Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1289/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2007 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja tegoż Kolegium z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa-Żoliborz z dnia [...] czerwca 1982 r. nr [...] o sprzedaży lokalu nr [...] w budynku przy ul. P. – Obecnie L. w W. wraz z udziałem w gruncie. Umorzenie postępowania nadzorczego, wszczętego z wniosku A.S., Kolegium uzasadniło brakiem przymiotu strony. Kolegium stwierdziło, że na skutek niezłożenia przez właścicieli wniosku dekretowego, właścicielem zabudowanej nieruchomości stał się Skarb Państwa, zaś obecnie cały budynek (składający się z dwóch mieszkań – lokal nr [...] był własnością poprzedników prawnych A.S.) stanowi własność osoby fizycznej z prawem użytkowania wieczystego całej nieruchomości gruntowej, zatem wnioskodawczyni, ani w dacie wydania decyzji o sprzedaży lokalu, ani obecnie nie przysługiwał żaden tytuł prawnorzeczowy.
Zdaniem Kolegium, jest ono związane wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 1989 r. I SA 1054/88, którym oddalona została skarga A.S. i M.Z. na decyzje Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 1988 r. odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] czerwca 1988 r. o sprzedaży lokalu nr [...] z powodu braku przymiotu strony.
Skargę na tę decyzję Kolegium wniosła A.S., zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 7 listopada 2007 r. I SA/Wa 956/07, oddalił ją, jednak Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 8 lipca 2009 r. I OSK 1076/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu uchylił, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania z uwagi na naruszenie art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wobec lakoniczności uzasadnienia. Po ponownym postępowaniu Wojewódzki Sąd, wskazanym na wstępie wyrokiem, skargę A.S. ponownie oddalił, uznając za zasadne wywody Kolegium, przy czym rozszerzając uzasadnienie zgodnie z zaleceniami Naczelnego Sądu.
Wojewódzki Sąd powołał się na art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podkreślając związanie oceną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu z dnia 19 kwietnia 1989 r., o którym mowa wyżej, Sąd stwierdził, iż A.S. nie ma przymiotu strony wobec tego, że b. właściciele nie złożyli wniosku dekretowego, wyjaśnił też, że tytułu do nieruchomości, z którego mógłby taki przymiot wynikać nie można wywodzić również z wniosku złożonego na podstawie uchwały Nr 11 Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddawania niektórych terenów na obszarze m.st. Warszawy w wieczyste użytkowanie (M.P. Nr 6, poz. 18), złożonego przez b. właściciela – poprzednika prawnego A.S., nierozpoznanego decyzją ostateczną. Wniosek ten obecnie może być rozpoznany na podstawie art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednak toczące się postępowanie w sprawie z tego wniosku nie ma wpływu na ocenę legalności decyzji o sprzedaży – stwierdził Wojewódzki Sąd.
Reprezentowana przez adwokata, A.S. wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania i zarzucając:
- I. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej "P.p.s.a."
- 1. Obrazę art. 170 P.p.s.a. – polegającą na oczywiście nieuprawnionym jego zastosowaniu przez WSA przy wydaniu zaskarżonego wyroku, i przyjęciu, iż zawarta w nim norma prawna przesądza o związaniu WSA wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 1989 r. (sygn. akt I SA 1054/88), choć powyższa norma może znajdować zastosowanie jedynie do prawomocnych orzeczeń sądów administracyjnych wydanych po dniu 1 stycznia 2004 r. tj. dacie wejścia w życie P.p.s.a.
- 2. Obrazę art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej "PUSA") w zw. z art. 3 § 2 P.p.s.a. i art. 134 P.p.s.a. – wskutek wadliwego wykonania obowiązku kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięć organów administracji publicznej, polegającej (w związku z ujawnioną w zarzucie 1.1. – całkowicie nieuprawnionym odwołaniem do normy z art. 170 PPSA) na uchyleniu się przez WSA od skrupulatnej analizy całokształtu okoliczności sprawy, w tym zarzutów skarżącej A.S. ujawnionych w jej inicjującej niniejsze postępowanie skardze, co spowodowało zupełne pominięcie tego, że:
- 1) podlegające kontroli w ramach niniejszego postępowania decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia,[...] grudnia 2005 r. (o umorzeniu postępowania) oraz z dnia [...] marca 2007 r. (o utrzymaniu w mocy poprzedniej decyzji) zapadły w ramach postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności, w którym hipotetyczny brak legitymacji do udziału w postępowaniu na prawach strony uzasadnia wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 157 § 3 K.p.a., nie zaś jego umorzenie, co czyniło w pełni uzasadnionym konsekwentnie podnoszony przez skarżącą A.S. zarzut iż obie zaskarżone decyzje zapadły z naruszeniem art. 105 K.p.a., gdyż jego zastosowanie w ramach niniejszej sprawy było całkowicie nieuprawnione;
- 2) oceny prawne wyrażone w uzasadnieniach podlegających kontroli w ramach niniejszego postępowania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2005 r. oraz z dnia [...] marca 2007 r. diametralnie różnią się, gdyż:
(i) w decyzji SKO z 2005 r. przyjęto, iż skarżąca A.S. w dacie zgłoszenia wniosku inicjującego postępowania nadzorcze posiadała przymiot strony wynikający z dyspozycji art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej "UGN"), który utraciła w toku postępowania w związku z wydaniem ostatecznej decyzji o odmowie przyznania tytułu do nieruchomości (uchylonej w 2006 roku), (ii) w decyzji SKO z 2007 r. przyjęto natomiast, iż skarżąca A.S. w dacie zgłoszenia wniosku inicjującego postępowanie nadzorcze nie posiadała przymiotu strony, już sam fakt, iż w ramach tego samego postępowania ten sam organ wyraził dwie sprzeczne i wzajemnie wykluczające się oceny prawne (co jest sytuacją nietypową) nie zapewniał racjonalnych podstaw do zakończenia tego postępowania rozstrzygnięciem w kształcie takim, jak zawarte w zaskarżonej decyzji SKO z 2007 r. co czyniło uprawnionymi konsekwentnie podnoszone przez skarżącą zarzuty, iż zaskarżone decyzje zapadły z naruszeniem art. 8 i 9 K.p.a.;
3) Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając decyzję z dnia [...] marca 2007 r., od której została wniesiona przez A.S. skarga, zamieściło w nim bardzo lakoniczne uzasadnienie nie opisując nawet całości stanowiska mojej Mocodawczyni, czego zasadniczym przejawem jest pominięcie jej rzeczowego i opartego na skrupulatnej analizie całości akt postępowania pisma z dnia 4 września 2006 r, w którym ujawnione zostało w szczególności, to, iż:
(i) uzasadnieniem dla wydania kwestionowanej przez skarżącą decyzji z dnia [...] czerwca 1982 r. było przede wszystkim to, iż sprzedaż nieruchomości nastąpi na rzecz "byłej właścicielki" i osób jej bliskich, (ii) powszechnie obowiązujący w dacie wydania kwestionowanej przez skarżącą decyzji z dnia [...] czerwca 1982 r. przepis zawarty w § 8 ust. 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie trybu oddawania w użytkowanie wieczyste terenów państwowych i położonych na nich budynków (Dz. U. z 1970 r. Nr 13 poz. 120 ze zm.) ustanawiał zakaz zbycia lokalu od dnia złożenia wniosku o jego nabycie do momentu jego rozpoznania, a za mieszczący się w zakresie tego zakazu należy uznać wniosek poprzedniczki prawnej skarżącej z dnia 7 czerwca 1965 r. w osobie Z.Z. (nierozpoznany i znajdujący się do chwili obecnej w teczce nieruchomości, którą dysponował zarówno organ postępowania zwykłego z 1982 r., jak i SKO w toku postępowania nadzorczego zakończonego wydaniem decyzji z 2007 r.), są to okoliczności, które same w sobie ujawniają, iż odwoływanie się wyłącznie do faktu nie zgłoszenia wniosku przewidzianego w art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st.
Warszawy - jest uproszczeniem, które na gruncie niniejszej niewątpliwie złożonej sprawy nie jest właściwe, co w dalszej kolejności czyniło uzasadnionym zgłoszenie przez skarżącą zarzutu, iż zaskarżone decyzje SKO zapadły z naruszeniem art. 77 i 107 K.p.a.
4) Możliwe jest wskazanie przepisów materialnego prawa administracyjnego z których wynika interes prawny skarżącej A.S. obowiązujących zarówno w dacie wydania kwestionowanej decyzji o sprzedaży budynku z 1982 r. (nierozpoznany wniosek z 1965 r. oceniany zgodnie z ww. powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, w tym ww. § 8 ust. 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 18 maja 1970 r.), jak i od daty zgłoszenia wniosku o stwierdzenie jej nieważności do chwili obecnej (toczące się postępowanie administracyjne w trybie art. 214 UGN), a co czyniło w pełni uzasadnionym zarzut skarżącej I A.S., iż przy wydaniu zaskarżonych decyzji SKO doszło do naruszenia art. 28 K.p.a.
3. Obrazę art. 141 § 4 P.p.s.a. – polegającą na sporządzeniu przez WSA uzasadnienia zaskarżonego roku w sposób nie spełniający standardów wynikających z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także konkretnych wskazań dotyczących niniejszego postępowania, które zostały wyrażone w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2009 r. opatrzonym sygn. akt I OSK 1076/08, co wynikało w szczególności z:
1) uchylenia się przez WSA od przeprowadzenia zgodnie ze wskazaniami NSA gruntownej analizy w zakresie nie tylko uprawnień skarżącej wynikających z art. 214 UGN, lecz także związanych ze "złożonym przez Z.Z. w dniu 7 czerwca 1965 r. wnioskiem o przyznanie następcom prawnym byłego właściciela praw do nieruchomości, z którego pominięciem w ocenie skarżącej zapadła decyzja Naczelnika Dzielnicy Warszawa-Żoliborz z dnia [...] czerwca 1982 r.;
2) uchylenia się przez WSA od przeprowadzenia zgodnie z wskazaniami NSA skrupulatnej oceny, co do tego "czy i jakie znacznie ma w tej sprawie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 1989 r.", wobec odwołania się do zawartego w art. 170 P.p.s.a. przepisu, który znajduje zastosowanie wyłącznie do orzeczeń wydanych po dniu 1 stycznia 2004 r.;
3) uchylenia się przez WSA od przedstawienia zgodnie ze wskazaniami NSA "swojego stanowiska co do zarzutów podniesionych w skardze" (zasygnalizowanych już w zarzutach 1.2. 1)-4)), przez błędne przyjęcie, jak można przypuszczać na gruncie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, iż "nie dotyczą one kwestii, które mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie";
4) pobieżnego opisania przebiegu postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonego wyroku, w tym w szczególności całkowitym pominięciu: (i) oceny prawnej na jakiej oparta została decyzja SKO z 2005 r., utrzymana następnie w mocy, (ii) oświadczeń i argumentów zawartych w pismach procesowych złożonych przez skarżącą i uczestnika T.S. przed rozstrzygnięciem sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny.
4. Obrazą art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "PWUSA") – przez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, a w dalszej kolejności nie wzięcie pod uwagę ukształtowanych na gruncie orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego zasad jego wykładni, w tym w szczególności tego, iż przewidziane ww. przepisem związanie sądów administracyjnych ocenami prawnymi zawartymi w orzeczeniach sprzed 1 stycznia 2004 r. (co zrozumiałe zważywszy na zmiany ustrojowe zaistniałe po 1989 r.) ma charakteru bezwzględnej zasady, gdyż w wielu wypadkach obecnie za niezbędne uznać należy dokonanie przez rozpatrujące daną sprawę sądy administracyjne samodzielnych ocen.
Naruszenia przepisów prawa materialnego, a zatem podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt. 1 P.p.s.a., spowodowanej:
- 1. obrazą art. 214 UGN – przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że z tego przepisu materialnego prawa administracyjnego i wynikającego z niego roszczenia nie można wywieść zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych legitymacji byłego właściciela ruchomości warszawskiej lub jego następców prawnych do wszczęcia i uczestniczenia na prawach strony postępowania nadzorczego mającego na celu stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, która doprowadziła do niezgodnego z prawem rozdysponowania tą nieruchomością przez Skarb Państwa.
- 2. Obrazą przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie trybu oddawania w użytkowanie wieczyste terenów państwowych i położonych na nich budynków (Dz. U. z 1970 r. Nr 13 poz. 120 ze zm.), w tym § 8 ust. 7, przez jego nieuwzględnienie w niniejszej sprawie i przyjęcie, że nierozpoznany przez szereg lat w sposób prawem przewidziany przez organy administracji wniosek byłego właściciela nieruchomości warszawskiej (zgłoszony w trybie uchwały nr 11 Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r. w sprawie niektórych terenów na obszarze m. st. Warszawy w użytkowanie wieczyste) o przyznanie praw do danej nieruchomości nie wywoływał żądnych skutków w świetle prawa, a co za tym idzie mógł zostać przez organ administracji po prostu zignorowany.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przedmiotem sprawy było umorzenie postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji z dnia [...] czerwca 1982 r. o sprzedaży lokalu, które nastąpiło z tego powodu, że A.S. odmówiono przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją o sprzedaży. Kwestia ta, tj. przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym sprzedaży lokalu, była już rozpatrywana przez Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku z dnia 19 kwietnia 1989 r. I SA 1054/88 Sąd ten, rozpoznając skargę A.S. i M.Z. na decyzję odmawiającą wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją z dnia [...] czerwca 1982 r., uznał za zasadną odmowę, która nastąpiła właśnie z tego powodu, że występujący o wznowienie nie mieli przymiotu strony. Wyrok ten, na podstawie art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, ale również inne sądy i inne organy państwowe.
Przedmiotem postępowania co do którego zapadł ten wyrok było wznowienie postępowania, a przedmiotem niniejszego jest stwierdzenie nieważności decyzji, jednak w obu sprawach chodzi o wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej, a, jak zasadnie podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zaskarżonym niniejszą skargą wyroku, zasady oceny przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją, co do której złożono wniosek o jej wzruszenie są takie same. Przymiot ten musi wynikać z przepisów prawa materialnego, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd w ww. wyroku przymiotu tego skarżącej odmówił.
Stan sprawy w jakim zapadł wyrok Naczelnego Sądu, nie zmienił się w sposób istotny, który powodowałby pominięcie poglądu w nim wyrażonego. Wniosek dekretowy o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej nie został złożony, natomiast wniosek o przyznanie prawa, złożony na podstawie uchwały Nr 11 Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r. nierozpoznany ostatecznie. W dacie orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny w 1989 r. rozpoznaniu wniosku służyła jeśli nie ww. uchwała, to przepisy ustawy z dnia 28 kwietnia 1989 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, obecnie ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W takiej sytuacji odmowie skarżącej przymiotu strony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie da się zarzucić naruszenia prawa.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 P.p.s.a.