Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 7 grudnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1346/04, oddalił skargę Wójta Gminy Stoszowice na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 14 czerwca 2004 r. (DKOS-1-KK-5010-6/04), utrzymujące w mocy postanowienie Nr 147 z dnia 15 marca 2004 r., którym Dolnośląski Kurator Oświaty negatywnie zaopiniował likwidację Publicznego Przedszkola w Stoszowicach.
Jak wynika z akt sprawy, Rada Gminy Stoszowice, w dniu 13 lutego 2004 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 3 pkt 1, art. 5c pkt 1 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 z późn. zm.), dalej powołanej jako ustawa o systemie oświaty), podjęła uchwałę Nr II/10/2004 w sprawie zamiaru likwidacji z dniem 31 sierpnia 2004 r. szeregu placówek oświatowo-wychowawczych wśród nich Publicznego Przedszkola w Stoszowicach.
Zgodnie z § 2 powyższej uchwały, Wójt Gminy Stoszowice pismem z dnia 23.02.2004 r. powiadomił o zamiarze likwidacji Dolnośląskiego Kuratora Oświaty we Wrocławiu.
Dolnośląski Kurator Oświaty (dalej zwany Kuratorem Oświaty) postanowienie Nr 147 z dnia 15 marca 2004 r. negatywnie opiniujące likwidację Publicznego Przedszkola w Stoszowicach, podjął na podstawie art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty. W uzasadnieniu postanowienia, Kurator Oświaty między innymi podniósł to, że w przedmiotowej uchwale nie wskazuje się placówki, która obejmie opieką dzieci przedszkolne z dniem 1 września 2004 r. Decyzja o likwidacji Publicznego Przedszkola w Stoszowicach jest przedwczesna, bowiem Fundacja "Nowoczesna Oświata", która ma przejąć zadania likwidowanej z dniem 1.09.2004 r. placówki, nie została jeszcze wpisana do Krajowego Rejestru Sądowego. Tymczasem w myśl art. 58 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, wniosek o udzielenie zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej łącznie z projektami aktu założycielskiego statutu, powinien być złożony nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok, w którym ma nastąpić uruchomienie szkoły lub placówki.
Ponadto zgodnie z przepisami ww. ustawy, przewiduje się tworzenie szkół lub placówek publicznych przez osoby prawne i fizyczne w sytuacji, gdy sprzyja to poprawie warunków kształcenia, a także korzystnie uzupełnia sieć szkół i placówek publicznych na danym terenie. Przy czym uzupełnianie nie jest tożsame z zastępowaniem.
Wójt Gminy Stoszowice w zażaleniu na powyższe postanowienie, odwołał się między innymi do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 maja 2002 r. K 29/00, wskazując, że argumentacja Kuratora Oświaty podana w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, nie odpowiada warunkom wskazanym w tym wyroku. Pismem z dnia 23 lutego 2004 r. Kurator Oświaty został poinformowany o zamiarze likwidacji placówki, co oznacza wyłącznie zawiadomienie o wszczęciu postępowania likwidacyjnego, zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Za niezrozumiały należy uznać zarzut przekroczenia terminu przez Fundację na złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na założenie szkoły. Termin z art. 58 ust. 4 ustawy o systemie oświaty za zgodą gminy może być przedłużony. Aby odmówić zezwolenia na utworzenie szkoły należy udowodnić, że szkoła nie będzie stanowić korzystnego uzupełnienia sieci szkół i placówek publicznych.
Teza, że uzupełnienie sieci szkolnej nie może polegać na zastępowaniu poszczególnych szkół innymi, jest – zdaniem skarżącego – w sposób oczywisty fałszywa, jeżeli nowopowstała szkoła świadczyć będzie usługi edukacyjne na niepogorszonym poziomie oraz w niemniejszym zakresie. Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej, przez osobę prawną lub osobę fizyczną, do którego odwołał się Kurator Oświaty, w chwili wydania zaskarżonego postanowienia już nie obowiązywało. Z powyższych względów skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
Minister Edukacji Narodowej i Sportu po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia 14 czerwca 2004 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie stwierdzając między innymi w uzasadnieniu postanowienia, że działalność władz Gminy Stoszowice jest niezgodna z prawem i zmierza do obejścia przepisów, a w szczególności art. 59 ust. 1, art. 5 ust. 5 w związku z ust. 7 ustawy o systemie oświaty.
Z art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wynika, że zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli należy do zadań własnych gminy. Władze Gminy zamierzają powołać fundację, która przejmie prowadzenie szkół i przedszkoli dotychczas prowadzonych przez tę jednostkę samorządu.
Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, gmina może w celu wykonywania zadań, tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Jednak, nie zdejmuje to z gminy odpowiedzialności za zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Nie jest możliwe realizowanie przez gminę zadania określonego w art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, w drodze przekazania prowadzenia przedszkoli innym podmiotom. Obowiązkiem gminy jest "zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli", a nie "zapewnienie dzieciom możliwości korzystania z wychowania przedszkolnego". Wskazana zatem została organizacyjna forma realizacji ciążącego na gminie obowiązku. Dotowanie przez gminę przedszkoli publicznych prowadzonych przez inne podmioty, stanowi odrębne zadanie i nie może zastąpić obowiązku realizowania zadania: "zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli".
Pomiędzy statusem przedszkola publicznego prowadzonego przez osobę prawną lub osobę fizyczną, a statusem przedszkola publicznego prowadzonego przez jednostkę samorządu terytorialnego, istnieją istotne różnice wynikające z przepisów ustaw o systemie oświaty i Karta Nauczyciela.
Argumenty natury ekonomicznej - zdaniem Ministra – nie mogą być główną przesłanką zamiaru likwidacji szkół i przedszkoli na terenie gminy Stoszowice. Argumentacja przedstawiona przez Wójta Gminy nie wskazuje jednoznacznie na zasadność likwidacji Publicznego Przedszkola w Stoszowicach.
Wójt Gminy Stoszowice w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucił powyższemu postanowieniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu naruszenie:
- prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 59 ust. 1 oraz art. 5 ust. 5 w związku z art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty, poprzez przyjęcie, że działania władz gminy niezgodne są z prawem i zmierzają do obejścia przepisów,
- prawa procesowego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 35 § 3 w związku z art. 36 § 1 kpa, poprzez niezałatwienie przez organ zażalenia w terminie 30 dni i niezawiadomienie strony o przyczynie zwłoki i niewskazanie nowego terminu załatwienia sprawy,
- prawa procesowego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 144 i 140 oraz art. 126 w związku z art. 107 § 3 kpa, poprzez nieodniesienie się do okoliczności faktycznych i prawnych przytoczonych w zażaleniu.
Wskazując na powyższe zarzuty w skardze, wnosi się o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
W uzasadnieniu skargi Wójt Gminy Stoszowice podnosi podobnie, jak wcześniej w zażaleniu, że Rada Gminy Stoszowice podjęła uchwałę w sprawie zamiaru likwidacji określonych tam szkół i przedszkoli, tymczasem Kurator zaopiniował negatywnie likwidację Publicznego Przedszkola w Stoszowicach, czyli uchwałę, która nie istnieje. Gmina nie występowała do Kuratora Oświaty o opinię w tej sprawie. Podjęta przez Radę Gminy uchwała ma wyłącznie charakter intencyjny, opinia Kuratora Oświaty była więc w tej sprawie przedwczesna.
Zdaniem skarżącego, Dolnośląski Kurator Oświaty "myli informację o intencji likwidacji placówek, przedłożoną mu w trybie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, z uchwałą o faktycznej likwidacji placówek, przedłożoną w trybie art. 59 ust. 2 ww. ustawy". Uchwała o zamiarze likwidacji nie jest uchwałą o likwidacji i ostatecznie nie kończy sprawy, ani nawet nie rozpoczyna formalnego procesu likwidacji. Organ w zaskarżonym postanowieniu nie odniósł się też do zarzutów zawartych w zażaleniu.
Minister Edukacji Narodowej i Sportu w odpowiedzi na skargę, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu, wnosił o oddalenie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając wyrokiem z dnia 7 grudnia 2005 r. skargę uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.
