Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1177/11 oddalający skargę J. T. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Wnioskiem z dnia 13 października 2005 r. J. T. wystąpiła do Wojewody Mazowieckiego o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa części nieruchomości położonej w W., oznaczonej nr hip. [...] – nr ewid. [...], obręb [...] pod drogę publiczną – ul. [...] i ul. [...].
Wojewoda Mazowiecki działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności gruntu położonego w W., dzielnicy [...], stanowiącego część nieruchomości hipotecznej oznaczonej numerem [...].
Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania J. T., decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie przed organem I instancji.
Minister Infrastruktury stwierdził, że nieruchomość hipoteczna położona w W. przy zbiegu ulic [...] i [...] została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279). Część tej nieruchomości o pow. [...] m2 oznaczonej jako działka nr [...] wraz z domem mieszkalnym, została decyzją z dnia [...] marca 1988 r. nr [...] Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] oddana w użytkowanie wieczyste J. S., J. K. i W. K. Ta część stanowi obecnie własność J.T.
Natomiast część nieruchomości [...] nr [...] o pow. [...] m² została wydzielona pod ulice i nie została oddana w użytkowanie wieczyste następcom prawnym byłego właściciela. We wniosku z 2005 r. J. T. napisała o całej nieruchomości hipotecznej nr [...], jednak zarzuty zawarte w odwołaniu wskazują, że żądanie dotyczy działki gruntu o pow. [...] m² (działka nr [...] i część działki nr [...]). Działka nr [...] została skomunalizowana i jest zajęta pod ul. [...], natomiast działka nr [...] zajęta pod ul. [...] stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność Skarbu Państwa. Na podstawie tych wszystkich okoliczności Minister Infrastruktury uznał, że J. T. nie miała przymiotu strony do wystąpienia z wnioskiem w trybie art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Skargę na tę decyzję wniosła J. T. zarzucając decyzji Ministra Infrastruktury niewyjaśnienie wszystkich okoliczności i nie zbadanie stanu faktycznego sprawy.
Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 3 listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.), oddalił jako nieuzasadnioną skargę J. T. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że stosownie do art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) podmioty, które nie były właścicielem gruntów zajętych pod drogę na dzień 31 grudnia 1998 r., nie mogły skutecznie wystąpić z takim wnioskiem. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Nieruchomość hipoteczna nr [...], położona w W. przy zbiegu ulic [...] i [...] o pow. [...] m² podlegała pod działanie tzw. dekretu warszawskiego. Część tej nieruchomości o pow. [...] m² została oddana w użytkowanie wieczyste J. S., J. K. i W. K. Tylko ta część stanowi obecnie własność J. T. na podstawie umowy darowizny z dnia [...] stycznia 1990 roku rep. [...] oraz umowy zniesienia współwłasności z dnia [...] stycznia 1990 roku rep. nr [...]. Zaś pozostała część dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...] nie została oddana w użytkowanie wieczyste, gdyż została wydzielona pod drogi.
Sąd I instancji podniósł więc, że J. T. nie była właścicielką na dzień 31 grudnia 1998 r. działek oznaczonych nr [...] i [...] zajętych pod drogi publiczne. Skoro zatem z wnioskiem o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego wystąpiła osoba nie będąca dotychczasowym właścicielem gruntu, stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany z uwagi na brak podmiotu postępowania, wobec czego nie może być wydana ani pozytywna, ani negatywna decyzja (brak jest podstaw do konkretyzacji normy prawa materialnego), Sąd dodał, że w razie wszczęcia postępowania administracyjnego postępowanie takie winno być na etapie I instancji na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzone. W sytuacji orzekania w takiej sprawie przez organ odwoławczy, prawidłowym było rozstrzygnięcie określone w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J.T. zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej "P.p.s.a."):
- I. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez uznanie działań podejmowanych przez organ administracji za zgodne z normami prawa materialnego i procesowego, w istocie więc podzielenie poglądu wyrażonego przez organ odwoławczy bez czynienia niezbędnych rozważań, w zakresie zasadności uznania w kontekście dekretu z dnia 26 października 1945 r. i nierozpatrzenia w wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego, iż nieruchomość została oddana pod ulice stanowiła własność Państwa,
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 12 K.p.a. polegające na zaniechaniu uznania, iż działania podejmowane przez organy były zgodne z prawem materialnym i procesowym pomimo, że doszło do naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania administracyjnego poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy w szczególności brak ustalenia przez organ jaki wpływ na wszczęte w 1985 r. postępowanie z wniosku z dnia 19 kwietnia 1985 r. o ustanowienie użytkowania wieczystego do nieruchomości i nierozpatrzenie w całości przedmiotowego wniosku, pomimo zachowania wszelkich warunków formalnych stanowiących o skuteczności zgłoszonych roszczeń przez byłych właścicieli oraz ich następców prawnych, a więc nierozstrzygnięcie o sytuacji faktycznej i prawnej nieruchomości, a jedynie bezpodstawne przyjęcie, że nieruchomość stanowiła własność państwową i tym samym naruszenie art. 2, art. 21 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, który stanowi, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej wolności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z zasadami prawa międzynarodowego oraz art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, który stanowi że każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd.
