Uzasadnienie
Wyrokiem z [...] października 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1510/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skarg A. Z., Z. Z., J. Z., J. Z., F. Z., J. S., B. D., M. G., S. F., J. M. i K. S., uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] października 2010 r. nr [...] i utrzymał nią w mocy decyzję Starosty Krakowskiego z [...] kwietnia 2010 r. [...].
Wyrok został wydany w następującym stanie sprawy:
Pismem z 12 grudnia 2005 r. K. D. wystąpił o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomości, które przeszły na rzecz Gminy Kraków jako droga publiczna, oznaczona jako działki nr [...] i [...] Kraków Krowodrza, do którego załączony został wniosek z tej samej daty do Wojewody Małopolskiego o wydanie decyzji potwierdzającej przejście prawa własności. Prezydent Miasta Kraków, decyzją z [...] października 2009 r. nr [...] ustalił w pkt 1-szym na rzecz K. D. odszkodowanie co do ¼ wartości nieruchomości, a w pkt 4-tym odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania co do ¾ wartości na rzecz A. Z., Z. Z., J. Z., J. Z., F. Z., J. S., B. D., M. G., S. F., J. M. i K. S., odmowę uzasadniając tym, że wniosek w terminie wskazanym w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia [...] października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), tj. do 31 grudnia 2005 r. złożył tylko K. D..
Wojewoda Małopolski, decyzją z [...] listopada 2009 r. nr [...], uchylił pkt 4 decyzji Prezydenta, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, przy tym jako organ właściwy został wskazany Starosta Krakowski. Starosta, decyzją z [...] kwietnia 2010 r., wskazaną na wstępie, odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania ww. osobom za udział wynoszący ¾ części w nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] z takim samym uzasadnieniem jak w ww. decyzji Prezydenta, a Wojewoda Małopolski, utrzymał w mocy decyzję Starosty, decyzją z [...] października 2010 r. również wskazaną na wstępie. Wojewoda stwierdził, że wniosek w terminie złożył tylko K. D., a jakkolwiek pozostałe strony złożyły oświadczenia na przełomie listopada i grudnia 2008 r., że działał on również i w ich imieniu, co K. D. potwierdził pismem z 4 grudnia 2008 r. i oświadczeniem złożonym na rozprawie 28 kwietnia 2009 r., to jednak oświadczeń takich nie można traktować jako udzielenie pełnomocnictwa.
Uchylając decyzję organów obu instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził:
Podstawową kwestią jest problem działania K. D. jako pełnomocnika pozostałych współwłaścicieli – ich następców prawnych – działek nr działek [...] i [...]. Z całokształtu okoliczności sprawy, zwłaszcza z załącznika do wniosku K. D. z 12 grudnia 2005 r. wynika, iż należy uznać, że mimo niezbyt jasnego zasygnalizowania organowi swojego umocowania, K. D. działał jako pełnomocnik pozostałych osób. Na załączniku do tego wniosku, którym był wniosek do Wojewody o wydanie decyzji potwierdzającej przejście prawa własności działek jest zamieszczona wzmianka, że K. D. posiada informacje o pozostałych spadkobiercach właścicieli działek, co powinno było skłonić organ do udzielenia informacji o trybie procedowania, a przynajmniej do jednoznacznego wyjaśnienia czy K. D. działa tylko w imieniu własnym czy też innych osób, co nakazuje art. 9 k.p.a. Nadto podkreślić należy, że Kodeks postępowania administracyjnego nie wymaga udzielenia pisemnego pełnomocnictwa, zatem organ w razie wątpliwości powinien żądać udowodnienia faktu udzielenia pełnomocnictwa.
Podmiot stojący poza administracją nie musi znać prawa, i to na organie spoczywa obowiązek informowania strony o prawach i obowiązkach, aby prowadzić postępowanie w sposób pozwalający na realizację uprawnień, mając na uwadze własny interes obywateli, którym w niniejszej sprawie jest możliwość dochodzenia roszczeń za mienie przejęte na cele publiczne. Podkreślić też należy, że organy same uznały skarżących za strony postępowania, kierując do nich pisma oraz decyzje, co oznacza załatwienie sprawy z ich wniosku, przy czym decyzje te wydane co do meritum sprawy, bowiem odmawiające przyznania odszkodowania. W aktach sprawy jest wniosek K. D., zatem rozpoznanie sprawy z wniosków również pozostałych oznacza, że to ten wniosek został złożony również w ich imieniu.
Reprezentowana przez radcę prawnego, Gmina Miejska Kraków wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania i zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi:
- 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 4 ustawy z dnia [...] października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.) w związku z art. 33 k.p.a., poprzez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu, że współwłaściciel nieruchomości przejętej pod drogę publiczną na podstawie art. 73 ust. 1 ww. ustawy, w postępowaniu o wypłatę odszkodowania za przejętą nieruchomość, działa również w imieniu pozostałych współwłaścicieli, pomimo tego, że w terminie zawitym do złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania współwłaściciel ten złożył wniosek o wypłatę odszkodowania działając we własnym imieniu i nie legitymował się stosownym pełnomocnictwem do reprezentowania pozostałych współwłaścicieli,
- 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 4 ustawy z dnia [...] października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.) w związku z art. 33 k.p.a., poprzez niewłaściwą jego wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu, że współwłaściciele nieruchomości przejętej pod drogę publiczną na podstawie art. 73 ust. 1 ww. ustawy, którzy nie złożyli wniosku o wypłatę odszkodowania w przewidzianym przez ustawę terminie, mogą skutecznie powoływać się na pisemne pełnomocnictwa udzielone po upływie terminu do złożenia wniosku współwłaścicielowi, który złożył wniosek z zachowaniem terminu, i tym samym żądać ustalenia i wypłaty na ich rzecz odszkodowania.
A. Z., Z. Z., J. Z., J. Z., F. Z., J. S., B. D., M. G., S. F., J. M. i K. S. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona jako nieposiadająca usprawiedliwionych zarzutów.
Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się w istocie do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 4 ustawy z dnia [...] października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), dalej "ustawa", przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Jednak takiego naruszenia nie można zarzucić Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.
Przedmiotem postępowania administracyjnego było ustalenie i wypłacenie odszkodowania za nieruchomości, które przeszły z mocy prawa na własność gminy Kraków jako drogi publiczne. Podstawę przejścia na własność i ustalenia odszkodowania stanowi art. 73 ust. 1 ustawy, bowiem z jego mocy nieruchomości zajęte pod drogi publicznej stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przy czym odszkodowanie to może być ustalone i wypłacone na wniosek właściciela złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r., a po upływie tego okresu roszczenie wygasa. W sprawie zatem miał zastosowanie art. 73 ust. 4 ustawy, jako stanowiący przesłankę domagania się ustalenia i wypłaty odszkodowania, gdyż stanowiący warunek wystąpienia o odszkodowanie w określonym w nim terminie, po upływie którego roszczenie o odszkodowanie wygasa.
Niezasadny jest zatem zarzut niewłaściwego zastosowania tego przepisu skoro z jednej strony stawia on wymóg, który musi być spełniony aby odszkodowanie mogło być ustalone i wypłacone, zaś z drugiej w tej sprawie miał on o tyle zasadnicze znaczenie, że organy uznały, iż wniosek o odszkodowanie w terminie w tym przepisie wskazanym złożył tylko K. D..
Przepis ten nie został też błędnie wyjaśniony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, bowiem Sąd w istocie przepisu tego nie interpretował w rozumieniu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), dalej "p.p.s.a.", gdyż, jak to podkreślił, podstawowe znaczenie w sprawie miało ustalenie czy K. D., składając wniosek o odszkodowanie działał tylko w imieniu własnym, czy też pozostałych współwłaścicieli działek, które z mocy prawa przeszły na własności Gminy Kraków. Natomiast ani organy, ani Wojewódzki Sąd nie miały wątpliwości co do tego, że K. D. wniosek złożył w terminie ustalonym w art. 73 ust. 4 ustawy i kwestia rozumienia tego przepisu nie był przedmiotem rozważań Sądu.
