Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 20 września 2005 r., III SA/Lu 337/05 uchylił zaskarżoną przez Prokuratora Rejonowego w L. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 19 kwietnia 2005 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Zaskarżoną decyzją Kolegium na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 i art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 68 ust. 9, art. 72 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym /Dz.U. nr 98 poz. 602 ze zm./ utrzymało w mocy swoją decyzję z 15 marca 2005 r. umarzającą postępowanie wszczęte w wyniku sprzeciwu Prokuratora żądającego stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Ł. z dnia 28 maja 1998 r. w przedmiocie rejestracji jako ciężarowy samochodu Mitsubishi Carisma, wydania dowodu rejestracyjnego i tablic rejestracyjnych. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że Prokurator Rejonowy w L. w swym sprzeciwie zarzucił decyzji z 28 maja 1999 r. rażące naruszenie art. 68 ust. 9, art. 72 ust. 1 pkt 2 ust. 2 Prawa o ruchu drogowym oraz par. 13 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 25 marca 1998 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów /Dz.U. nr 57 poz. 365 ze zm./ poprzez dokonanie zmiany w dowodzie rejestracyjnym rodzaju i przeznaczenia pojazdu z samochodu osobowego na ciężarowy bez uzyskania nowego świadectwa homologacji na dany typ pojazdu. Kolegium uznało, że w sprawie nie miało miejsca rażące naruszenie prawa i umorzyło wszczęte z urzędu postępowanie. Kolegium przyjęło, iż błędna wykładnia prawa nie była dokonana w warunkach oczywistego i niewątpliwego stanu prawnego. Kolegium ponownie rozpoznając sprawę powołało się na dołączoną ocenę techniczną sporządzoną w oparciu o przepisy ustawy oraz zarządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 12 października 1995 r. w sprawie badań technicznych pojazdów oraz wzorów stosowanych przy tym dokumentów /M.P. nr 63 poz. 695 ze zm./, w której uznano, że wobec zamontowania w podłodze bagażnika kasety metalowej do przewozu wartości, pojazd jest samochodem ciężarowym specjalnym. Organ rejestrujący uznał, że w świetle wymogów art. 72 ust. 1 pkt 3 Prawa o ruchu drogowym, po dokonaniu rejestracji pojazdu, który nie jest rejestrowany po raz pierwszy, wystarczające jest dołączenie zaświadczenia o pozytywnym wyniku badania technicznego pojazdu. Uznano, że zaświadczenie to jest niezbędne do tej rejestracji, a nie alternatywnie wymienione w art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy świadectwo homologacji albo decyzja zwalniająca z obowiązku homologacji. Kolegium uznało, iż w okresie, w którym rejestrowano pojazd nie zostało jeszcze przesądzone, że w takim przypadku niezbędne jest posiadanie świadectwa homologacji. W tej sytuacji Kolegium przyjęło, że stwierdzenie o braku rażącego naruszenia prawa przesądza o bezprzedmiotowości postępowania i uzasadnia jego umorzenie.
W skardze do Sądu I instancji Prokurator Rejonowy w L. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 68 ust. 9, art. 72 ust. 1 pkt 3 i art. 78 ust. 2 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym w zw. z par. 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 25 marca 1998 r. przez uznanie, że wydanie decyzji rejestracyjnej w przedmiocie zmiany rodzaju i przeznaczenia samochodu bez przedstawienia świadectwa homologacji nie jest rażącym naruszeniem prawa, a co za tym idzie nie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności. Zarzucono także naruszenie art. 105 par. 1 w zw. z art. 156 par. 1 pkt 2, art. 157 par. 2, art. 158 par. 1 i 186 Kpa polegające na uznaniu, iż brak stwierdzenia naruszenia prawa materialnego w stopniu rażącym skutkuje umorzeniem postępowania i nie wymaga rozstrzygnięcia w przedmiocie nieważności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uznał, że w przypadku, gdy organ administracji stwierdzi, że nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej wtedy powinien odmówić stwierdzenia nieważności, a nie umarzać postępowanie jako bezprzedmiotowe. Prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności organ w fazie rozpoznania związany jest wyznaczonym przedmiotem tego postępowania, czyli ustaleniem czy decyzja dotknięta jest jedną z wad wyliczonych w art. 156 par. 1 Kpa. Z art. 158 Kpa wynika, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może zostać zakończone jedną z trzech rodzajów decyzji - stwierdzającą nieważność, odmawiającą stwierdzenia nieważności albo decyzją stwierdzającą wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Nie ma zatem podstaw prawnych do wprowadzania innego rodzaju decyzji w zależności od tego z czyjej inicjatywy postępowanie zostało wszczęte. Dopiero niemożność orzekania o istocie sprawy umożliwia na podstawie art. 105 par. 1 Kpa umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Powołano się na wyrok NSA z 25 marca 1997 r., I SA 932/95 - ONSA 1997 Nr 4 poz. 189, którym wyrażono pogląd, że nawet wycofanie przez prokuratora sprzeciwu po wszczęciu postępowania z urzędu nie może być uznane za podstawę do umorzenia przez organ postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W konkluzji Sąd I instancji uznał, że jeżeli organ prowadzący postępowanie dojdzie do wniosku, że okoliczności sprawy nie uzasadniają stwierdzenia nieważności powinien odmówić stwierdzenia nieważności, a nie wydawać decyzję o umorzeniu postępowania.
