Uzasadnienie
Biuro Turystyczne "S." – Sp. J. w [...] wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2004 r. wydanego w sprawie o sygn. akt 6 II SA 4156/03. Wyrokiem tym uchylona została decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] oraz wcześniejsza, zmieniona nią decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] z dnia [...] nakładająca na wymienione wyżej Biuro Turystyczne kary pieniężne za różnego rodzaju nieprawidłowości związane z prowadzeniem międzynarodowego transportu drogowego. Do wydania tych decyzji a następnie podanego wyżej wyroku doszło w następującym stanie faktycznym:
Wojewódzki Inspektorat Transportu Drogowego w [...] przeprowadził w dniach 15 – 31 sierpnia 2002 r. kontrolę przestrzegania czasu jazdy i odpoczynku kierowców Biura Turystycznego S. sp. j. w [...], zwana skarżącą, zgodnie z Umową Europejską dotycząca pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzoną w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 94, poz. 1086 i 1087).
Decyzją Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] z dnia [...], nr [...], nałożono na skarżącą spółkę karę pieniężną w łącznej kwocie 11.ooo zł.
Powyższa kwota obejmuje:
1/ 3000 zł za niezachowanie przez wykonującego międzynarodowy transport drogowy tzw. wykresówki z urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy oraz czas jazdy i postoju, 2/ 2300 zł za przekroczenie maksymalnego okresu prowadzenia pojazdu bez przerwy, przy wykonywaniu transportu drogowego, 3/ 2950 zł za zmniejszenie czasu odpoczynku dziennego kierowców, 4/ 2750 zł za przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdów.
W następstwie odwołania skarżącej decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...], nr [...], zmieniono decyzję organu pierwszej instancji w ten sposób, że w miejsce kary w kwocie 11.000 nałożono karę w kwocie 20.200 zł. I tak, Główny Inspektor Transportu Drogowego w zakresie kary pieniężnej nałożonej decyzją organu I instancji:
1/ 3000 zł zaskarżoną decyzję uchylił i nałożył karę pieniężna w wysokości 6000 zł 2/ 2300 zł zaskarżoną decyzję uchylił i nałożył karę pieniężną w wysokości 2600 zł 3/ 2950 zł zaskarżoną decyzję uchylił i nałożył karę pieniężną w wysokości 8850 zł 4/ 2750 zł zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.
Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że organ odwoławczy dokonał ponownej analizy dowodów zgromadzonych w sprawie, w szczególności tzw. "wykresówek" z urządzenia rejestrującego prędkość jazdy oraz czas jazdy i postoju pojazdów pod kątem zweryfikowania prawidłowości nałożonej kary pieniężnej.
Po ponownym rozpatrzeniu materiału dowodowego stwierdzono w odniesieniu do pkt 1/ decyzji rażące różnice pomiędzy ustaleniami faktycznymi a sankcjonowaniem poszczególnych naruszeń dokonanych przez przedsiębiorcę. Mianowicie, kierowcy posługiwali się jedną wykresówką, co przyjęto za podstawę do nałożenia kary pieniężnej za nieprzestrzeganie czasu pracy, zapominając o obowiązku dysponowania przez każdego z kierowców indywidualną wykresówką, co sankcjonowane jest karą pieniężna w kwocie po 500 zł. Zatem, należało w pkt 1/ ustalić karę pieniężną w kwocie 6000 zł.
Odnośnie pktu 2/ i 3/ decyzji pierwszoinstancyjnej w ocenie organu odwoławczego zebrany w sprawie materiał dowodowy uzasadniał nałożenie wyższych kar pieniężnych, co stanowiło podstawę do odpowiedniej zmiany decyzji pierwszoinstancyjnej.
W ocenie organu odwoławczego decyzja organu pierwszej instancji rażąco naruszała art. 139 kpa, wobec czego nie obowiązywał zakaz reformationis in peius.
Jako podstawę prawną do nałożenia wspomnianych wyżej kar pieniężnych wskazano przepis art. 92 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.), stosownie do którego, kto wykonuje transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne nie przestrzegając przepisów o czasie pracy i odpoczynku kierowców oraz nie posiadając zapisów urządzenia rejestrującego prędkość jazdy oraz czas jazdy i postoju podlega karze pieniężnej. W kwestii wysokości kar pieniężnych wskazano na lp 10.1, 10.3, 10.5 i 10.10 załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym (Dz. U. Nr 115, poz. 999). Ponadto, jako podstawę do nałożenia kar pieniężnych, powołano przepisy umowy AETR, a mianowicie: art. 6 ust.1, art. 7, art. 8 ust. 1 i art. 10 ust. 3.
Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów skarżącej kwestionującej podstawę prawną zaskarżonej decyzji, opartej na umowie AETR. Wzięto pod uwagę fakt ratyfikowania tej umowy międzynarodowej i jej ogłoszenie w Dzienniku Ustaw. Nie zgodzono się również ze stanowiskiem skarżącej, że dopiero wejście w życie ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 123, poz. 1354), co miało miejsce po dacie wykonywania spornych przewozów, mogło stanowić podstawę dla penalizowania wspomnianych wykroczeń.
W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca spółka podniosła brak podstaw prawnych dla oparcia zaskarżonej decyzji na przepisach umowy AETR. Zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 139 kpa. Podniosła również naruszenie przepisów art. 92 ust.1 pkt 10 i pkt 13, art. 56 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, a także nieznajdujące podstawy prawnej zastosowanie przepisów załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym (Dz. U. Nr 115, poz. 999) w związku z art. 91 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym. Ponadto zarzucono naruszenie art. 91 ust. 2 i art. 89 ust. 1 pkt 2 i 5 oraz art. 22 Konstytucji RP.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, właściwy po przeprowadzonej z dniem 1 I 2004 r. reformie sądownictwa administracyjnego do rozpoznania tej sprawy, wyrokiem z dnia 16 listopada 2004 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz częściowo zmienioną nią decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] oraz zasądził od organu odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 2804 zł kosztów postępowania. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 91 pkt 1 Konstytucji RP ratyfikowana umowa międzynarodowa po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw staje się częścią krajowego porządku prawnego. Gdy umowa dotyczy jednak przedmiotu określonego w przepisie art. 89 ust. 1 Konstytucji jej ratyfikacja musi być poprzedzona zgodą wyrażoną w formie ustawy. Zgodnie z art. 241 ust. 1 Konstytucji RP za umowy ratyfikowane za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie uznaje się również umowy międzynarodowe ratyfikowane dotychczas przez Rzeczypospolitą Polską na podstawie obowiązujących w czasie ich ratyfikacji przepisów konstytucyjnych i ogłoszone w Dzienniku Ustaw, jeżeli dotyczą one kategorii spraw wymienionych w art. 89 ust. 1 Konstytucji. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził następnie, że umowa AETR należy do kategorii umów wskazanych w ostatnio wymienionym przepisie, bowiem ogranicza zasadę wolności działalności gospodarczej, lecz nie była ona ratyfikowana na podstawie zgody zawartej w ustawie. Nie ma do niej również zastosowania zasada z art. 241 Konstytucji, gdyż została ona ratyfikowana pod rządem Konstytucji RP i opublikowana przez Prezydenta RP w Dzienniku Ustaw z dnia 24 XI 1999 r. (Nr 94, poz. 1086). Nadto umowa ta została tak sformułowana, iż zobowiązuje organy Państwa do wprowadzenia przepisów określonych jej treścią i nie zawiera norm prawnych, które można wprost stosować i egzekwować. Umowa ta nie wprowadziła więc do polskiego systemu prawnego obowiązku kontrolowania okresów prowadzenia pojazdu, czasu trwania innej pracy oraz okresu odpoczynku na podstawie zapisów przyrządów kontrolnych. Obowiązki takie wprowadziła dopiero ustawa o czasie pracy kierowców z dnia 24 VIII 2001 r. (Dz. U. Nr 123, poz. 1354), która jednak weszła w życie już po okresie wykonywania kontrolowanych w firmie skarżących przejazdów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził więc, iż brak było podstaw prawnych do wydania zaskarżonych decyzji, skoro w dniu wykonywania przewozów nie obowiązywały jeszcze przepisy wyraźnie konkretyzujące obowiązki przedsiębiorców w zakresie przestrzegania czasu pracy kierowców. Sąd w konsekwencji uznał za uzasadnione zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 92 ust. 1 pkt 10 i pkt 13 oraz art. 56 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, a także postanowień załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 VII 2002 r. – w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym (Dz. U. Nr 115, poz. 999). W końcu Sąd stwierdził tez naruszenie przepisu art. 139 kpa na skutek podwyższenia przez organ odwoławczy wysokości nałożonych na skarżąca kar, mimo iż tylko ona wniosła odwołanie i mimo, że nie wykazano rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego przez decyzję pierwszoinstancyjną.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2004 r. Biuro Turystyczne "S." w [...] wniosło skargę kasacyjną. Wyrokowi temu zarzuciło naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 291 ust. 1 Konstytucji RP i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie prawa przez odmowę zastosowania w sprawie: art. 6 ust. 1, 7, 8 i 10 umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe – AETR oraz art. 92 ust. 1 pkt 10 i pkt 13 ustawy z dnia 6 IX. 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.), a także poz. 10.1, 10.3, 10.5 i 10.10 załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 VII 2002 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 115, poz. 999). Skarga kasacyjna zarzuciła następnie błędną wykładnię art. 10 ust. 2 i 3 wym. wyż. umowy AETR przez przyjęcie, iż normy w nich zawarte nie są samowykonalne i że w okresie objętym decyzjami strona nie miała obowiązku instalowania tachografu i tym samym posiadania "wykresówek" obrazujących pracę kierowców. Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów art. 92 ust. 1 pkt 10 i pkt 13 oraz ust. 2 ustawy o transporcie drogowym oraz wymienionych wyżej przepisów załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 VII 2002 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym przez przyjęcie, że przepisy te nie mogły stanowić podstawy prawnej do nałożenia kar pieniężnych za naruszenie przepisów o czasie pracy kierowców. We wniosku zawartym w skardze kasacyjnej skarżąca żądała uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania.
