. oraz przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W ocenie pełnomocnika [...] S.A., przedmiotowa nieruchomość nie może podlegać komunalizacji, ponieważ nie zostały spełnione przesłanki ustawowe, według których następuje stwierdzenie nabycia z dniem [...] maja 1990 r. z mocy prawa mienia na rzecz gminy (art. 5 ust 1 ustawy z 10 maja 1990 r.) gdyż przedmiotem skarżonej decyzji na dzień [...] maja 1990 r. były składniki mienia ogólnonarodowego państwowego, które nie stały się mieniem komunalnym, gdyż należały do przedsiębiorstwa państwowego "[...]", wykonującego zadania o charakterze ogólnokrajowym. Przedmiotowa nieruchomość podlega wyłączeniu z komunalizacji z mocy prawa, ponieważ tak stanowi przepis art. 5 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające, nie należała ona bowiem w dniu [...] maja 1990 r. do terenowych organów administracji państwowej. A zatem brak jest przesłanek, które wskazywałyby na możliwość komunalizacji przedmiotowej nieruchomości ex lege.

Przedmiotowe mienie jako służące PKP przy wykonywaniu zadań statutowych komunalizacji nie podlega, zatem organ I oraz II instancji dokonały nieprawidłowej identyfikacji własności mienia Skarbu Państwa. Zasadność argumentacji, potwierdza przedwojenna regulacja prawna - rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe. Z treści art. 4 tego aktu wynika jednoznacznie, że przedsiębiorstwo państwowe PKP prowadząc eksploatację wszystkich linii kolejowych zarządzanych dotąd przez Ministerstwo Komunikacji, obejmuje w zarząd i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy. Jak wskazuje jednocześnie art. 6 rozporządzenia cały majątek oddany [...] w myśl art. 4 zostaje wyodrębniony z ogólnego majątku Skarbu Państwa. Przedmiotowe rozporządzenie zostało powtórzone w ramach regulacji stanów prawnych po 1945 r. Zachowane zostały również zapisy art. 4 i art. 6 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe dotyczące objęcia w zarząd przez przedsiębiorstwo "[...]" linii kolejowych oraz całego majątku ruchomego zarządzanego dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji.

W sposób nieuzasadniony pominięto także obowiązujące w Polsce powojennej regulacje prawne dotyczące mienia poniemieckiego oddanego przedsiębiorstwu państwowemu PKP w związku z prowadzoną eksploatacją linii kolejowych, a przedmiotowe działki stanowiły w latach powojennych wyodrębnioną z ogólnego majątku Skarbu Państwa część nieruchomości związanych funkcjonalnie z infrastrukturą kolejową. Skarżący podkreśla, iż nieruchomości linii kolejowych poniemieckich przejęły koleje polskie w strukturze istniejących podziałów nieruchomości, stąd też poprawnym jest wnioskowanie, iż koleje polskie objęły w tym czasie wydzielone części mienia ogólnonarodowego.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej Spółki, rozważanie sprawy należało oprzeć o dekret z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz.

1. 87) czy ustawę z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. z 1946 r., Nr 3, poz.

1. 17) ale także o dekret z dnia 13 listopada 1945 r. (Dz. U. Nr 51, poz. 295) o zarządzie Ziem Odzyskanych, z którego wynika, iż na mienie odzyskane rozciąga się ustawodawstwo obowiązujące na obszarze Sądu Okręgowego w Poznaniu - art. 4 dekretu, a zatem także rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe i postanowień dotyczących zarządu PKP z mocy przepisów prawa. Na podstawie dekretu PKWN z 1 grudnia 1944 r. utworzono Ministerstwo Komunikacji, któremu powierzono administrowanie majątkiem poniemieckim w zakresie jego kompetencji.

Powyższe jest istotne wobec stanowiska organów I i II instancji, iż brak jest wykazania przez [...] S.A. decyzji o oddaniu spornego mienia w zarząd, co wyłączałoby jego komunalizację. Tymczasem powyższe wskazuje, że do wykazania tytułu prawnego przez [...] wystarczającym jest wskazanie, iż określone mienie pozostaje w dyspozycji Spółki i jest przewidziane na eksploatację infrastruktury kolejowej.

