Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 4411/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1014/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.P. i D. M. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [.] lutego 2018 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [..] lutego 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [..].01.2017 r., nr [..], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] Wydział Gospodarki Terenami z dnia [..].01.1964 r., nr [.] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [..] przy ul. Ł., wpisanej do tabeli likwidacyjnej [..] pod nr [..] o pow. 5566 m2, stanowiącej własność A. P. W uzasadnieniu Minister podał, że podstawą prawną wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy o wywłaszczenie mógł ubiegać się zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe.

W przedmiotowej sprawie wnioskodawcą wywłaszczenia była Elektrociepłownia [..], która jako przedsiębiorstwo państwowe była uprawniona do wystąpienia z wnioskiem o wywłaszczenie, a zatem została spełniona przesłanka art. 2 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej.

Zdaniem Ministra, w sprawie istotne znaczenie ma ocena, czy spełnione zostały materialno-prawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia. Wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cel użyteczności publicznej, na cel obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, jak wynika z uzasadnienia wniosku wywłaszczeniowego z dnia [.]..06.1963 r. oraz decyzji wywłaszczeniowej z dnia [..].01.1964 r. nr [..] była budowa elektrociepłowni "", co niewątpliwie mieściło się w pojęciu celu użyteczności publicznej. Niezbędność wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na wskazany cel wywłaszczenia potwierdzona została zaświadczeniem o lokalizacji szczegółowej z dnia [.].03.1959 r., nr [..], wydanej przez Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [..] Dzielnicowy Zarząd Architektoniczno-Budowlany, która ustalała lokalizację szczegółową pod budowę elektrociepłowni "".

Biorąc pod uwagę powyższe Minister stwierdził, że w niniejszej sprawie organ wywłaszczeniowy dysponując zaświadczeniem o lokalizacji szczegółowej z dnia [..].03.1959 r., nr [..] wydanej przez Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [..] Dzielnicowy Zarząd Architektoniczno-Budowlany, która ustalała lokalizację szczegółową pod budowę elektrociepłowni "", miał podstawy do uznania niezbędności i odpowiedniości spornej nieruchomości dla realizacji celu wskazanego we wniosku o wywłaszczenie.

Cel wywłaszczenia tj. budowa elektrociepłowni [.] nie został zrealizowany przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Jak wynika z akt sprawy, inwestycję rozpoczęto w [..] r., zaś jej ukończenie przypadło na rok [..] r. Grunt stanowiący własność A. P. był zabudowywany etapowo. Minister podał, że co prawda niewielka jego część została zajęta przed wydaniem zaskarżonej decyzji wywłaszczeniowej, jednakże należy domniemywać, iż ze względu na strategiczny charakter inwestycji wydana została w tym przedmiocie decyzja o niezwłocznym zajęciu terenu, na co pośrednio wskazuje treść zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej z dnia [..].03.1959 r., nr [.], w którym wskazano, iż "wystąpienie inwestora do Prezydium Rady Narodowej w [..] o przekazanie terenu, objętego niniejszym zaświadczeniem winno być dokonane w terminie nieprzekraczalnym 6 miesięcy (...)". Brak jest jednak w aktach niniejszej sprawy decyzji o niezwłocznym zajęciu terenu pod realizację inwestycji budowy elektrociepłowni "".

Minister wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym brak kompletnych akt archiwalnych powoduje, że nie można przeprowadzić oceny postępowania i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy, a tym samym nie można stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Brak akt powoduje również, że nie można organowi przedstawić zarzutu, że nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznacza również, iż taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania.

Minister podał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie. Natomiast art. 6 ust. 4 stanowił, iż obowiązek określony w ust. 1 nie ciążył na ubiegającym się o wywłaszczenie, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, w szczególności, jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu były nieznane. Pismem z dnia [..].03.1963 r. Dyrekcja Elektrociepłowni [.] wystąpiła do A. P. z propozycją dobrowolnej sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, jednakże jak wynika z treści wniosku o wywłaszczenie z dnia [..].06.1963 r., A.. na to pismo nie odpowiedział.