- II. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) poprzez bezpodstawne założenie, iż nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 – dalej P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a.
Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Według zaś art. 73 ust. 3 powołanej ustawy podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody.
Z powyższego wynika, iż przejście prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. dotyczy tylko tych nieruchomości, które nie stanowiły własności publicznej w dniu 31 grudnia 1998 r. Dla ujawnienia zaś nowego stanu prawnego takich nieruchomości w księdze wieczystej wymagane jest wydanie przez wojewodę decyzji potwierdzającej skutek prawny wynikający z omawianego art. 73 ust. 1.
W rozpoznawanej sprawie nieruchomość hipoteczna nr [...], położona w W. przy zbiegu ulic [...] i [...] o pow. [...] m² podlegała pod działanie tzw. dekretu warszawskiego. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że część tej nieruchomości o pow. [...] m² została oddana w użytkowanie wieczyste J. S., J.K. i W. K. Tylko ta część omawianej nieruchomości stanowi obecnie własność J.T. na podstawie umowy darowizny z dnia [...] stycznia 1990 roku rep. [...] oraz umowy zniesienia współwłasności z dnia [...] stycznia 1990 roku rep. [...]. Pozostała część dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...] nie została oddana w użytkowanie wieczyste, gdyż została wydzielona pod drogi. Prawidłowo więc przyjęto, że J. T. nie była właścicielką na dzień 31 grudnia 1998 r. działek oznaczonych nr [...] i [...] zajętych pod drogi publiczne. Dlatego też skoro z wnioskiem o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego wystąpiła osoba nie będąca dotychczasowym właścicielem gruntu, stosunek materialnoprawny nie mógł być nawiązany z uwagi na brak podmiotu postępowania.
Dlatego też nie mogła być wydana ani pozytywna, ani negatywna decyzja (brak jest podstaw do konkretyzacji normy prawa materialnego). W takiej sytuacji, w razie wszczęcia postępowania administracyjnego, postępowanie winno być na etapie I instancji na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzone jako bezprzedmiotowe. Jeśli zaś doszło do orzekania w takiej sprawie przez organ odwoławczy, prawidłowym było rozstrzygnięcie określone w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Inaczej mówiąc, opisana wyżej działka gruntu nie stała się bowiem własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego w okolicznościach określonych powołanym art. 73 ust. 1, lecz na podstawie odrębnych przepisów wskazanych w zaskarżonym wyroku, i to na długo przed wejściem w życie omawianego art. 73 ust. 1.
Skarżąca kasacyjnie kwestionuje zatem przysługiwanie prawa własności przedmiotowej działki gruntu Skarbowi Państwa (właściwej jednostki samorządu terytorialnego), co stanowi w istocie spór o prawo własności, którego rozstrzygnięcie nie należy do właściwości organów administracji w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., lecz należy do właściwości sądu cywilnego. Z tego względu zarzuty skargi kasacyjnej oparte na kwestionowaniu stanu prawnego przedmiotowej działki gruntu na dzień 31 grudnia 1998 r. nie mogły być uwzględnione.
Nie jest również zasadny zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 §1 pkt 1c P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zwrot "stan sprawy" jest przy tym interpretowany, bądź to jako zrelacjonowanie dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie, obejmujące te kwestie, które są niezbędne do wyczerpującego przedstawienia pozostałych elementów uzasadnienia wyroku, bądź też jako przedstawienie stanu faktycznego sprawy przyjętego przez sąd.
Ponadto "stan sprawy" bywa też łączony nie tylko z przyjętym przez sąd stanem faktycznym, ale także z jego oceną pod względem zgodności z prawem (uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, publ. ONSAiWSA 2010/3/39). Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, nie zaś gdy zarzut ten dotyczy ograniczenia się sądu I instancji do kontroli legalności.
Mając to wszystko na uwadze oraz nadto dostrzegając, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu swego wyroku, w sposób w okolicznościach sprawy wystarczający, wskazał na wykładnię prawa dokonaną z uwzględnieniem stanu prawnego przedmiotowej działki gruntu (i stan ten w żaden sposób nie został skutecznie podważony) stwierdzić należy, że nie naruszono art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w takim stopniu, aby mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W świetle powyższych rozważań należy wskazać, że nie doszło również do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 12 K.p.a oraz art. 2, art. 21 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.
Wskazać przy tym należy, iż to wnosząca skargę kasacyjną w zasadzie kwestionuje przysługiwanie prawa własności przedmiotowej działki gruntu Skarbowi Państwa (właściwej jednostce samorządu terytorialnego) a więc to ona winna wykazać, że nieruchomość ta do niego nie należała. W sytuacji, gdy nie przedstawia ona stosownego dokumentu ani też w inny sposób nie wykazuje tej okoliczności, to trudno zarzucić Sądowi naruszenie wyżej powołanych przepisów, bowiem do naruszenia tych przepisów w postępowaniu administracyjnym nie doszło.
W związku z powyższym, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.