Zarzuty zatem niewłaściwej wykładni i zastosowania art. 73 ust. 4 ustawy, bo tak zostały sformułowane, nie są trafne.
Zostały one powiązane z zarzutem naruszenia art. 33 k.p.a. przez przyjęcie, że K. D. działał także w imieniu pozostałych współwłaścicieli, mimo że wniosek w terminie wskazanym w art. 73 ust. 4 ustawy złożył w swoim imieniu, nie legitymując się pełnomocnictwem pozostałych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że organy naruszył zasadę postępowania administracyjnego, gdyż nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności, a wobec tego nie miały podstaw do uznania, iż K. D. działał tylko w swoim imieniu.
Rację na Wojewódzki Sąd podnosząc, iż organ administracji ma szczególne obowiązki, prowadząc postępowanie, które wskazuje Kodeks postępowania administracyjnego, wymieniając zasady ogólne jakimi organ powinien się kierować. Zasada, że nieznajomość prawa szkodzi, nie ma w istocie zastosowania w procesie administracyjnym, gdyż z mocy art. 7, 8, 9 k.p.a. to organ ma obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, informowania stron o okolicznościach sprawy tak prawnych, jak faktycznych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, czuwania aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i udzielania wszelkich niezbędnych wskazówek i wyjaśnień i takiego prowadzenia postępowania, aby budzić zaufanie stron do władzy publicznej. Jeżeli organ obowiązków tych zaniecha nie może to skutkować niekorzystnym rozstrzygnięciem dla stron, nie mogą one z tego powodu być pozbawione przysługujących im praw, czy zwolnione z obowiązków.
W niniejszej sprawie organ I instancji nie wyjaśnił na samym początku czy K. D. działał tylko we własnym imieniu, choć powinien był to uczynić, mając na uwadze uczynioną odręcznie wzmiankę o pozostałych współwłaścicielach na wniosku o wydanie decyzji o przyjęciu prawa i obligatoryjność art. 73 ust. 3 ustawy, z uwagi, że ma o nich wszelkie informacje i ze wskazaniem swojego kontaktu w tej właśnie sprawie. Wnioski tak o odszkodowanie, jak i o wydanie decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy są formularzami do wypełnienia i strona mogła odnieść wrażenie, że nie ma możliwości podania innych danych niż przewidziane w ich rubrykach. W takiej sytuacji wzmianka odręczna u dołu wniosku powinna skłonić organ do wyjaśnienia co ona oznacza, aby nie pozostawić w sprawie wątpliwości.
W tej sprawie, ponieważ organ nie poczynił żadnych ustaleń co do znaczenia wzmianki na wniosku, to nie było podstaw do kwestionowania oświadczeń współwłaścicieli nieruchomości, w tym także dwukrotnych samego K. D., co do tego, że wniosek złożył on również w imieniu pozostałych.
Niezasadny jest więc zarzut naruszenia art. 33 k.p.a. (pomijając już w istocie niewskazanie, o który konkretnie przepis chodzi, gdyż artykuł ten dzieli się na niższe jednostki redakcyjne), że K. D. nie przedstawił pełnomocnictwa, nie miał bowiem takiej możliwości, organ bowiem żadnych wyjaśnień w tej kwestii nie czynił, nie pouczył o prawach i obowiązkach.
W takich okolicznościach sprawy zgodzić należy się z oceną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż organy nie miały podstaw do uznania, że K. D. działał tylko w swoim imieniu, a co za tym idzie odmowy ustalenia odszkodowania dla pozostałych współwłaścicieli nieruchomości.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.