Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 22 września 2020 r., sygn. akt I OSK 435/20

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 10 października 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 336/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie ze skargi "A" na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w sprawie uprawnienia określonych grup osób do bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami komunikacji miejskiej w [...]: 1. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1 ust. 2 lit. c;

1. 2. zasądził od Rady Miejskiej [...] na rzecz "A" kwotę 300 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Dnia [...] stycznia 2014 r. Rada Miejska w [...] (dalej Rada Miejska) uchwaliła, na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), uchwałę nr [...] w sprawie uprawnienia określonych grup osób do bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami komunikacji miejskiej w [...] (Dz. Urz. Województwa [...] z [...] stycznia 2014 r. poz. [...], dalej Uchwała). W § 1 ust. 2 lit. c Uchwały postanowiono, że do korzystania z przejazdów z ulgą 50% w granicach administracyjnych miasta [...] są uprawnieni studenci szkół wyższych (z wyjątkiem słuchaczy studiów podyplomowych i doktoranckich) do 26 roku życia - na podstawie ważnej legitymacji studenckiej.

Pismem z 21 lutego 2019 r. "A" (dalej "A" bądź skarżący) zwrócił się Rady Miejskiej z wezwaniem o zaprzestanie naruszeń w związku z ww. przepisem Uchwały. Wezwanie nadano na adres organu 5 lutego 2019 r. Rada Miejska nie wystosowała na nie odpowiedzi.

Skargę na Uchwałę, w zakresie jej § 1 ust. 2 lit. c, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku "A", zarzucając Uchwale sprzeczność z przepisami prawa powszechnie obowiązującego w chwili podjęcia Uchwały - z art. 188 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r. poz. 572 ze zm., dalej psw) oraz z art. 105 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2018 r. poz. 1668 ze zm., dalej pswn). W związku z powyższym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 2 lit. c Uchwały, zaś w przypadku stwierdzenia braku podstaw do tego, o stwierdzenie jej niezgodności z prawem zgodnie z art. 94 ust. 2 usg.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że: ów zapis Uchwały wprowadził cenzus wieku dla korzystania z uprawnienia przez studentów z ulgowych przejazdów 50% komunikacją miejską; uprawnienie to wynika z przepisów powszechnie obowiązujących, które nie wprowadzają ograniczenia wiekowego i nie upoważniają organów samorządu terytorialnego do jego wprowadzenia. Przepisy rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 27 września 2018 r. w sprawie studiów (Dz. U. z 2018 r. poz. 1861), traktujące o uprawnieniach wynikających z posiadania legitymacji studenckiej, poświadcza uprawnienia do 50% ulgi przy przejazdach środkami komunikacji miejskiej, a także uprawnienia do korzystania do ukończenia 26 roku życia, z ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego autobusowego i kolejowego na podstawie odrębnych przepisów. Ustawodawca rozróżnił ulgi studenckie na przejazdy środkami: komunikacji miejskiej (50% bez cenzusu wiekowego); publicznego transportu zbiorowego autobusowego i kolejowego (51% - cenzus wiekowy 26 lat), co poświadcza legitymacja studencka.

Rozróżnienia tego dokonano również w ustawie z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (Dz. U. z 2018 r. poz. 295), która w art. 1 ust. 1 wyłącza stosowanie jej do komunikacji miejskiej, w związku z czym nie może być podstawą do wprowadzenia cenzusu wiekowego dla ulg studenckich w komunikacji miejskiej. Skoro każdy student ma prawo do ulgowych przejazdów komunikacją miejską, to Rada Miejska nie może w sposób dowolny tego prawa ograniczać.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o jej odrzucenie ewentualnie, w przypadku uznania, że jest dopuszczalna - o jej oddalenie.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że: zapisy podobne do zakwestionowanego były praktykowane w poprzednio obowiązujących uchwałach dotyczących ulg komunikacyjnych; samorządy nie otrzymują dotacji z tytułu stosowania ustawowych ulg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, na podstawie art. 147 § 1 ppsa, stwierdził nieważność Uchwały w zakresie zaskarżonego § 1 ust. 2 lit. c. O kosztach postępowania sądowego orzeczono stosownie do art. 200 ppsa (zwrot 300 zł wpisu od skargi).

Sąd I instancji wskazał, że uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa, sąd orzeka o nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 ppsa).

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym przewidują dwa rodzaje naruszeń prawa, jakie mogą być wywołane przez ustanowienie tych aktów. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne. W myśl art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm., dalej usg), podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 usg).

Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane, jednakże w judykaturze przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego przez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2/s. 102). Jak wskazał NSA w uzasadnieniu wyroku z 5.9.2017 r. I OSK 124/17 [Lex 2463251], istotna sprzeczność z prawem to wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z naruszeń przepisów prawa materialnego bądź formalnego, ale taka, która jest oczywista, jednoznaczna, niepozwalająca na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb jej podjęcia, lub skutki, jakie wywołuje.

Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia.

Zaskarżona Uchwała w sprawie uprawnienia określonych grup osób do bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami komunikacji miejskiej w [...] jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów (art. 94 zd. 1 Konstytucji RP). Organy samorządu terytorialnego mogą ustanawiać akty prawa miejscowego wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Materia prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres upoważnienia. Skoro akty prawa miejscowego mają charakter źródeł prawa zależnych od źródeł wyższego rzędu, to również nie mogą regulować materii już uregulowanej aktami wyższego rzędu ani nie mogą wykraczać poza unormowania ustawowe. Każde wykroczenie poza udzielone upoważnienie jest istotnym naruszeniem normy kompetencyjnej i stanowi jednocześnie o naruszeniu konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego.

Sąd I instancji stwierdził, że skarga, jak również zawarte w niej zarzuty świadczące o nieważności zaskarżonej części Uchwały (istotności naruszenia prawa) są w pełni zasadne.

Zgodnie z art. 188 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r. poz. 572 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia Uchwały: "1. Studentowi przysługuje prawo do korzystania z 50 % ulgi w opłatach za przejazdy publicznymi środkami komunikacji miejskiej. Osobom, które ukończyły studia pierwszego stopnia, prawo to przysługuje do dnia 31 października roku, w którym ukończyły te studia". Tymczasem § 1 ust. 2 lit. c Uchwały wskazuje, że: "Do korzystania z przejazdów z ulgą 50 % w granicach administracyjnych miasta [...] są uprawnieni: studenci szkół wyższych (z wyjątkiem słuchaczy studiów podyplomowych i doktoranckich) do 26 roku życia - na podstawie ważnej legitymacji studenckiej".

Wprowadzenie przez Radę Miejską w wyżej powołanym postanowieniu [winno być przepisie] ograniczenia wiekowego "do 26 roku życia" do korzystania z uprawnienia przez studentów do ulgowych przejazdów 50 % komunikacji miejskiej należy ocenić jako istotne naruszenie prawa. Zdaniem Sądu I instancji, organ samorządu terytorialnego wykroczył poza przyznane mu kompetencje regulując odmiennie w prawie miejscowym, to co należy wyłącznie do materii ustawowej (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 27.10.2010 r. II SA/Go 516/10 [,Lex 612140]). Skarżący trafnie zauważył w uzasadnieniu skargi, że uprawnienie przyznające studentom ulgę 50 % w przejazdach komunikacji miejskiej wynika wprost z przepisu prawa, który to przepis nie tylko nie wprowadza cenzusu wiekowego wobec tej grupy uprawnionych ustawowo, ale również - co istotne, nie daje takiego upoważnienia organom samorządu terytorialnego.

Sąd I instancji podzielił zarzuty skargi odnoszące się do sprzeczności zakwestionowanego postanowienia [winno być przepisu] Uchwały z art. 188 ust. 1 psw. Wprowadzenie uchwałą zniżek tylko wobec studentów do 26 roku życia faktycznie pozbawia studentów, którzy przekroczyli ów cenzus wiekowy do skorzystania z przysługującego im ustawowo zagwarantowanego prawa do korzystania z 50 % ulgi w opłatach za przejazdy publicznymi środkami komunikacji miejskiej. Przez wprowadzenie omawianego zapisu Rada Miejska bezpodstawnie ukształtowała sytuację prawną i faktyczną studentów gorzej niż przewidział to akt o charakterze ustawowym.

Nie można uznać argumentu strony przeciwnej, że zapisy [winno być przepisy] Uchwały nie pozbawiają studentów ustawowych uprawnień przysługujących im ex lege. Zapisy [winno być przepisy] Uchwały obowiązują wprost i nie mogą być one niezgodne z ustawą, przekraczać ustawowej delegacji ani pogarszać sytuacji obywateli, a omawiana Uchwała czyni to ewidentnie. Skoro ustawodawca dał każdemu studentowi prawo do ulgowych przejazdów komunikacją miejską, to Rada Miejska nie może w sposób dowolny tego prawa ograniczyć, gdyż prawo to wynika wprost z ustawy i wiąże w całości Radę.