Zdaniem Sądu nie jest istotne, czy przedmiotem opinii Kuratora Oświaty była uchwała Rady Gminy Stoszowice w sprawie zamiaru likwidacji, czy też o likwidacji określonych placówek oświatowych. Zamiar likwidacji Publicznego Przedszkola w Stoszowicach został wyrażony w uchwale Rady Gminy i przekazany do wiadomości Kuratora Oświaty ze stosownym uzasadnieniem, z którego wynikało, że likwidacja placówki ma nastąpić z dniem 31 sierpnia 2004 r. W miejsce to miała powstać nowa placówka publiczna, utworzona od 1 września 2004 r. prowadzona przez fundację, która w dniu wydania opinii przez Kuratora Oświaty jeszcze nie istniała jako osoba prawna. O tym, że Fundacja "Nowoczesna Oświata" uzyskała osobowość prawną z dniem 6.04.2004 r., skarżący nie powiadomił organu rozpatrującego zażalenie. W tej sytuacji Minister Edukacji Narodowej i Sportu rozpoznał zażalenie w oparciu o stan prawny, jaki istniał w dniu orzekania w sprawie przez organ pierwszej instancji. Minister nie znalazł podstaw do zmiany postanowienia Kuratora Oświaty z powodu nieistnienia placówki, która miała zastąpić placówkę przeznaczoną do likwidacji. Rozstrzygnięcie to jest zgodne z prawem, bowiem tryb przeprowadzenia likwidacji placówek oświatowych był wadliwy. Rada Gminy podjęła zamiar likwidacji placówek oświatowych przed powstaniem nowych. Poza tym należy zauważyć, że nikt poza Kuratorem Oświaty, w tym również rodzice dzieci, nie zostali zawiadomieni o zamiarze likwidacji, co można wnosić z protestu skierowanego pismem z dnia 1.06.2004 r. do Ministra Edukacji Narodowej i Sportu. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, organ opiniujący (Dolnośląski Kurator Oświaty), nie przekroczył granic swobodnego uznania, tym samym negatywna opinia jest uzasadniona, a zaskarżonemu rozstrzygnięciu nie można zarzucić arbitralności.
Wójt Gminy Stoszowice reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając "naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 59 ust. 1 (zdanie drugie) oraz ust. 2 ustawy o systemie oświaty przez przyjęcie, iż przedmiotem obu tych norm prawnych jest jedna i ta sama czynność prawna – uchwała rady gminy tj. organu prowadzącego szkołę o zamiarze jej likwidacji i samej likwidacji".
Wskazując na powyższą podstawę w skardze kasacyjnej wnosi się o:
- uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,
- zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), powołanej dalej jako ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę przesłanki nieważności postępowania, wymienione w § 2 tego przepisu. Okoliczności wskazujących na nieważność postępowania w niniejszej sprawie nie stwierdzono.
Zarzut naruszenia prawa materialnego stanowiący podstawę skargi kasacyjnej, jest nieuzasadniony w świetle analizy wskazanych tam przepisów.
Nie ulega wątpliwości, że uchwała Rady Gminy Stoszowice z dnia 13 lutego 2004 r., a następnie pismo Wójta Gminy Stoszowice skierowane do Dolnośląskiego Kuratora Oświaty we Wrocławiu, dotyczyły zamiaru likwidacji z dniem 31.08.2004 r. wyszczególnionych tam placówek oświatowo-wychowawczych. Negatywna opinia Dolnośląskiego Kuratora Oświaty dotyczyła zaś likwidacji Publicznego Przedszkola w Stoszowicach, które było wymienione wśród placówek objętych zamiarem likwidacji, zgodnie z ww. uchwałą Rady Gminy. Pomiędzy tym, co było przedmiotem wysłanego przez Wójta Gminy Stoszowice zawiadomienia do Kuratora Oświaty, a przedmiotem wydanej opinii przez ten organ, nie ma żadnej sprzeczności, jedno i drugie działanie mieści się w ramach regulacji prawnej zawartej w art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty, gdyż oba te przepisy należy rozumieć łącznie (w związku). Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że organ prowadzący placówkę jest obowiązany co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o tym zamiarze między innymi właściwego kuratora oświaty (ust.