W odpowiedzi na tę skargę Biuro Turystyczne "S." wniosło o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dla oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej podstawowe znaczenie ma rozstrzygnięcie kwestii, czy Umowa Europejska dotycząca pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR) sporządzona w Genewie 1 lipca 1970 r. weszła do polskiego porządku prawnego i może być bezpośrednio stosowana. Z tym ostatnim zagadnieniem wiąże się też problem wykonalności postanowień tej umowy. Rozważając te zagadnienia należy zauważyć, że – wbrew ustaleniom zawartym w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – umowa AETR została ratyfikowana przez Polskę w dniu 14 lipca 1992 r. zgodnie z obowiązującym w tym czasie prawem i weszła w życie w stosunku do Polski z dniem 10 stycznia 1993 r. (Oświadczenie rządowe z dnia 30 VIII 1999 r. w sprawie ratyfikacji tej umowy – Dz. U. z 1999 r. Nr 94, poz. 1087). Zgodnie z przepisem art. 241 Konstytucji RP umowę tę uznaje się za ratyfikowaną za uprzednią zgodą wyrażoną w formie ustawy. Wymieniony przepis ma charakter normy przejściowej i stanowi, że umowy międzynarodowe ratyfikowane dotychczas na podstawie obowiązujących w czasie ich ratyfikacji przepisów konstytucyjnych i ogłoszone w Dzienniku Ustaw uznaje się za ratyfikowane za uprzednią zgodą wyrażoną w formie ustawy. Umowa AETR odpowiada tym warunkom, bowiem została ratyfikowana przed wejściem w życie obecnie obowiązującej Konstytucji RP, a następnie ogłoszona w Dzienniku Ustaw z 1999 r. Nr 94, poz. 1087. Nie jest przy tym istotne, że ogłoszenie tej umowy w Dzienniku ustaw nastąpiło po wejściu w życie Konstytucji z dnia 2 IV 1997 r., gdy przepis art. 241 ust. 1 Konstytucji ustanowił jedynie wymóg ratyfikacji umowy przed wejściem w życie Konstytucji a nie jej ogłoszenia. Prowadzi to do wniosku, iż umowa AETR obowiązywała w czasie wykonywanie przez Biuro Turystyczne "S." przewozów, których dotyczą kwestionowane decyzje.
Nie można również podzielić stanowiska z zaskarżonej decyzji, iż omawiana umowa nie nakładała na skarżące Biuro konkretnych obowiązków nadających się do wykonania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 czerwca 2005 r. sygn. akt OSK 1517/04, wyraził również stanowisko co do obowiązywania w identycznym – jak wyżej wskazano – zakresie umowy AETR i stwierdził, że umowa ta wprowadziła konkretne obowiązki dotyczące instalowania i używania w pojazdach zarejestrowanych na terytorium strony tej umowy przyrządów kontrolnych rejestrujących czas pracy kierowców oraz obowiązek przechowywania wykresówek rejestrujących tę pracę. Obowiązek ten został uzupełniony przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 kwietnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. Nr 44, poz. 432), co czyniło bezprzedmiotowym wykonanie art. 10 ust. 1 powołanej umowy międzynarodowej (AETR). Powyżej podane stanowisko podzielił Naczelny Sąd Administracyjny również w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę.
Skarga kasacyjna zasadnie zarzuciła więc wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego obrazę przepisów art. 92 ust. 1 pkt 10 i 13 oraz ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym a także załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym przez przyjęcie, że przepisy te nie mogły stanowić podstawy prawnej do nałożenia kar pieniężnych za naruszenie przepisów o czasie pracy kierowców.
Pomimo trafności zarzutów skargi kasacyjnej wykazujących częściowo błędne uzasadnienie zaskarżonego wyroku skarga ta podlega oddaleniu. W pełni należy bowiem podzielić podniesione w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie naruszenie zaskarżoną decyzją przepisu art. 139 kpa. Naruszenia tego przepisu, uzasadniającego uwzględnienie skargi Biura Turystycznego "S.", nie kwestionowała też skarga kasacyjna. Dlatego na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 2 ustawy z dnia 30 VIII 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.IX.2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych... (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.