Naczelną zasadą demokratycznego państwa prawnego jest działanie organów władzy publicznej w granicach i na podstawie obowiązującego prawa. Zasadę tę wyraża art. 7 Konstytucji RP. Przepis ten zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji takiego organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Akty prawa miejscowego winny być podejmowane w oparciu o wyraźną normę kompetencyjną rangi ustawowej. Zasadą prawa administracyjnego w perspektywie konstytucyjnej jest zakaz domniemania kompetencji. Podstawa prawna do działań w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego jest dwojakiego rodzaju. Jest nią albo upoważnienie bezpośrednio wynikające z przepisów ustaw ustrojowych (gminnej, powiatowej, wojewódzkiej) albo upoważnienie zawarte w innych regulacjach ustawowych (wyrok [NSA] z 4.4.2008 r. II OSK 102/08, NZS 2008/5/103).

Wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice upoważnienia ustawowego do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego (art. 147 § 1 ppsa). Taka sytuacja niewątpliwie miała miejsce w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do twierdzenia, że w okresie obowiązywania zaskarżonej Uchwały żaden student posiadający ważną legitymację studencką i skasowany bilet ulgowy (50%) nie został w komunikacji miejskiej ukarany z uwagi na wiek przekraczający 26 lat, gdyż służby kontrolujące w swoich działaniach opierają się przede wszystkim o przepisy ustawowe, a w następnej kolejności przepisy prawa miejscowego uznać należy że, o ile rzeczywiście działania tych służb pozostawały w zgodności z przepisami Prawa o szkolnictwie wyższym, to jednak pozostawały one w sprzeczności z § 1 ust. 2 lit. c Uchwały, który to przepis jako obowiązujący akt prawa miejscowego winien być stosowany. Niestosowanie obowiązującego przepisu prawa miejscowego samo w sobie również jest naruszeniem prawa. Już z tego względu należy wyeliminować zaskarżony przepis ze skutkiem od daty jej podjęcia (ex tunc), tak jakby nigdy nie został podjęty, bo pozostaje on w sposób oczywisty niezgodny z przepisem rangi ustawowej i nie powinien mieć zastosowania do jakichkolwiek stanów faktycznych.

Pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonego przepisu, w świetle powyższego stworzy sytuację wewnętrznej sprzeczności podstawy prawnej działań określonych służb, które z jednej strony miały pozostawać zgodne z aktem rangi ustawowej, a z drugiej - pozostawały w sprzeczności z aktem prawa miejscowego, który również winien być stosowany. Słuszne jest w tym kontekście stanowisko, że ten dualizm wyeliminuje jedynie stwierdzenie nieważności zaskarżonego przepisu. W ten sposób zostanie obalone domniemanie jego zgodności z prawem. W celu obalenia domniemania legalności i wyeliminowania ze skutkiem ex tunc zaskarżonego przepisu zasadne jest wydanie w sprawie rozstrzygnięcia merytorycznego.

Odnosząc się do wniosku organu o odrzucenie skargi z uwagi na fakt, że skarga została wniesiona po upływie rocznego terminu, o którym mowa w art. 94 ust. 1 usg, WSA uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Zgodnie z ww. przepisem, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Przywołany przepis ogranicza możliwość stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy - sąd może to uczynić w terminie roku od daty podjęcia aktu. Wskazane ograniczenie nie obejmuje jednak dwu przypadków, w których po upływie roku będzie jednak możliwe stwierdzenie nieważności aktu, a mianowicie kiedy uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1 usg lub jeżeli uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego.

Jeżeli z powodu upływu terminu jednorocznego nie jest możliwe stwierdzenie nieważności uchwały, a istnieją ku temu przesłanki w postaci istotnej sprzeczności aktu z prawem, sąd administracyjny orzeka o jego niezgodności z prawem. Art. 94 ust. 1 usg nie daje podstaw do odrzucenia skargi (wyrok WSA w Białymstoku z 22.5.2019 r. I SA/Bk 114/19 [,Lex 2682434]). Sąd nie znalazł podstaw do odrzucenia skargi z innych przyczyn. Nie budzi wątpliwości posiadanie legitymacji procesowej przez skarżącego, jak również poprzedzenie złożonej skargi stosownym wezwaniem do zaprzestania naruszeń (art. 101 usg w brzmieniu przed 1 czerwca 2017 r.). Ustalenia te nie są kwestionowane przez strony, znajdują potwierdzenie w aktach sprawy i jako takie odpowiadają prawu.