Zdaniem Ministra prawidłowo ocenił organ I instancji, iż w przedmiotowej został spełniony wymóg z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12.03.1958 r. Tym samym wniosek Elektrociepłowni [..] z dnia [..].06.1963 r., nr [..] o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości był uzasadniony.

W ocenie Ministra przedmiotowy wniosek zawierał wszystkie elementy wskazane w art. 15 ustawy wywłaszczeniowej, w tym wskazanie nieruchomości mających podlegać wywłaszczeniu, cel wywłaszczenia, wynik rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Do wniosku załączono ponadto dokumenty takie jak: decyzję o lokalizacji wraz załącznikami, plany własnościowe, oferty z potwierdzeniami odbioru, opinie szacunkowe oraz odpisy ksiąg wieczystych.

Podał, że zgodnie z treścią art. 16 ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o wszczęciu postępowania zawiadamiano za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służyły na nieruchomości ograniczone prawa rzeczowe. Odpis zawiadomienia wywieszano na tablicy ogłoszeń właściwej rady narodowej gromadzkiej (miejskiej, osiedla). Osoby zainteresowane, których miejsce pobytu było nieznane, zawiadamiano za pomocą obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń prezydium właściwej rady narodowej gromadzkiej.

Zawiadomieniem z dnia [..].06.1963 r., nr [..] Prezydium Rady Narodowej [..] poinformowało o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej wyznaczonej na dzień [..].06.1967 r., zaś pismem z dnia 27.07.1963 r., nr [..] poinformowało strony o terminie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej wyznaczonej na dzień [..].08.1963 r.

Zawiadomienie, w ocenie Ministra, zawierało wszystkie elementy wskazane w art. 16 ustawy wywłaszczeniowej, w tym wskazanie nieruchomości, co do których wszczęte zostało postępowanie, ze wskazaniem objętej wnioskiem wywłaszczeniowym powierzchni każdej nieruchomości lub przewidzianych do wywłaszczenia praw rzeczowych, właścicieli nieruchomości oraz zgłaszającego wniosek o wywłaszczenie. Ponadto w aktach archiwalnych znajdują się zwrotne potwierdzenia odbioru, które dowodzą, że A. P.odebrał ww. zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz o terminie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej.

Minister wyjaśnił również, że w niniejszej sprawie, stosownie do art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. organ wywłaszczeniowo-odszkodowawczy przeprowadził rozprawę w dniu [.].08.1963 r. Jak wynika z protokołu tej rozprawy udział w niej wzięli: przedstawiciel wnioskodawcy oraz właściciele zawnioskowanych do wywłaszczenia nieruchomości, w tym także właściciel nieruchomości położonej w [..] przy ul. Ł., wpisanej do tabeli likwidacyjnej [..] pod nr [..] o pow. 5566 m – A.P., który w toku rozprawy oświadczył, że nie zgadza się na odszkodowanie w gotówce, ale prosi o grunt zamienny. Pismem z dnia 27.12.1963 r. A.P. zmienił swoje stanowisko odnośnie przyznania działki zamiennej, zwracając się do Prezydium Rady Narodowej [..] Wydział Gospodarki Terenami o przyznanie odszkodowania w gotówce, w terminie jak najkrótszym. Minister wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżących, A.P.nie tylko nie kwestionował wysokości przyznanego odszkodowania, ale również dążył do jak najszybszego zakończenia postępowania wywłaszczenio-odszkodowawczego. Jak wynika z akt archiwalnych, w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej nie brał udziału biegły.

Odnosząc się do zarzutów skarżących Organ odwoławczy podał, że nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 21 ustawy, jednakże takie naruszenie należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Zatem najistotniejsza do ustalenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności powinna być kwestia, czy powyższe uchybienie miało wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. W ocenie Ministra skarżący nie wykazali, że brak biegłego na rozprawie wywłaszczeniowo - odszkodowawczej miał wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Biegły natomiast brał udział w postępowaniu wywłaszczeniowo- odszkodowawczym poprzez sporządzenie operatu szacunkowego.