Skarżąca wskazała również na unormowania art. 37 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach z dnia 14 lipca 1961 r. zgodnie z którym tereny stanowiące własność państwa, będące do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy w użytkowaniu lub zarządzie jednostek państwowych przechodzą w użytkowanie tych jednostek, a zatem w konsekwencji jednostka taka nie musi legitymować się decyzją administracyjną. Jak stanowi przy tym ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. z 1970 r., Nr 9, poz. 760) wykonywanie funkcji zwierzchniego kierownictwa przedsiębiorstwa i [...] oraz reprezentowanie go jako całości na zewnątrz należy do Ministra Komunikacji, co warunkuje przyjęcie, iż w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 14 lipca 1961r. [...] było jednostką państwową, posiadając także uprawnienia z zakresu administracji publicznej.

Zgodnie z dekretem z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich z mocy samego prawa przechodzi na własność Skarbu Państwa wszelki majątek m.in. Rzeszy Niemieckiej, niemieckich osób prawnych z wyłączeniem osób prawnych prawa publicznego, spółek kontrolowanych przez obywateli niemieckich lub przez administrację niemiecką - art. 2 ust. l. Jednocześnie zgodnie z art. 2 ust. 4 majątek niemieckich osób prawa publicznego przechodzi z mocy samego prawa na własność odpowiednich polskich osób prawnych, co wskazuje, że możliwym było nabycie nieruchomości przez PKP także z mocy samego prawa. O takim rozwiązaniu stanowi pośrednio dekret z dnia 21 września 1950 r. (Dz. U. z 1950 r. Nr 44, poz. 408) o zaopatrzeniu dla pracowników b. kolei prywatnych przejętych przez p.p. PKP oraz dla wdów i sierot pozostałych po tych pracownikach, z którego to wynika, iż część majątku zajmowanego przez PKP pochodziła z prywatnych przedsiębiorstw przewozowych.

Powyższe zdaniem skarżącej wskazuje na konieczność wyjaśnienia daty i trybu przejęcia nieruchomości przez PKP, co nie zostało w sprawie wyjaśnione i ustalone.

Kwestionując dopuszczalność komunalizacji z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości, zdaniem skarżącej, należy mieć na względzie również art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym [...], z którego wynika, iż mienie [...] stanowiło wówczas wydzieloną część mienia ogólnonarodowego; mienie [...] obejmuje zarówno środki będące w jego dyspozycji jak i nabyte w toku działalności. Zgodnie zaś z ust. 4 [...] wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do tego rodzaju mienia. Przepis art. 50 ust. 1 tej ustawy stwierdzał, że mienie oraz prawa i zobowiązania przedsiębiorstwa [...] działającego na podstawie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach stają się mieniem oraz prawami i zobowiązaniami [...] działającego na podstawie niniejszej ustawy. Zdaniem pełnomocnika taki stan prawny dotyczący przedsiębiorstwa państwowego winien być przez Sąd I instancji brany pod rozwagę przy ustalaniu charakteru uprawnień [...] do mienia, którym gospodarowało.

Użyty w powyższym przepisie zwrot "środki będące w jego dyspozycji jak i nabyte w toku działalności" wskazuje na dwojakiego rodzaju źródła, posiadania przez skarżącego mienia. Po pierwsze jest to mienie nabyte przez przedsiębiorstwo jak i mienie będące w faktycznym posiadaniu, skoro ustawodawca użył zwrotu "będące w dyspozycji", a zatem nie wymaga to posiadania przez skarżącego tytułu prawnego do określonego mienia.

Powyższe wskazuje, iż mienie to nie należało do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i z tych powodów nie mogło stać się przedmiotem komunalizacji.

Stwierdzenie komunalizacji nie jest możliwe również ze względu na istniejącą regulację art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), który wyłącza skomunalizowane mienia [...].

W ocenie pełnomocnika skarżącej Spółki, postępowanie komunalizacyjne od samego początku obarczone istotną wadą prawną, albowiem toczyło się wobec działki wyłączonej z zakresu stosowania art. 5 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Działka ta należała bowiem do przedsiębiorstwa państwowego "[...]". Również kolejny przepis tej ustawy - art. 11 wyklucza możliwość komunalizacji wymienionych działek. Na gruncie ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe "[...]" z całą pewnością wykonywało zadania publiczne, o czym przesądzała już treść art. 1 tej ustawy, stanowiąc, że przedsiębiorstwo państwowe "[...]", zwane dalej "[...]", jest utworzone do wykonywania przewozu osób i rzeczy kolejami użytku publicznego w komunikacji krajowej i międzynarodowej, w celu zaspokajania potrzeb ludności i gospodarki narodowej, a także obronności i bezpieczeństwa państwa.