- i tego - jak się wydaje - skarżący nie kwestionuje.
Następny przepis – ust. 2 art. 59 ustawy o systemie oświaty stanowi między innymi, że szkoła, a także placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego, może "zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty". Z czego wynika, że o zamiarze likwidacji takiej placówki musi być wcześniej zawiadomiony kurator oświaty (patrz: ust. 1 art. 59), skoro likwidacja placówki wymaga jego pozytywnej opinii. Z redakcji tego przepisu, podobnie jak i z art. 106 kpa wynika, że pozytywna opinia kuratora oświaty musi być wyrażona w formie postanowienia wcześniej, niż zostanie podjęta uchwała o likwidacji placówki, o czym świadczy zwrot: "po uzyskaniu pozytywnej opinii". Nie do przyjęcia byłby pogląd, w świetle powyżej wskazanych regulacji prawnych, że kurator oświaty opiniuje dopiero uchwałę o likwidacji placówki. Tak rozumiana opinia pozbawiona byłaby sensu i celu, jaki z tą instytucją wiąże ustawodawca. Właściwie z uzasadnienia skargi kasacyjnej, jak i wcześniejszych pism skarżącego, nie wynika jednoznacznie, czy powodem podejmowanych przez niego środków prawnych było to, że Kurator Oświaty po zawiadomieniu go o zamiarze likwidacji placówki, wydał opinię, czy też to, że była to opinia negatywna.
Niezależnie jednak od powyższych wątpliwości, należy zgodzić się ze stanowiskiem zajętym przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, że z punktu widzenia formalnego Kurator Oświaty, po zawiadomieniu go o zamiarze likwidacji placówki, miał prawo (obowiązek) wydać opinię w tej sprawie, jak również istniały przesłanki merytoryczne (określone w postanowieniach organów), stanowiące podstawę do wydania opinii negatywnej. Likwidacja szkoły publicznej lub placówki publicznej oraz założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną, inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną, jest procesem wieloetapowym rozłożonym w czasie, wymagającym zachowania określonych w przepisach (art. 58 i 59 ustawy o systemie oświaty) terminów i spełnienia szeregu działań organizacyjnoprawnych. Jak wynika z analizy powyższych przepisów, wniosek o udzielenie zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej, powinien być w zasadzie złożony wcześniej, niż organ prowadzący szkołę lub placówkę ma obowiązek dokonać zawiadomienia kuratora oświaty o zamiarze likwidacji szkoły lub placówki. Powyższe ma zapewnić ciągłość w kształceniu, wychowaniu i opiece w szkołach i placówkach publicznych na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego, co wynika z tego, że sprawy edukacji publicznej służą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty i należą do zadań własnych gminy, na co zwrócił szczególną uwagę Minister Edukacji Narodowej i Sportu w zaskarżonym postanowieniu.
Problem przedstawiony w skardze kasacyjnej, jak wynika z powyższych rozważań w zasadzie nie istnieje i wynika z błędnego rozumienia przez skarżącego przepisów art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty. Poza tym należy zwrócić uwagę, że zgodnie z powyższymi przepisami, kurator oświaty nie opiniuje uchwały rady gminy o zamiarze likwidacji szkoły, ani uchwały o likwidacji szkoły bo takich uprawnień nie ma, lecz opiniuje działanie – zamiar likwidacji, jaki wynika z uchwały. Więc aby spełnić ten wymóg ustawowy, kurator oświaty musi podjąć opinię w tej sprawie po dacie podjęcia przez radę gminy uchwały o zamiarze likwidacji szkoły, ale przed podjęciem uchwały o jej likwidacji. W przypadku podjęcia przez kuratora oświaty negatywnej opinii w przedmiocie zamiaru likwidacji szkoły, nie może być już podjęta przez radę gminy uchwała o likwidacji tej placówki.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł, jak w sentencji.