Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 13 września 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 452/16 oddalił skargę B. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z dnia 1 kwietnia 2016 r. B. O. (dalej jako "skarżąca") wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na zakup i dofinasowanie nierefundowanych produktów i substancji leczniczych oraz zasiłku na zakup sprzętu leczniczo- medyczno – zdrowotnego w postaci inhalatora.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Kierownik Działu Świadczeń Społecznych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. odmówił skarżącej przyznania świadczenia pieniężnego w formie wnioskowanego zasiłku celowego. Organ pierwszej instancji ustalił w trakcie wywiadu środowiskowego z dnia 6 kwietnia 2016 r., że trudna sytuacja skarżącej wynika z bezrobocia (jest ona zarejestrowana w PUP bez prawa do zasiłku). Strona zajmuje jeden pokój w dwupokojowym mieszkaniu będącym jej własnością, w drugim pokoju zamieszkuje jej pełnoletni syn, który prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Dochód skarżącej składa się z połowy dodatku mieszkaniowego w wysokości 121,89 zł, połowy dodatku energetycznego w wysokości 7,70 zł, alimentów od byłego męża w wysokości 200 zł. Łączny dochód strony wynosi 329,59 zł miesięcznie i nie przekracza kwoty 634 zł ustawowego kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Odnośnie żądania skarżącej organ pierwszej instancji wskazał, że nie przedstawiła ona zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego konieczność stosowania nierefundowanych leków i substancji leczniczych oraz sprzętu w postaci inhalatora. Jak wskazał organ, podjął on próbę wyjaśnienia zasadności wydatkowania środków pieniężnych na zgłoszone potrzeby – wzywając stronę do przedłożenia stosownego zaświadczenia lekarskiego. W odpowiedzi na to wezwanie wnioskodawczyni nie przedłożyła żadnego zaświadczenia potwierdzającego konieczność stosowania nierefundowanych produktów i substancji leczniczych oraz inhalatora. Organ wyjaśnił też skarżącej zasady przyznawania pomocy społecznej podkreślając konieczność współpracy z organem pomocy społecznej, którego - w ocenie organu pierwszej instancji – zabrakło w przedmiotowej sprawie. Organ podkreślił, że potrzeby wnioskodawczyni nie są przez Ośrodek lekceważone, o czym świadczy wysokość przyznanej jej w styczniu 2016 r. pomocy w postaci: 120 zł na opłacenie biletu specjalnego seniora; 200 zł na dofinansowanie zakupu odzieży; 150 zł na dofinansowanie opłat mieszkaniowych; 50 zł na zakup środków higienicznych i czystości; 700 zł na dofinansowanie remontu i modernizację mieszkania; 200 zł zasiłku celowego na żywność. Nadto decyzją z dnia 11 kwietnia 2016 r. przyznano skarżącej zasiłek celowy w kwocie 150 zł na dofinansowanie opłat mieszkaniowych, w kwocie 50 zł na zakup środków czystości i w kwocie 200 zł na zakup żywności.
Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium wyjaśniło zasady przyznawania pomocy społecznej wynikające z przepisów art. 2, 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm., dalej: u.p.s.), jak też zasady liczenia dochodu wynikające z tego aktu prawnego (art. 8). Organ odwoławczy podkreślił, że odwołująca się spełnia co prawda kryterium ustawowe dochodowe, ale nie wykazała niezbędności zaspokojenia potrzeby życiowej, którą w tym przypadku jest stosowanie nierefundowanych produktów i substancji leczniczych oraz konieczność używania inhalatora. Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił konieczność przedstawienia przez stronę zaświadczenia lekarskiego dowodzącego niezbędności wydatkowania środków na powyższe cele i prawidłowo wezwał stronę do przedstawienia tego zaświadczenia (wezwanie z dnia 11 kwietnia 2016 r.), co jednak nie nastąpiło. To uniemożliwia przyjęcie, że powołane przez stronę potrzeby są niezbędne, zwłaszcza że sama ona wyjaśnia, iż nie chodzi do lekarza i nie przyjmuje żadnych leków. Przyjmuje natomiast mąkę kasztanową, trawę z jęczmienia, witaminę C, płatki lniane, ziarna konopi i szałwię hiszpańską. Organ odwoławczy wskazał, że z akt administracyjnych wynika stałe korzystanie przez stronę z pomocy społecznej, jak też ograniczone możliwości Ośrodka Pomocy Społecznej, co – przy braku zaświadczenia uzasadniającego konieczność uzyskania środków pieniężnych na deklarowane potrzeby – stanowi dodatkowy argument za odmową ich przyznania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego B. O. zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego, pozostawanie przez organ "w uporczywej zwłoce". Wskazała, że organy dopuszczają się licznych nieprawidłowości przy rozpoznawaniu jej spraw, zaś decyzja z dnia [...] maja 2016 r. została wydana ewidentnie błędnie, jest niespójna i sprzeczna z prawem. Zawiera kłamstwa i manipulacje, ponadto jest niespójna i sprzeczna.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że samo zgłoszenie potrzeby udzielenia pomocy na określony cel, jak i fakt spełnienia ustawowych przesłanek nie przesądzają automatycznie o konieczności uwzględnienia w całości lub w części żądania osoby zainteresowanej. Mając na uwadze art. 3 ust. 3 i 4 oraz art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm., dalej jako u.p.s.,), jak też uwzględniając fakt nieprzyjmowania przez skarżącą leków oraz niekontrolowania stanu zdrowia u lekarza, Sąd I instancji stwierdził, że organy pomocy społecznej prawidłowo wystosowały wezwanie z dnia 11 kwietnia 2016 r. do przedstawienia zaświadczeń lekarskich dowodzących konieczności zakupu nierefundowanych produktów i innych preparatów leczniczych, jak też inhalatora. Skarżąca takich zaświadczeń nie przedłożyła w ramach współpracy z organem pomocowym, co należało ocenić jako niewykazanie niezbędnej i koniecznej z medycznego punktu widzenia potrzeby otrzymania wsparcia finansowego.
Zdaniem Sądu I instancji, uzasadniając odmowę przyznania zasiłku celowego organy trafnie też wskazały na ograniczone możliwości jednostki pomocy społecznej oraz fakt stałego korzystania przez skarżącą z pomocy finansowej tej jednostki (samymi decyzjami z marca i kwietnia 2016 r. przyznano skarżącej pomoc w łącznej kwocie 1050 zł). Świadczy to, zdaniem Sądu I instancji, o wszechstronnym rozpoznaniu sprawy, przy uwzględnieniu okoliczności obiektywnych (możliwości organu) oraz indywidualnej oceny sytuacji strony. Ta bowiem choć wskazuje na jej trudną sytuację życiową, to jednocześnie wymaga zindywidualizowanego podejścia do możliwości sfinansowania konkretnej potrzeby, której to potrzeby nie wykazano w sposób przekonujący.
Mając powyższe na względzie Sąd I instancji ocenił, że wydając zaskarżoną decyzję Kolegium podjęło niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zastosowało prawidłowo przepisy prawa materialnego, zaś samej treści rozstrzygnięcia nie sposób ocenić jako nacechowanej dowolnością. W tych okolicznościach WSA w Białymstoku orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: P.p.s.a.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła B. O. wnosząc o jego uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy przez przyznanie przedmiotowego zasiłku celowego, ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a w obu przypadkach o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego błędne niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ wydający zaskarżoną decyzję przepisów postępowania w zakresie w istotny sposób wypływającym na wynik sprawy, w szczególności: wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., polegającym na braku wyczerpującego zbadania zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a tym samym niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co uchybiło obowiązkowi załatwienia przez organ sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ poprzestał na wystosowaniu do skarżącej wezwania z dnia 11 kwietnia 2016 r. Organ nie próbował po raz kolejny lub w inny dozwolny prawem sposób wezwać skarżącej do przedstawienia dodatkowych dokumentów, mimo iż spełniała ona ustawowe przesłanki do otrzymania zasiłku celowego. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że skarżąca która ze względu na swoją sytuację życiową regularnie korzysta z pomocy społecznej, nigdy wcześniej nie przedstawiała dodatkowych dokumentów i nigdy nie była wzywana do przedstawienia takowych. Zaznaczył, że organ pomocy społecznej posiadał bardzo szeroką wiedzę na temat sytuacji życiowej skarżącej, posiadał też niezbędną dokumentację wskazującą, iż nie stać jej na zakup przedmiotów objętych wnioskiem, co w konsekwencji skutkowało brakiem wyczerpującego zbadania zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a tym samym niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co uchybiło obowiązkowi załatwienia przez organ sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, określoną w art. 183 § 2 wymienionej ustawy. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności, a zatem Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał skargę kasacyjną w jej granicach.
Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Przeprowadzona pod tym kątem kontrola kasacyjna nie potwierdziła, aby orzekające w sprawie organy naruszyły wskazywane w skardze kasacyjnej przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że obowiązkiem osób korzystających z pomocy społecznej jest współdziałanie w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 u.p.s.). Stosownie zaś do treści art. 11 ust. 2 u.p.s., brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny w rozwiązywaniu trudnej życiowej mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Egzekwowanie obowiązku współdziałania z organem pomocowym ma przyczyniać się do nieprzekształcania pomocy społecznej w proste rozdawnictwo świadczeń. Samo zgłoszenie potrzeby udzielenia pomocy na określony cel, jak i fakt spełnienia ustawowych przesłanek, nie przesądza automatycznie o konieczności uwzględnienia w całości lub w części żądania osoby zainteresowanej. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, w przypadku świadczenia na pokrycie zakupu leków bądź innych środków medycznych, potrzeba ich stosowania przez wnioskodawcę, musi być potwierdzona przez specjalistę (lekarza). Pracownik organu pomocowego nie dysponuje wiedzą, która umożliwiałaby mu samodzielną weryfikację potrzeb medycznych wnioskodawcy, w związku z czym taka ocena musi odbywać się na podstawie stosownych dowodów uzyskanych od lekarza jako osoby posiadającej wiedzę uprawniającą do leczenia. Wskazania wymga, że dane o stanie zdrowia i przebiegu leczenia objęte są tajemnicą lekarską i w tym zakresie organ może opierać się wyłącznie na informacjach udostępnionych przez stronę, w tym odpowiednich zaświadczeniach lekarskich dowodzących konieczności zakupu nierefundowanych preparatów i innych produktów leczniczych. W tym przypadku obowiązek współdziałania z organem pomocowym obejmuje więc również powinność przedstawienia organowi niezbędnych informacji i zaświadczeń. Natomiast zadaniem organu jest stworzenie stronie możliwie najlepszych warunków ich uzyskania i przedłożenia. Analiza akt administracyjnych pozwala uznać, że w tym zakresie organ pierwszej instancji dochował wszystkich wymogów wynikających z przepisów prawa. Do skarżącej skierowano stosowne wezwanie do przedłożenia wymaganego zaświadczenia lekarskiego, jednocześnie zapewniając jej niezbędny czas na uzyskanie tego dokumentu. Strona została przy tym pouczona, że brak przedłożenia zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego potrzebę stosowania nierefundowanych produktów i substancji leczniczych oraz sprzętu leczniczo-medyczno-zdrowotnego w postaci inhalatora, może skutkować negatywnym rozpoznaniem zgłoszonego w tym zakresie żądania. Wobec braku przedstawienia przez skarżącą wskazanego zaświadczenia organ nie miał podstaw do uznania, iż zakup powyższych produktów stanowi na gruncie niniejszej sprawy niezbędną potrzebę życiową. Nie można pominąć, iż przedmiotowego dokumentu skarżąca nie przedłożyła również na kolejnym etapie postępowania administracyjnego, mając już pełną świadomość, że jego brak spowodował negatywne rozpatrzenie wniosku przez organ I instancji. W tych warunkach nie sposób zgodzić się z twierdzeniem autora skargi kasacyjnej, że organy niewłaściwie przeprowadziły postępowanie dowodowe wskutek braku ponownego wezwania skarżącej do przedłożenia wymaganego zaświadczenia lekarskiego, skoro jak wskazano wyżej, skarżąca w toku całego postępowania przejawiała bierną postawę w kompletowaniu wymaganych dokumentów.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania w granicach wykazanych przez wnoszącego skargę kasacyjną i na zasadzie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił jako niezasadną.
Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi z tytułu pomocy prawnej udzielonej z urzędu zostanie rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.