Powołana ustawa wprost powierzała [...] wykonanie zadań znajdujących się we właściwości organów administracji rządowej. I tak np. art. 7 ustawy stanowił, że "[...] prowadzi działalność z zachowaniem wymagań dotyczących bezpieczeństwa państwa oraz wykonuje zadania wynikające z przepisów o powszechnym obowiązku obrony Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, w tym w szczególności w zakresie przewozów wojskowych i przygotowania kolei na potrzeby obrony państwa." Z kolei zgodnie z art. 8 ustawy do [...] należy wykonywanie, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych przepisach, zadań z zakresu administracji państwowej, w szczególności w zakresie nadzoru nad przestrzeganiem przepisów o porządku na kolejach użytku publicznego, 2) zadań Państwowej Inspekcji Sanitarnej na obszarze kolejowym, 3) nadzoru technicznego oraz innych zadań dotyczących kolei użytku niepublicznego, 4) postępowania egzekucyjnego w administracji.

Tym samym z uwagi na fakt, iż kolej wypełniała zadania publiczne a część tych zadań znajdowała się we właściwości organów administracji rządowej, zdaniem skarżącego wymagało ustalenia, czy określony składnik mienia służył wykonywaniu tychże zadań.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, ponieważ nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej odnoszą się do podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. do naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z tym przepisem naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: błędnej wykładni albo niewłaściwego zastosowania określonej normy materialnoprawnej. Naruszenie prawa materialnego będące następstwem błędnej wykładni można określić jako nadanie danej normie innego znaczenia wskutek mylnego zrozumienia jej treści, natomiast niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na pominięciu obowiązującego przepisu, który powinien być zastosowany w sprawie. Wadliwość tej formy naruszenia sprowadza się więc do wadliwego wyboru przez sąd orzekający normy prawnej, albo do mylnej subsumcji.

W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie większość zarzutów (pkt 1, 2, 3, 4 i 7) sformułowano w postaci nieprzewidzianej w art. 174 P.p.s.a. zarzucając "niezastosowanie" wskazanych przepisów przez Sąd I instancji. Dotyczy to szeregu przepisów prawnych, które - jak twierdzi skarżąca [...] S.A. - potwierdzają nabycie przez poprzednika prawnego skarżącej tytułu prawnego do nieruchomości będącej przedmiotem decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] września 2006 r. nr [...], a to powoduje, że stwierdzenie komunalizacji przedmiotowej nieruchomości nie było możliwe.

W tym miejscu przypomnieć wypada, że istotą rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzji KKU z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] nie była ocena prawidłowości decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] września 2006 r. pod kątem istnienia przesłanek komunalizacji z mocy prawa (art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.), ale stwierdzenie braku po stronie [...] S.A. legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody. Stawia to skarżącą Spółkę nie w pozycji strony postępowania kwestionującej decyzję komunalizacyjną, ale podmiotu starającego się wykazać posiadanie interesu prawnego legitymującego do bycia stroną w postępowaniu dotyczącym komunalizacji przedmiotowej nieruchomości.

Z tych względów nie można rozpatrywać skargi kasacyjnej z przedstawioną w niej argumentacją jako środka zmierzającego bezpośrednio do podważenia komunalizacji, ale jako próbę wykazania się przez skarżącą [...] S.A. legitymacją do złożenia odwołania od decyzji Wojewody stwierdzającej komunalizację z mocy prawa. W takim stanie sprawy nie można też podzielić stanowiska pełnomocnika skarżącej kasacyjnie Spółki, że to do organu administracji publicznej, a następnie do Sądu I instancji, należało wyjaśnienie, czy przedsiębiorstwu państwowemu [...] jako poprzednikowi prawnemu Spółki, przysługiwał w dniu 27 maja 1990 r. tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości, a tym samym, czy Spółka - jako następca prawny tego przedsiębiorstwa - posiada interes prawny w sprawie komunalizacji tej nieruchomości.

