Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 6 września 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 363/18 oddalił skargę M. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia i odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji o uznaniu za nienależnie pobrane świadczenie pielęgnacyjne.
M. N., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżając go w całości i - na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." - zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- - art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy, a także niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy,
- - art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 80 K.p.a. przez brak stwierdzenia, że postępowanie dowodowe zostało nieprawidłowo przeprowadzone, w tym przez niedokładną i niewyczerpującą ocenę materiału dowodowego, a w szczególności okoliczności złożenia przez skarżącego dokumentów dotyczących jego stanu zdrowia i dowolna ocenę tych dokumentów z przekroczeniem reguł swobodnej oceny dowodów,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie wobec tego, że stan faktyczny i prawny sprawy uzasadniał jej uwzględnienie,
- - art. 58 § 1 – 3 K.p.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, w której występowanie u skarżącego zaburzeń psychicznych, które stanowią przeszkodę do racjonalnego działania powinno prowadzić do oceny, że skarżącemu nie można przypisać winy.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wniósł o zwolnienie skarżącego od ponoszenia kosztów sądowych w całości i rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1-3 P.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
W odniesieniu do tych zarzutów skargi kasacyjnej, które wskazują jako naruszone "przepisy postępowania administracyjnego" oraz art. 58 § 1 – 3 K.p.a. wyjaśnić jeszcze trzeba, że w doktrynie postępowania sądowoadministracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym istotą postępowania zainicjowanego skargą kasacyjną w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238 - 240; np. wyrok NSA z 15 lipca 2005 r. sygn. akt FSK 2706/04, LexPolonica nr 418822 czy wyrok NSA z 13 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 329/06, Lex nr 314951). Samodzielną podstawę zarzutów kasacyjnych w przypadku kontroli kasacyjnej postępowania, które doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego stanowić będą więc jedynie te przepisy, które w przypadku postępowania sądowoadministracyjnego regulują jego przebieg.
Wojewódzki sąd administracyjny prowadzi postępowanie bowiem na podstawie przepisów P.p.s.a. a nie przepisów K.p.a. Zatem sąd ten nie może naruszyć samodzielnie przepisów K.p.a., a jedynie wadliwie ocenić ich ewentualne naruszenie przez organ administracji publicznej przy nieodpowiednim zastosowaniu, w efekcie tej kontroli, przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 8 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 216/06, Lex nr 307505). Modelowo zarzut naruszenia przepisów postępowania stosowanych przez organy administracji może być zatem, na gruncie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzutem skutecznym jedynie wówczas, gdy zostanie jednocześnie powiązany z naruszeniem odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 19 października 2005 r. sygn. akt I FSK 109/05, Lex nr 187815).
Jednocześnie, pozostając na gruncie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z 26 października 2009 r. (I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1) należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez sąd I instancji przepisów K.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów P.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów (por. ONSAiWSA 2010/1/1, s. 33 i n., szczeg. s. 38-39). W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne, mimo że nie we wszystkich zarzutach został powiązany z zarzutem naruszenia odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, powinien być w świetle powyższego potraktowany jako zarzut braku właściwej kontroli zastosowania wskazanych przepisów K.p.a. przez Sąd I instancji.
Złożony w rozpatrywanej sprawie środek odwoławczy nie w pełni zatem odpowiada przedstawionym wymaganiom. Zważywszy jednak, że popełnione przez pełnomocnika procesowego uchybienia nie są na tyle istotne, aby uniemożliwiały ustalenie granic wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że została ona sporządzona w stopniu umożliwiającym jej merytoryczne rozpoznanie.
Ocenę naruszenia przepisów prawnych powołanych w skardze kasacyjnej poprzedzić należy przypomnieniem żądania skarżącego. Otóż M. N. [...] listopada 2017 r. wniósł odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta B. z [...] września 2017 r. orzekającej o uznaniu za nienależnie pobrane świadczenia zasiłku pielęgnacyjnego wypłaconego M. N. w okresie od [...] listopada 2008 r. do [...] kwietnia 2017 r. w kwocie [...] zł. Do odwołania załączył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., działając na podstawie art. 123 § 1 w związku z art. 58, art. 59 § 2, art. 129 § 2 i art. 134 K.p.a., postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, a także stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę M. N. Sąd podzielił zasadność dokonanych przez organ administracyjny ustaleń faktycznych i zajęte stanowisko w sprawie.
Oceniając skargę kasacyjną w kontekście wskazanych podstaw naruszenia przepisów prawa i prawa materialnego wskazać trzeba, że są one nieusprawiedliwione.
Stan sprawy nie został zakwestionowany w skardze kasacyjnej ani w odniesieniu do terminów doręczenia zastępczego skarżącemu decyzji Burmistrza Miasta B. z [...] września 2017 r., ani przesłanek skuteczności takiego trybu doręczenia, ani też okoliczności uprawdopodabniających brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Skarga kasacyjna formułuje wprawdzie zarzuty naruszenia art. 58 § 1 – 3 oraz art. 7 i art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 80 K.p.a. odnoszące się do stanu faktycznego sprawy i oceny materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego, jednakże zarzuty te nie zostały w ogóle powiązane z argumentacją zawartą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej ani tym bardziej nie zostały rozwinięte. Zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
W myśl zaś art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie (§ 4). Skarga kasacyjna w uzasadnieniu wskazuje wyłącznie, że "SKO ustaliło, iż Skarżącemu skutecznie doręczono przesyłkę zawierającą decyzję za pośrednictwem operatora pocztowego w trybie doręczenia zastępczego. Bezspornym jest, iż brat Skarżącego odebrał kopię decyzji w dniu [...] listopada 2017 roku. Zaakceptowanie przez Sąd I instancji ustaleń co do stanu faktycznego spowodowało w konsekwencji oddalenie skargi. Skutek ten był jednak również następstwem błędnej wykładni przepisów art. 58 k.p.a. dokonanej przez te organy, której Sąd nie zakwestionował". Skarga kasacyjna w żaden sposób nie wykazuje więc na czym nieprawidłowość doręczenia zastępczego polegała, jakiego materiału dowodowego Sąd I instancji nie uwzględnił i na czym polegała niewłaściwa ocena materiału dowodowego.