W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżyło wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c". w zw. z art. 1 par. 2 i art. 141 par. 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /określanego dalej jako p.p.s.a./, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy polegające na uwzględnieniu skargi Prokuratora Rejonowego w L., w sytuacji, w której skarga ta winna być oddalona. Naruszenia art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" polegało na jego niewłaściwym zastosowaniu i błędnym uznaniu, że Kolegium naruszyło przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przypomniano rozstrzygnięcia zapadające w sprawie w postępowaniu administracyjnym oraz wyrok Sądu I instancji. Podniesiono też, że z art. 145 par. 1 pkt 1 p.p.s.a. wynika, iż warunkiem uchylenia zaskarżonej decyzji, poza literą b, jest, aby naruszenie prawa miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w sytuacji wskazanej pod literą c, - aby wpływ ten był istotny. Ustaleń Sądu I instancji w tym zakresie zabrakło w zaskarżonym wyroku. Kolegium uważa, że skutki prawne byłyby takie same w przypadku odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oraz w przypadku umorzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Dlatego nie można uznać, że naruszenie przez Kolegium przepisów postępowania miało istotny wpływa na wynik postępowania w rozpatrywanej sprawie. Podniesiono także, że w krytycznej glosie do wyroku z dnia 6 stycznia 2000 r., II SA/Wr 148/99, J. Kremis i J. Strzebińczyk /OSP 2001 z. 1 poz. 16 uznali, że w przypadku postępowań wszczynanych z urzędu, jeżeli w trakcie postępowania organ uzna, że nie ma podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji, uzasadnione jest umorzenie postępowania, bowiem odmowa stwierdzenia nieważności decyzji nie miałaby adresata.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Rejonowy w L. wniósł o oddalenie tej skargi. Prokurator stwierdził, że konstrukcja zarzutu naruszenia prawa materialnego - art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c". p.p.s.a. została podporządkowana wnioskowi o rozpatrzenie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej Kolegium podważa wyrok nie z powodu naruszenia prawa materialnego, ponieważ z tej przyczyny Sąd nie uchylił decyzji, lecz z powodu naruszenia przepisów postępowania. Skoro Sąd w swoim wyroku wskazał, że Kolegium powinno wydać jedną z decyzji przewidzianych w art. 158 par. 1 Kpa, to nie pozwala to czynić wyrokowi zarzutu naruszenia prawa materialnego. Wywody skargi kasacyjnej, przyznające naruszenie przepisów postępowania, lecz uznające, że nie miało ono istotnego wpływu na wynik sprawy są nieuprawnione w świetle ustaleń kwestionowanego wyroku.
Naczelny Sąd administracyjny zważył, co następuje
Złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada wymogom, które dla takiej skargi przewidują art. 174 i 176 p.p.s.a. Jednak skarga ta nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Nie może bowiem budzić najmniejszych wątpliwości okoliczność, iż w sytuacji, w której organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uzna, iż nie zachodzą przesłanki nieważności decyzji określone w art. 156 par. 1 Kpa winien wydać decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji. Musi to uczynić zarówno wtedy, gdy postępowanie było wszczęte na wniosek strony, jak i wtedy, gdy postępowanie zostało wszczęte z urzędu w wyniku złożenia przez prokuratora sprzeciwu od decyzji ostatecznej - art. 186 Kpa. To, że niewystępowanie przesłanek nieważności spowoduje w przypadku postępowania wszczętego z urzędu pewną niezręczność językową w postaci niejako odmowy "samemu sobie" stwierdzenia nieważności, nie może zmienić faktu, iż adresatem tej decyzji jest przede wszystkim prokurator oraz, co oczywiste, strony postępowania administracyjnego. Stanowisko wyrażone w glosie J. Kremisa i Strzebińczyka /OSP 2001 z. 1 poz. 16/, do powołanego wyroku NSA z 6 stycznia 2000 r., iż w takiej sytuacji należy umorzyć postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności, jest nie tylko nietrafne, ale także rozmija się zupełnie z treścią art. 157 i 158 Kpa - J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 8, Warszawa 2006, s. 759.
Skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze po wszczęciu postępowania dokonało analizy wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa to w żadnym razie nie było ono władne, w przypadku uznania, że przesłanka ta nie występuje, do umorzenia postępowania. Wydanie w takiej sytuacji decyzji umarzającej postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, w sposób oczywisty narusza przepisy art. 158 Kpa, a także art. 105 par. 1 Kpa. Nie można więc uznać, tak jak twierdzi się w skardze kasacyjnej, że występujące w sprawie naruszenie prawa nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Obowiązkiem organu wszczynającego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zbadanie, nie tylko czy wystąpiła w sprawie ta przesłanka, która legła u podstaw wszczęcia postępowania, ale także czy nie miały miejsca inne naruszenia prawa objęte art. 156 par. 1 Kpa - por. wyrok NSA z 12 stycznia 1994 r. II SA 2164/92 - ONSA 1995 Nr 1 poz. 32; por. też M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Kraków 2000, s. 930. Wydając decyzję o umorzeniu postępowania Kolegium uchyliło się całkowicie od tej oceny.
Rolą sądów administracyjnych stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 poz. 1269/ jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości m.in. przez kontrolę legalności działań administracji publicznej. Istotą wyposażenia prokuratora w prawo brania udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony jest stosownie do art. 182 Kpa usunięcie stanu niezgodnego z prawem występującego w postępowaniu administracyjnym. W kontekście tych dwóch powołanych przepisów nie można uznać, iż oczywiste naruszenie art. 158 i art. 105 par. 1 Kpa poprzez umorzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, zamiast wydania jednej z decyzji określonych w art. 158 Kpa nie miało wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c". p.p.s.a. Należy wszak pamiętać, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem prowadzonym w trybie nadzwyczajnym. Jego przedmiotem nie jest sprawa administracyjna, lecz ostateczna decyzja administracyjna, a ściślej wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego. Zakończenie tego postępowania decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej oznacza, że 1/ sprawa jej eliminacji z obrotu prawnego została merytorycznie rozpoznana, 2/ nie wykazano żadnej z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 par. 1 Kpa, 3/ zdecydowano o pozostawieniu przedmiotowej decyzji w obrocie prawnym.
Zupełnie inne skutki wywołuje decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego. Wydaje się ją ustaliwszy, że postępowanie stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe /art. 105 par. 1 Kpa/, co oznacza, że wystąpił brak chociażby jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego /podmiotu, przedmiotu, podstawy prawnej/ będącego przedmiotem postępowania. Decyzja umarzająca postępowanie nie rozstrzyga zatem o istocie sprawy, wywiera jedynie skutek procesowy /kończy sprawę w danej instancji/, dzięki czemu zapewnia stronie gwarancje procesowe określone w Kodeksie - por. np. wyrok NSA z 16 lipca 1982 r. SA/Wr 220/82 - ONSA 1982 Nr 2 poz.
- Istotą umorzenia postępowania jest jego przerwanie, uchylenie wszystkich dokonanych w nim czynności oraz orzeczenie o dalszym jego nieprowadzeniu. W konsekwencji następstwem decyzji o umorzeniu postępowania jest ocena prawna, że nie było którejś z przesłanek niezbędnych do merytorycznego rozpoznania sprawy. Odnosząc to na grunt rozpoznawanej sprawy, skutkiem decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest ocena prawna, że podjęto rozstrzygnięcie o dalszym jego nieprowadzeniu, ponieważ stało się ono bezprzedmiotowe, co uniemożliwiło merytoryczne rozpoznanie sprawy.
Kolejnym i ostatecznym argumentem na bezzasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej jest fakt, że w obu decyzjach SKO w L. wystąpiła rażąca sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a jego uzasadnieniem. Zarówno sentencja decyzji wydanej w I instancji, jak i sentencja decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym mówiła o umorzeniu postępowania, co jest uzasadnione tylko jego bezprzedmiotowością. Natomiast w obu uzasadnieniach Kolegium argumentowało, że umorzyło postępowanie, bo brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji zaskarżonej w drodze sprzeciwu przez Prokuratora. Sentencje obu decyzji wskazywały więc, że Kolegium sprawy merytorycznie nie rozpoznawało, czego jednoznacznym zaprzeczeniem były uzasadnienia tychże.
Na marginesie można zauważyć, że podniesione w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną argumenty dotyczące postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego mijają się z podstawą skargi kasacyjnej złożonej w rozpoznawanej sprawie, w której sformułowany został zarzut naruszenia przepisów postępowania - art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.
Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.