Skargę kasacyjną wywiodła Rada Miejska [...], reprezentowana przez r. pr. M.N., która zaskarżając w całości wyrok II SA/Bk 336/19, zarzuciła wyrokowi naruszenie:

1. I. przepisów postępowania:
2. 1. art. 147 § 1 w zw. z art. 134 § 1, art. 135 i art. 138 ppsa w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) przez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na stwierdzeniu (w pkt 1 sentencji wyroku) nieważności uchwały Nr [...] w części obejmującej § 1 ust. 2 lit. c, podczas gdy przedmiotem zaskarżenia była regulacja dotycząca "przejazdów z ulgą 50 % w granicach administracyjnych miasta [...] studentów szkół wyższych (...) do 26 roku życia - na podstawie ważnej legitymacji studenckiej", która na dzień orzekania przez Sąd administracyjny I instancji zawarta była w § 1 ust. 2 lit. b, co w konsekwencji należy uznać za wadliwe przyjęcie przez Sąd przedmiotu rozstrzygnięcia zawartego w sentencji wyroku i tym samym wyjście poza granice sprawy;
3. 2. art. 138 w zw. z art. 141 § 4 ppsa przez oczywistą sprzeczność między sentencją wyroku a treścią uzasadnienia, polegającą na tym, że pkt 1 sentencji wyroku stanowi o stwierdzeniu nieważności Uchwały Nr [...] w części obejmującej § 1 ust. 2 lit. c, gdy tymczasem z uzasadnienia orzeczenia wynika, że zamiarem Sądu było stwierdzenie nieważności Uchwały w części obejmującej § 1 ust. 2 lit. b Uchwały;
4. II. prawa materialnego:
5. 1. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 1 ust. 2 lit. c Uchwały przez niepoprawne odczytanie przez Sąd § 1 ust. 2 lit. c, tj. nadania mu treści dyspozycji § 1 ust. 2 lit. b Uchwały, czyli mylnym rozumieniu jego znaczenia oraz wadliwym zastosowaniu § 1 ust. 2 lit. c Uchwały, podczas gdy zastosowanie w sprawie winien znaleźć § 1 ust. 2 lit. b Uchwały.

Rada Miejska wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; zasądzenie na rzecz organu [zwrotu] kosztów postępowania przed NSA wg norm przepisanych.

Pismem z 16 stycznia 2020 r. odpowiedź na skargę kasacyjną złożył "A", reprezentowany przez M.K., wnosząc o: oddalenie skargi kasacyjnej w całości; ewentualnie zastosowanie art. 156 § 3 [ppsa] i dokonanie z urzędu sprostowania wyroku z 10 października 2019 r. II SA/Bk 336/19; zasądzenie [zwrotu] ewentualnych kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 147 § 1 w zw. z art. 134 § 1, art. 135 i art. 138 ppsa w zw. z art. 101 ust. 1 usg (pkt I.1 petitum skargi kasacyjnej) i art. 138 w zw. z art. 141 § 4 ppsa (pkt I.2 petitum skargi kasacyjnej).

Skargą do WSA został zaskarżony § 1 ust. 2 lit. c uchwały Rady Miejskiej [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w sprawie uprawnienia określonych grup osób do bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami komunikacji miejskiej w [...]. W dacie wywiedzenia skargi, tj. 29 kwietnia 2019 r., powyższy przepis obowiązywał w brzmieniu: "Do korzystania z przejazdów z ulgą 50 % w granicach administracyjnych miasta [...] są uprawnieni: [...] c) studenci szkół wyższych (z wyjątkiem słuchaczy studiów podyplomowych i doktoranckich) do 26 roku życia - na podstawie ważnej legitymacji studenckiej" (Dz. Urz. Woj. [...] z 2014 r. poz. [...], zm. poz. [...], zm. Dz. Urz. Woj. [...] z 2017 r. poz. [...]). W tym też zakresie sprawa została prawidłowo rozpoznana przez Sąd I instancji.

Skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji, że nie wziął pod uwagę faktu, że uchwałą Rady Miejskiej [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] zmieniającą uchwałę w sprawie uprawnienia określonych grup osób do bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami komunikacji miejskiej w [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2019 r. poz. [...], dalej uchwała z [...] sierpnia 2019 r.), która weszła w życie z dniem 1 października 2019 r., § 1 ust. 2 Uchwały zmienianej otrzymał brzmienie: "Do korzystania z przejazdów z ulgą 50% w granicach administracyjnych miasta [...] są uprawnieni: [...] b) Studenci szkół wyższych (z wyjątkiem słuchaczy studiów podyplomowych i doktoranckich) do 26 roku życia - na podstawie ważnej legitymacji studenckiej, c) Bezrobotne osoby niepełnosprawne...". W dacie wyrokowania przez Sąd I instancji, zaskarżony przepis nadal obowiązywał, lecz inne było jego umiejscowienie w akcie prawa miejscowego (§ 1 ust. 2 lit. b) w miejsce wcześniejszego § 1 ust. 2 lit. c).

W konsekwencji - zdaniem organu - WSA orzekł o innym przepisie niż został zaskarżony (treść § 1 ust. 2 lit. c Uchwały w brzmieniu obowiązującym w dacie wywiedzenia skargi, w znowelizowanej wersji uchwały znajdowała się w jej § 1 ust. 2 lit. b - na dzień wydania wyroku II SA/Bk 336/19).

W doktrynie wskazuje się, że stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oznacza jej usunięcie z obrotu prawnego ex tunc, czyli od daty jej podjęcia. Dlatego trafnie przyjął Naczelny Sąd Administracyjny, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie (wyrok NSA z 4.3.2005 r. OSK 1290/04, LexPolonica nr 1481371). Przepisy te w przypadku niestwierdzenia ich nieważności miałyby w dalszym ciągu zastosowanie do okresu obowiązywania zaskarżonego aktu, czyli od momentu jego wejścia w życie do czasu wejścia w życie nowych regulacji (wyrok WSA w Olsztynie z 7.10.2008 r. II SA/Ol 458/08 (LexPolonica nr 1956538; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 380, uw. 2).

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 20.2.2015 r. II GSK 45/14 (Lex 1772279), które aprobuje Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie. W przedmiotowym orzeczeniu Sąd podniósł, że kwestia dopuszczalności kontroli przez Sąd w trybie przewidzianym przez art. 101 ust. 1 usg, uchwał podjętych przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, które zostały uchylone lub zmienione rozstrzygana była w orzecznictwie w zróżnicowany sposób.

Od momentu podjęcia przez Trybunał Konstytucyjny uchwały z 14.9.1994 r. W 5/04 (OTK 1994/2/44), w której dokonano wykładni przepisów ustawy o samorządzie gminnym, w szczególności art. 101 ust. 1, utrwaliła się linia orzecznicza sądów administracyjnych, w myśl której uchylenie lub zmiana uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego nie powoduje automatycznie bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą na tę uchwałę (wyroki NSA z: 4.3.2005 r. OSK 1290/04, Lex 189170; 7.6.2011 r. I OSK 407/11, Lex 990428; 7.3.2013 r. II GSK 2357/11, Lex 1558674; 10.4.2014 r. I OSK 780/14, Lex 1541338; 16.3.2012 r. I OSK 16/12, Lex 1129869; postanowienie z 27.9.2013 r. I OSK 2231/13, Lex 1401384).

W uzasadnieniu uchwały W 5/04 Trybunał Konstytucyjny, rozważając relacje między uchyleniem przepisu a utratą jego mocy obowiązującej stwierdził, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeżeli można go stosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Utrata mocy obowiązującej przepisu prawa następuje w sytuacji, gdy nie może być on zastosowany (...). Uchylenie przepisu nie zawsze jest równoznaczne z utratą przez ten przepis w całości mocy obowiązującej. (...) Dopiero treść normy derogującej czy przejściowej pozwala odpowiedzieć na pytanie, czy uchylony lub zmieniony przepis utracił moc obowiązującą w tym znaczeniu, że nie może być w ogóle stosowany". Podobnie w uchwale z 14.2.1994 r. K 10/93 (OTK 1994/1/7), Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeżeli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości" (także postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 27.3.1996 r. U 7/95, OTK 1996/2/11; 24.9.1996 r. K 13/95, OTK 1996/4/34, wyrok TK z 10.12.2002 r. P 6/02, OTK-A 2002/7/91).

Powołując się na wskazane wyżej stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jeżeli uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego nie przestała, mimo jej uchylenia lub zmiany, kształtować stosunków prawnych, bądź wywołała trwające nadal skutki prawne albo może znaleźć nadal zastosowanie po utracie przez nią mocy obowiązującej, to jej zaskarżenie do sądu jest dopuszczalne, a prowadzone postępowanie nie jest bezprzedmiotowe. Innymi słowy, jeżeli nadal możliwe jest zastosowanie uchylonego przepisu do jakiejkolwiek sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości, to przepis taki nie utracił mocy obowiązującej i nie ma podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego.

W związku z powyższym Sąd administracyjny badając dopuszczalność skargi, ma również obowiązek ustalić treść normy prawnej, na mocy której uchwała została uchylona lub ustalić treść przepisów przejściowych uchwały zmieniającej. Formalne uchylenie przepisu lub jego zmiana nie zawsze będzie równoznaczne z utratą przez ten przepis mocy obowiązującej, bowiem dopiero treść normy derogującej pozwala odpowiedzieć na pytanie, czy uchylony lub zmieniony przepis utracił moc obowiązującą w tym znaczeniu, że nie może być stosowany. Zauważyć w tym miejscu należy, że uchylona lub zmieniona uchwała nie obowiązuje w odniesieniu do zdarzeń, które nastąpią po jej uchyleniu lub zmianie, jednakże jej uchylenie lub zmiana nie wywołuje skutków ex tunc. Takie skutki wywołuje jedynie stwierdzenie nieważności uchwały.

Sąd administracyjny posiada uprawnienie do stwierdzenia nieważności takiego aktu, a więc orzeczeniu o jego wadliwości od chwili jego podjęcia. Wówczas uchwałę tę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. W postanowieniu z 12.2.2013 r. II OSK 228/13, Lex 1286291, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że stwierdzenie nieważności, jako działające ex tunc, powoduje, że zakwestionowany akt jest "niezdolny do wywoływania skutków od samego początku".

Katalog podlegających zaskarżeniu do sądu aktów prawa miejscowego oraz innych aktów jednostek samorządu terytorialnego podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej jest zróżnicowany przedmiotowo i treściowo, wobec czego kwestię zasadności poddawania ich kontroli także po upływie okresu obowiązywania należy relatywizować w stosunku do określonego rodzaju takiego aktu. Rozmaite mogą być skutki tego rodzaju aktów. Jedne z nich mogą stanowić podstawę do wydawania indywidualnych rozstrzygnięć administracyjnych (decyzji i postanowień), które mimo utraty mocy obowiązującej przez akt, nadal pozostają w obrocie prawnym i mogą stanowić źródło uprawnień i obowiązków. Inne akty prawa miejscowego podstaw do tego rodzaju rozstrzygnięć nie zawierają, a wywierane przez nie skutki nie kreują trwających w czasie stosunków prawnych, a obowiązki bądź uprawnienia wprowadzone ich postanowieniami przestają obowiązywać w dacie utraty przez uchwałę mocy obowiązującej bez jakichkolwiek po tej dacie konsekwencji.

Gdy uchwała wywołała już skutki, wówczas dużą wagę posiada orzeczenie o nieważności uchwały, stwarza to bowiem podstawę do wzruszenia podjętych rozstrzygnięć. W kwestii dopuszczalności dokonywania przez sąd administracyjny kontroli aktów prawa miejscowego, które utraciły moc obowiązującą (lub uległy zmianie), nie można zająć stanowiska generalnie wykluczającego możliwość takiej kontroli, albo bez wyjątku ją dopuszczającego. Kryterium istotnym w takich przypadkach jest właśnie kwestia, czy kontrola taka jest wymagana ze względu na skutki wywołane aktem lub mogące powstać w przyszłości, w związku z możliwością jego zastosowania.

Przepis § 1 ust. 2 lit. c Uchwały (Dz. Urz. Woj. [...] z 2014 r. poz. [...], zm. poz. [...], zm. Dz. Urz. Woj. [...] z 2017 r. poz. [...]) obowiązywał od 11 lutego 2014 r. (data wejścia w życie uchwały) do 30 września 2019 r. włącznie (1 października 2019 r. weszła w życie nowelizacja Uchwały - § 4 uchwały z [...] sierpnia 2019 r. - Dz. Urz. Woj. [...] z 2019 r. poz. [...]). Uchwała nowelizująca nie wpłynęła na zakres obowiązywania kontrolowanego przepisu w ww. okresie. Nadanie nowego brzmienia przepisowi nie wyklucza sytuacji, w której konieczne będzie zastosowanie jego nieobowiązującej już wersji. Innymi słowy, zaskarżony przepis może mieć - nawet obecnie - normatywny wpływ na zdarzenia zaszłe w okresie jego obowiązywania (w szczególności nie można wykluczyć - zapewnienia organu nie są w tym zakresie wystarczające, że osoba uprawniona do zniżki na podstawie ustawy nie skorzystała z niej, nabywając bilet zgodnie z uchwałą Rady Miasta; stwierdzenie nieważności przepisu pozwala dochodzić różnicy ceny biletu, zgodnie z przepisami prawa cywilnego). W konsekwencji Sąd I instancji prawidłowo określił zaskarżony przepis Uchwały, choć winien był precyzyjniej określić, na jaką datę go bada.