Tym samym w skardze kasacyjnej nie zostało wykazane w czym konkretnie wskazane naruszenia przepisów się objawiały, nie wykazano związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym wyrokiem Sądu I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.
Sposób formułowania zarzutów skargi kasacyjnej, polegający na jedynie ogólnym odwołaniu się do treści wskazanych jako naruszone przepisów, można byłoby uznać za dopuszczalny, pod tym jednak warunkiem, że te ogólne stwierdzenia zostaną rozwinięte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym zostanie wyjaśnione, w czym konkretnie wskazane naruszenia przepisów się objawiały. Nie czyni temu zadość uzasadnienie skargi kasacyjnej, które opiera się jedynie na ogólnikowych, gołosłownych i pozbawionych rzeczowej treści stwierdzeniach negujących stanowisko Sądu I instancji oraz organów (wyrok NSA z 20 czerwca 2017 r. sygn. akt II FSK 1462/15, LEX nr 2345729).
Stan sprawy ustalony przez organ administracyjny i przyjęty przez Sąd I instancji należało zatem przyjąć jako prawidłowy. Doręczenie zastępcze decyzji było skuteczne i nastąpiło [...] września 2017 r. Od tego też dnia biegł termin do wniesienia odwołania, który upłynął [...] października 2017 r. Odwołanie zaś wniesione zostało [...] listopada 2017 r. Brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania skarżący uzasadnił we wniosku o przywrócenie terminu hospitalizacją matki. Nie sprecyzował przy tym kiedy i jak długo matka była w szpitalu. Do wniosku nie dołączył żadnych dokumentów potwierdzających to twierdzenie, ani żadnych wyjaśnień dlaczego hospitalizacja matki stanowiła przeszkodę uniemożliwiającą mu wniesienie odwołania w terminie. Poza tym okoliczności związane ze swoim stanem zdrowia i odbieraniem korespondencji przez matkę skarżący podniósł dopiero w skardze do Sądu Wojewódzkiego.
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej okoliczności te zostały ocenione przez Sąd I instancji. Sąd nie zanegował oświadczenia skarżącego o jego chorobie oraz hospitalizacji jego matki. Przyznał, że zostały one potwierdzone dokumentacją medyczną załączoną do skargi. Nie zanegował również oświadczenia skarżącego, że w związku z jego chorobą jedyną osobą, która odbiera korespondencję jest matka skarżącego. Zgodzić się trzeba z oceną Sądu, który stwierdził, że okoliczności wskazane w skardze nie świadczą jednak o niezawinionym uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Doręczyciel podjął próbę doręczenia przesyłki [...] września 2017 r., a następnie [...] września 2017 r. pozostawiając zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki. Korespondencja była przechowywana w placówce pocztowej do [...] września 2017 r. Skoro matka skarżącego przebywała w szpitalu od [...] do [...] października 2017 r., to znaczy że była obecna w dniach [...] i [...] września 2017 r., gdy doręczyciel próbował doręczyć korespondencję skarżącemu.
Przebywała również w domu przez 12 z 14 dni, podczas których korespondencja była przechowywana w placówce pocztowej. Prawidłowa jest zatem ocena Sądu I instancji, że hospitalizacja matki i związany z tym brak kluczy do skrzynki pocztowej, nie stanowił przeszkody do odbioru decyzji. Ocena ta nie narusza przywołanych w skardze kasacyjnej zasad praworządności, uwzględniania słusznego interesu obywateli oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Skoro uchybienie terminu nie było niezawinione przez skarżącego, Sąd prawidłowo zaaprobował brak naruszenia przez Kolegium art. 58 § 1 – 3 K.p.a. przez odmowę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c i art. 3 § 1 P.p.s.a. podkreślić należy, że warunkiem uwzględnienia skargi na tej podstawie jest ustalenie przez Sąd I instancji istnienia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej rozpatrujący daną sprawę oraz stwierdzenie, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc gdyby nie było stwierdzonego naruszenia przepisów prawa, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne. Przedstawione przez Sąd I instancji przesłanki oddalenia skargi nie pozwalały na zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a., gdyż nie stwierdzono takich naruszeń prawa, które mogły mieć wpływ na sposób jej rozpatrzenia przez organ. Przepis art. 3 § 1 P.p.s.a. zawiera normę o charakterze ustrojowym. Przesłanka wskazująca na naruszenie tego przepisu mogłaby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Również i takie okoliczności w niniejszej sprawie nie wystąpiły.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 P.p.s.a.
Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej na rzecz adwokata ustanowionego z urzędu należnych od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.). Koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 – 261 P.p.s.a. O wynagrodzeniu adwokata udzielającego pomocy prawnej z urzędu orzeknie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi.