Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargę M. T. na opisaną w sentencji czynność Komendanta Powiatowego Policji w N. W jego uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że z treści skargi wynika, iż w dniu [...] kwietnia 2016 r. Komendant Stołeczny Policji wystąpił o skierowanie M. T. na badanie psychologiczne i sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w związku z przekroczeniem liczby 24 punktów karnych w okresie pomiędzy [...] lutego 2015 r., a [...] marca 2016 r. Skarżący zwrócił wówczas uwagę, że wykroczenie z dnia [...] marca 2016 r. miało miejsce po upływie 1 roku licząc od dnia [...] lutego 2015 r. i punkty za jego popełnienie nie powinny być wliczone do ogólnej liczby punktów karnych. Komendant Stołeczny Policji wycofał poprzednie wnioski, jednak w dniu [...] maja 2016 r. skierował ponowne pisma o sprawdzenie kwalifikacji skarżącego oraz skierowanie go na badanie psychologiczne w związku z przekroczeniem 24 punktów karnych.
Powołał się na nieuwzględnione dotychczas zdarzenie z dnia [...] lutego 2015 r., co tłumaczył tym, że po ponownej analizie wyroku Sądu Rejonowego w O. Wydział Zamiejscowy w N. z dnia [...] czerwca 2015 r., sygn. akt [...], którym skarżący został uznany za winnego popełnienia czynu z art. 92 § 1 K.w., Komendant Powiatowy Policji w N. aktywował kolejny wpis tymczasowy dotyczący popełnionych w tym dniu wykroczeń. Skarżący podniósł, że nie było dwóch zdarzeń, jak to wpisano w ewidencji po jej skorygowaniu, lecz zgodnie z wyrokiem popełnił jeden czyn naruszający jeden przepis ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108 poz. 908 ze zm.). Nie ma więc jego zdaniem podstaw do przypisania punktów za wszystkie wykroczenia, ponieważ są one tożsame, naruszające ten sam przepis, tj. art. 92 K.w. w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym.
Tym samym uznał, iż dokonany przez Komendanta Powiatowego Policji w N. wpis nr [...] nie znajduje oparcia w wyroku i jest bezprawny. Dlatego też wystąpił do tego organu o usuniecie skutków naruszenia prawa. Zauważył, że abstrahując od wskazanych nieprawidłowości w ewidencjonowaniu punktów karnych, organ prowadzący ewidencję nie może dowolnie, w przypadkowo wybranym momencie analizować treści ewidencji i aktywować wpisy tymczasowe na zupełnie dowolnych przesłankach. W szczególności naruszające prawo jest aktywowanie wpisów tymczasowych po prawie 11 miesiącach od uprawomocnienia się wyroku stwierdzającego naruszenie, podczas gdy przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. wprowadzają wymóg niezwłocznego ujmowania takich wpisów do ewidencji. Z uwagi na to, w ocenie skarżącego, przepisy prawa zostały naruszone przez Komendanta Powiatowego Policji w N. dwukrotnie.
Pierwsze naruszenie polegało na dokonaniu wpisu bez podstawy prawnej, a drugie na opóźnionym dokonaniu wpisu. Naruszenia te stały się przyczyną utraty przez skarżącego prawa jazdy, gdyż w wyniku opóźnionej aktualizacji ewidencji przypisano mu 6 dodatkowych punktów karnych, przez co ostateczna liczba punktów karnych wyniosła 29. Skarżący zauważył, że gdyby w odpowiednim momencie został poinformowany o przypisanych punktach karnych, mógłby podjąć działania zapobiegające utracie prawa jazdy
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Komendanta Powiatowego Policji w N. wniósł o jej oddalenie. Podał, że w dniu [...] lutego 2015 r. skarżący podjął dwukrotnie manewr wyprzedzania w dwóch różnych miejscach w sposób naruszający przepisy ruchu drogowego. Z analizy zarzutu zawartego w wyroku nakazowym z dnia [...] czerwca 2015 r. wynika wprost, że dotyczył on w istocie dwóch samodzielnych wykroczeń. W związku z tym uznać należy, że dokonane wpisy do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego za wykroczenia z dnia [...] lutego 2015 r. są zgodne z prawem.
Na rozprawie w dniu 8 listopada 2016 r. skarżący poparł skargę. Podał, że w maju 2016 r. złożył wniosek do Komendy Stołecznej Policji o usunięcie z ewidencji punktów karnych. Zakwestionował pierwotny ponad roczny okres wskazany w skierowaniu na sprawdzenie kwalifikacji, a następnie po korekcie nadal domagał się usunięcia z ewidencji później wprowadzonego wpisu dotyczącego dwóch zdarzeń z [...] lutego 2015 r. Komendant odmówił usunięcia punktów z ewidencji i na tę czynność skarżący złożył do WSA w Warszawie skargę, która oczekuje na wyznaczenie rozprawy.
Ponadto skarżący wyjaśnił, że już poddał się sprawdzeniu kwalifikacji. Chodzi mu więc tylko o powstrzymanie niepraworządnego działania Policji. Podniósł, że domagał się reakcji Komendanta Policji w N., co jest przedmiotem tej sprawy, ponieważ uważa, że należy działać dwutorowo. To znaczy zaskarżyć czynność Komendanta Policji w N., bo on jest autorem obydwu wpisów z lutego 2015 r. oraz czynność Komendanta Stołecznego Policji.
Motywując zaskarżone postanowienie Sąd I instancji podniósł, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że tylko pismo właściwego organu prowadzącego ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego stanowiące odpowiedź na wniosek o usunięcie punktów karnych z ewidencji należy traktować jako akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., podlegający zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Oznacza to, że będącemu przedmiotem zaskarżenia w sprawie pismu Komendanta Powiatowego Policji w N. - organu nieuprawnionego do weryfikowania i usuwania wpisów z ewidencji kierowców - można przypisać jedynie walor informacyjny, gdyż podjęte przez ten organ działanie nie mogło mieć charakteru władczego wobec braku stosownych kompetencji.
W świetle przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r. poz. 488) nie jest możliwa, jak to wywiódł skarżący na rozprawie, dwutorowa weryfikacja wpisów, tj. dokonanych przez komendanta właściwej jednostki Policji i odrębnie przez Komendanta szczebla wojewódzkiego. Takie rozumowanie, zdaniem Sądu meriti, dopuszczałoby, aby w tej samej sprawie rozstrzygały dwa różne organy, wbrew wyraźnemu brzmieniu przepisów i obowiązującej zasadzie przestrzegania właściwości organów władzy, działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) oraz wbrew zakazowi orzekania w tej samej sprawie przez dwa różne organy.
W ocenie Sądu I instancji w rozpatrywanym przypadku za prawidłową należy uznać właściwość w sprawie Komendanta Stołecznego Policji, którego odmowę skarżący zaskarżył do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego Warszawie, przez co ma zapewnioną ochronę prawną. Ponadto Sąd ten wskazał, że intencją skarżącego, jak sam podał, było powstrzymanie niepraworządnego działania Policji. Zatem "wezwanie do usunięcia skutków naruszenia prawa" nosi znamiona skargi unormowanej w dziale VIII K.p.a., zatytułowanym "Skargi i wnioski" (art. 221- 240 K.p.a.). Tymczasem postępowanie skargowe nie kończy się władczym aktem podlegającym ocenie sądu administracyjnego z punktu widzenia legalności. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., skargę odrzucił
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł M. T. zarzucając mu obrazę przepisów prawa procesowego, tj.:
- a) art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, tj. odrzucenie skargi na czynność organu w przedmiocie odmowy wykreślenia wpisu ostatecznego z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego z powołaniem się na fakt, że czynność ta nie może podlegać zaskarżeniu, gdyż nie jest czynnością z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., czyli czynnością zakresu administracji publicznej, w sytuacji gdy stanowi ona czynność z zakresu administracji publicznej;
- b) art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 166 P.p.s.a. w zw. z art. 227 K.p.a., poprzez wydanie postanowienia w oparciu o twierdzenia faktyczne i wnioski niewynikające z materiału dowodowego zgromadzonego przez organ i uznanie, ze "wezwanie do usunięcia skutków naruszenia prawa nosi znamiona skargi z art. 227 K.p.a.".
Powołując się na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W motywach skargi kasacyjnej wskazano przede wszystkim, iż błędna jest koncepcja przyjęta przez Sąd meriti w zaskarżonym postanowieniu zakładająca, że tylko pismo właściwego organu prowadzącego ewidencję kierowców stanowiące odpowiedź na wniosek o usunięcie punktów karnych z ewidencji należy traktować jako akt z zakresu administracji publicznej. Prowadziłoby to do pozostawienia działalności pozostałych komendantów dokonujących wpisów w ewidencji poza kontrolą legalności. Niepodobna zaakceptować sytuacji, w której komendant nieprowadzący ewidencji, ale uprawniony do dokonywania wpisów, dokonuje takich wpisów z niemalże rocznym opóźnieniem i to faktycznie na polecenie komendanta prowadzącego ewidencję, co miało miejsce w niniejszej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż słusznie przyjął Sąd I instancji, że tylko pismo właściwego organu prowadzącego ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego w sprawie ustalenia liczby punktów karnych należy traktować jako akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Obliczenie punktów przez organy Policji odbywa się w oparciu o delegację ustawową przewidzianą w art. 130 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, a skonkretyzowaną w przepisach cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego. Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia ewidencję prowadzi komendant wojewódzki Policji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania ewidencjonowanych. Nie budzi wątpliwości, iż pismo właściwego komendanta wojewódzkiego Policji stanowiące odpowiedź na wniosek o usunięcie, bądź skorygowanie wpisu punktów karnych do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej.
Jednak dla tej czynności nie jest przewidziana forma decyzji administracyjnej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeważa bowiem pogląd, iż możliwość załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej winna wynikać z przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę prowadzonego przez organ postępowania. Bezsporne jest, iż obowiązujące przepisy nie przewidują takiej formy rozstrzygnięcia wniosku o usunięcie/skorygowanie punktów karnych z ewidencji. Powyższe stanowisko uznające pismo organu prowadzącego ewidencję w przedmiocie ustalenia liczby punktów karnych za akt inny, niż decyzje i postanowienia, podejmowane w sprawach indywidualnych, dotyczących uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa i mających charakter publicznoprawny, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. jest jednolite w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (p. m.in. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 329/10, z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 716/11, z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1968/14, postanowienia Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Gliwicach z dnia 27 listopada 2009 r., sygn. II SA/Gl 989/09; Gdańsku z dnia 24 stycznia 2011 r., sygn. III SAB/Gd 16/10, publ.
CBOSA). W judykaturze utrwalony jest też pogląd, że taki akt podlega zaskarżeniu po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa (por. m. in. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 30 sierpnia 2011 r., sygn. I OSK 1413/11, oraz wyrok z 4 kwietnia 2013 r., sygn. I OSK 127/13, publ. CBOSA).
Na gruncie niniejszej sprawy oznacza to, iż pismo, co należy szczególnie podkreślić, właściwego organu prowadzącego ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, stanowiące odpowiedź na wniosek o skorygowanie punktów karnych w ewidencji jest aktem o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. podlegającym zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego po wyczerpaniu środków odwoławczych, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 P.p.s.a.). W przeciwnym wypadku, w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie zachodzi ta ostatnia sytuacja.
Skarżący co prawda przed wniesieniem skargi wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, ale jak trafnie wskazał Sąd I instancji był to organ niewłaściwy w tym sensie, że zgodnie z wyżej wymienionymi przepisami rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r., nieuprawniony do weryfikowania i usuwania wpisów z ewidencji kierowców. Zasadność wpisu, zgodnie z wolą ustawodawcy, oceniać może tylko organ prowadzący ewidencję, czyli właściwy komendant wojewódzki Policji (albo Komendant Stołeczny Policji), którzy upoważnieni zostali w tym rozporządzeniu do usuwania z ewidencji wpisów. Wynika to jednoznacznie z brzmienia § 5 ust. 1 i ust. 2 oraz § 6 ust. 1 tego aktu prawnego. Dopuszczenie dwutorowej weryfikacji wpisów, tj. przez komendanta jednostki Policji dokonującej wpisu i odrębnie przez komendanta szczebla wojewódzkiego, doprowadziłoby do sytuacji orzekania w tej samej sprawie przez dwa różne organy, co trafnie podnosił Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.
Ponadto, na czynność Komendanta Stołecznego Policji o odmowie usunięcia punktów z ewidencji skarżący złożył odrębną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która w chwili orzekania przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie oczekiwała na wyznaczenie rozprawy, zatem nie można uznać, że skarżący pozbawiony został ochrony prawnej w tym przedmiocie.
Powyższe oznacza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie prawidłowo odrzucił skargę na czynność Komendanta Powiatowego Policji w N., jako niedopuszczalną.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 P.p.s.a.
Na koniec należy nadmienić, że skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, gdyż Sąd uznał to za celowe z uwagi na charakter sprawy. Uczynił to na zasadzie art. 182 § 1 P.p.s.a., nie będąc związanym odmiennym żądaniem strony.
- - ---------------------- 2