WSA nie wyszedł poza granice sprawy (art. 134 § 1 ppsa), sentencja wyroku odpowiada wymogom art. 138 ppsa, a skoro Sąd I instancji doszedł do przekonania, że należy stwierdzić nieważność zaskarżonego przepisu (czego nie kontestuje skarżący kasacyjnie), to zasadnie zastosował art. 147 § 1 ppsa i art. 101 ust. 1 usg. WSA nie stosował art. 135 ppsa ani nie był do tego obowiązany.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie w dostateczny sposób spełnia wymogi art. 141 § 4 zd. 1 ppsa.

Sąd I instancji prawidłowo dokonał oceny § 1 ust. 2 lit. c Uchwały (Dz. Urz. Woj. [...] z 2014 r. poz. [...], zm. poz. [...], zm. Dz. Urz. Woj. [...] z 2017 r. poz. [...]), nie badał zaś § 1 ust. 2 lit. b (Dz. Urz. Woj. [...] z 2014 r. poz. [...], zm. poz. [...], zm. Dz. Urz. Woj. [...] z 2017 r. poz. [...], zm. Dz. Urz. Woj. [...] z 2019 r. poz. [...]), choć przepisy te stanowią tak samo i mają tożsamą treść normatywną. Czyni to nieusprawiedliwionym zarzut zawarty w pkt II.1 petitum skargi kasacyjnej.

Skarżący kasacyjnie nie zarzucił Sądowi I instancji, że błędnie stwierdził nieważność przepisu Uchwały wprowadzającego ograniczenie wiekowe do korzystania z uprawnienia przez studentów do ulgowych (50%) przejazdów komunikacji miejskiej, jako regulacji istotnie naruszającej prawo (art. 188 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym - Dz. U. z 2012 r. poz. 572 ze zm. - na dzień [...] stycznia 2014 r. - dzień podjęcia Uchwały).

Niezrozumiałe jest postępowanie Rady Miejskiej, która nie neguje, że zaskarżony przepis narusza prawo a jednocześnie nie podejmuje działań, mających wyeliminować to uchybienie. Co więcej, organ nowelizując zaskarżony przepis powtórzył go w zakresie, w jakim jest on niezgodny z ustawą (błędnie zmieniając wyłącznie jego oznaczenie literowe – z litery c) na literę b) - w tym samym paragrafie i tym samym ustępie aktu normatywnego).

Do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej (§ 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283, zalej ZTP).

Takie działanie uchwałodawcy narusza § 89 ust. 1 i 2 (znajdującego się w dziale II ZTP.) W zakresie normatywnym, istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, § 89 stanowi: Jeżeli do tekstu ustawy dodaje się nowe artykuły, zachowuje się dotychczasową numerację, dodając do numeru nowego artykułu małą literę alfabetu łacińskiego, z wyłączeniem liter właściwych tylko językowi polskiemu, z zachowaniem ciągłości alfabetycznej, co wyraża się zwrotem: "po art. X dodaje się art. Xa w brzmieniu...". (ust. 1).

2. Zasadę wyrażoną w ust. 1 stosuje się odpowiednio, gdy w obrębie artykułu dodaje się nowy ustęp, [...] w obrębie punktu nową literę, co wyraża się zwrotem: "w art.... po ust. X (pkt X, lit. X) dodaje się ust. Xa (pkt Xa, lit. Xa) w brzmieniu:..."; [...], przy czym przed oznaczeniem każdej kolejnej jednostki redakcyjnej pisze się przyimek "w". (ust. 2). W doktrynie trafnie wskazuje się, że szczególną technikę prawodawczą stosuje się wtedy, gdy nowelizacja ustawy polega na dodaniu do niej nowych przepisów prawnych. Jest zasadą, że dodając do tekstu ustawy nowe jednostki redakcyjne nie zmienia się dotychczasowej numeracji. Gdy nowelizacja polega na uchyleniu jakichś przepisów prawnych, nie zmienia się numeracji w całej ustawie, natomiast przy oznaczeniu wyeliminowanego przepisu zaznacza się to słowem "uchylony". W miejscu uchylonego przepisu nie wprowadza się przepisu nowego, o innej treści. Nie jest dopuszczalne, by uchylić np. przepis art. 17 i w "wolne miejsce", jako art. 17, wprowadzić jakiś zupełnie nowy przepis prawny. Podobnie postępuje się, gdy w ustawie dodaje się nowe ustępy, punkty lub litery: zachowuje się ich dotychczasową numerację (w przypadku liter "litery"; S. Wronkowska w: S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Wyd. Sejm. 2012, s. 191-192 uw. 1 i 3). Przy dokonywaniu nowelizacji należy pamiętać o zachowaniu dotychczasowych oznaczeń jednostek redakcyjnych i jednostek systematyzacyjnych. Norma prawna regulująca określone zagadnienie nie powinna być przenoszona do innego przepisu. Zakaz zmieniania oznaczeń jednostek redakcyjnych i jednostek systematyzacyjnych polega m. in. na tym, że nie "przenumerowuje się" oznaczeń jednostek redakcyjnych i jednostek systematyzacyjnych w przypadku dodania nowych przepisów lub uchylenia dotychczasowych (nie wprowadza cię ciągłej numeracji; red. D. Szafrański, Zasady techniki prawodawczej w zakresie aktów prawa miejscowego. Komentarz praktyczny z wzorami oraz przykładami, C.H. Beck 2016, s. 206, uw. 6 przed § 82; s. 242, uw. 4 do § 89). Zasada zachowania dotychczasowej numeracji odnosi się nie tylko do podstawowej jednostki redakcyjnej aktu prawnego (podstawową jednostką redakcyjną aktu prawa miejscowego są paragrafy), ale również do jednostek redakcyjnych niższego rzędu, takich jak ustępy, punkty, litery itd. (odpowiednio - S. Wronkowska, M. Zieliński - op. cit., s. 220, uw. 2 i 3; D. Szafrański - op. cit., s. 285, uw. 4).

W piśmie z 18 kwietnia 2019 r. Prezydent złożył deklarację, że: "...Państwa stanowisko w kwestii braku pełnej spójności zapisu § 1 ust. 2 lit. c, Uchwały Nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. w sprawie uprawnienia określonych grup osób do bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami komunikacji miejskiej w [...] jest nam znane i w pełni się z tym zgadzamy... Niemniej pragnę poinformować, że przepisy prawa miejscowego w tej materii, ulegną w niedalekiej przyszłości zmianom, które będą dostosowane do obowiązującego prawa. Wiąże się to z uchwaloną przez Radę Miejską [...] w dniu [...].04.2019 r. likwidacją samorządowego zakładu budżetowego tj. Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacji Zakład Budżetowy w [...], w celu zawiązania spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Początkuje to proces przekształcenia, którego zakończenie planowane jest w lipcu b.r.

Jednocześnie od 1 lipca b.r. planowane jest wprowadzenie pełnej ulgi dla uczniów i studentów, a od 1 stycznia 2019 r. wprowadzenie bezpłatnych przejazdów komunikacją miejską dla wszystkich mieszkańców [...]. Jak więc widać Miastu [...] zależy na poprawieniu komfortu życia swoim mieszkańcom w tym uczniom i studentom". Postępowanie Rady Miejskiej kładzie się cieniem na powyższe zapewnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 156 § 3 ppsa sprostował oczywistą omyłkę w rubrum zaskarżonego wyroku, precyzując szczegółowo w jakim brzmieniu zaskarżona Uchwała (Dz. Urz. Woj. [...] z 2014 r. poz. [...], zm. poz. [...], zm. Dz. Urz. Woj. [...] z 2017 r. poz. [...]) utraciła ważność w części obejmującej zakwestionowany w skardze przepis (oznaczony w tym brzmieniu jako § 1 ust. 2 lit. c Uchwały).

Jest rzeczą oczywistą, że ten sam przepis, mający tę samą treść normatywną, oznaczony zgodnie z § 1 tiret trzecie uchwały z [...] sierpnia 2019 r. - z naruszeniem zasady zachowania dotychczasowej numeracji (§ 89 ust. 1 i 2 w zw. z § 143 ZTP) - jako § 1 ust. 2 lit. b Uchwały Nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. w sprawie uprawnienia określonych grup osób do bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami komunikacji miejskiej w [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2014 r. poz. [...], zm. poz. [...], zm. Dz. Urz. Woj. [...] z 2017 r. poz. [...], zm. Dz. Urz. Woj. [...] z 2019 r. poz. [...]), także pozostaje nieważny ex tunc (od początku).

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.

Naczelny Sąd Administracyjny nie zasądził zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż "A" nie wykazał w niniejszej sprawie poniesienia kosztów w rozumieniu art. 205 § 1 i 2 ppsa.