W obszernym wywodzie uzasadnienia skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej przywołał szereg aktów normatywnych, których "niezastosowanie" zarzucił Sądowi I instancji, (poczynając od rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa [...], poprzez dekret z dnia [...] listopada 1945 r. o zarządzie Ziem Odzyskanych, ustawę z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, ustawę z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP, a także ustawę z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej) jednak nie zdołał wykazać, że z mocy przepisów wymienionych aktów normatywnych przedsiębiorstwo państwowe PKP nabyło tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości.

Należy przy tym zauważyć, że zaprezentowany w tej kwestii wywód prawny jest niekonsekwentny, gdyż powołane podstawy prawne ewentualnego nabycia przez [...] prawa zarządu nieruchomością wzajemnie się wykluczają. Jeżeli rzeczywiście zasadne byłoby twierdzenie o nabyciu praw do przedmiotowej nieruchomości na podstawie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r., to dlaczego miałoby to nastąpić ponownie w trybie przejmowania mienia poniemieckiego, czy w trybie nacjonalizacji podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, nie mówiąc o dekrecie o zaopatrzeniu dla pracowników b. kolei prywatnych przejętych przez przedsiębiorstwo [...] oraz dla wdów i sierot pozostałych po tych pracownikach, na który autor skargi kasacyjnej również się powołuje.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może budzić wątpliwości, że zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak też w postępowaniu sądowoadministracyjnym skarżąca [...] S.A. nie wykazała, że w dniu 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe [...] posiadało tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości, co tym samym legitymowałoby Spółkę do wniesienia odwołania od decyzji komunalizacyjnej.

W przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym ustalono, że nieruchomość będąca przedmiotem komunalizacji położona jest w O., w Gminie C. i w dniu 27 maja 1990r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Jak wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych dokumentu "Wykaz budynków i urządzeń trwale związanych z gruntem (...)", dołączonego do wniosku [...] S.A. z dnia [...] listopada 2005 r. zgłoszonego do Wojewody Dolnośląskiego w trybie art. 34 i 35 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), przedmiotowa nieruchomość jest zabudowana budynkiem mieszkalnym i budynkami gospodarczymi, a także znajdują się na niej linie telekomunikacyjne i urządzenia nietrakcyjne. Natomiast z oświadczenia złożonego w tym piśmie wynika, że nieruchomość stanowi "mienie zbędne" potrzebom infrastruktury kolejowej.

W świetle powyższego argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazująca na nabycie przez [...] zarządu przedmiotową nieruchomością jako mieniem linii kolejowych, o jakim mowa w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. i jego przeznaczeniem na "eksploatację infrastruktury kolejowej", wydaje się pozostawać w zasadniczej sprzeczności z treścią powołanego wyżej dokumentu własnego [...] S.A. z dnia [...] listopada 2005 r.

Nieskuteczne jest także odwołanie się do przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "[...]". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 15 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1456/06 niepublik., wyrok NSA z dnia 20 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 187/07 opublik. w Lex nr 453385).

Z tych przyczyn zarzuty zawarte w pkt 1, 2, 3, 4 oraz 7 petitum skargi kasacyjnej nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Jeśli chodzi natomiast o zarzuty odnoszące się do naruszenia art. 5 oraz art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające... to należy stwierdzić, że nie pozostają one w bezpośrednim związku z przedmiotem sprawy, której dotyczy zaskarżony wyrok. Przepis art. 5 ust. 1 i 2 ustalający materialne przesłanki komunalizacji z mocy prawa mienia Skarbu Państwa oraz art. 11 ust. 1 określający przypadki wyłączeń pewnych kategorii mienia z komunalizacji następującej z mocy prawa, same przez się nie mogą stanowić źródła interesu prawnego [...] S.A. w sprawie o komunalizację danej nieruchomości. Jedynie wykazanie w sposób jednoznaczny, że w dniu wejścia w życie powołanej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., określonemu podmiotowi przysługiwał tytuł prawny do tej nieruchomości, może przesądzić o statusie strony postępowania komunalizacyjnego. Skarżąca [...] S.A. tego jednak nie wykazała, co powoduje, że skarga kasacyjna wniesiona od zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie mogła być uwzględniona.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.