W aktach archiwalnych sprawy zachowała się opinia szacunkowa sporządzona przez rzeczoznawcę budowlanego Prezydium Rady Narodowej [..] inż. E. G. w dniu 19.06.1963 r., zawierająca wyliczenia między innymi wartości gruntu oznaczonego jako działka nr [..] o pow. [..] m2, stanowiąca własność A. P. Odszkodowanie za grunt biegły wyliczył w oparciu o przepis art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. oraz zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych.

Minister podał, że zgodnie z art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy, jeżeli wywłaszczeniu podlegała część gruntu w mieście lub osiedlu, a pozostała część wynosiła nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego wolno stojącego, odszkodowanie obliczało się jak za grunt rolny klasy I w strefie miejskiej okręgu I. Pismem z dnia 21.06.1963 r. Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [..] Wydział Rolnictwa i Leśnictwa zaświadczyło, iż A.P.pozostawało gospodarstwo rolne położone w grom. [.]o łącznej powierzchni [.].ha.

Minister uznał w związku z tym, że organ właściwie zastosował przepis art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., zaś biegły prawidłowo ocenił, iż odszkodowanie za grunt o powierzchni [..] m2 przysługuje w wysokości 20.038 zł ([..]).

Minister wskazał, że zgodnie z art. 22 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. decyzja o wywłaszczeniu powinna w szczególności zawierać: ustalenie przedmiotu wywłaszczenia oraz ustalenie, jakie prawa rzeczowe obciążające wywłaszczoną nieruchomość zostają utrzymane, wskazanie, na czyj wniosek następuje wywłaszczenie, ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania, szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o środkach odwoławczych.

Zaskarżona decyzja Prezydium Rady Narodowej [..] z dnia [..].01.1964 r. nr [..] zawiera ustalenie przedmiotu wywłaszczenia i wysokość należnego odszkodowania, wskazuje, na czyj wniosek nastąpiło wywłaszczenie, posiada uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych, a zatem, zdaniem Ministra, spełnia wszystkie wymagania określone w art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Odnosząc się do zarzutu wydania decyzji przez osobę nieuprawnioną Minister wskazał, że Kierownik Wydziału Gospodarki Terenami mógł upoważnić innych podległych mu pracowników do załatwiania określonych spraw w jego imieniu, w tym również do wydawania decyzji administracyjnych. W ocenie organu orzekającego w przedmiotowej sprawie, istnieje domniemanie działania osoby podpisującej zakwestionowaną decyzję z upoważnienia Kierownika Wydziału Gospodarki Terenami, na podstawie i w granicach tego umocowania. Nie ma dowodów na to, że takowe pełnomocnictwo nie istniało. Nie można więc twierdzić, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa.

W trakcie postępowania Minister nie stwierdził również, aby badana decyzja naruszała pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja ta wydana została przez organ właściwy rzeczowo i miejscowo oraz powołano w niej prawidłową podstawę prawną. Nie dotyczyła ona również sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją administracyjną i została skierowana do osób będących stronami postępowania. Również wykonanie tej decyzji, w dacie jej wydania, nie prowadziło do czynu zagrożonego karą, ani też nie zawierała wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Zaskarżona decyzja była ponadto wykonalna w dacie jej wydania (jej mocą ustalono odszkodowanie, a adresat mógł skutecznie je wyegzekwować). W związku z tym Minister uznał, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły M.P. i D. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w niniejszej sprawie zapadł prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2015 r., sygn. IV SA/Wa 994/15, w którym to Sąd wskazał, że Minister powinien przeprowadzić postępowanie nieważnościowe co do decyzji z [..] stycznia 1964 r. dokonując oceny zaistnienia przesłanek nieważnościowych w zakresie samego wywłaszczenia, jak również w zakresie odszkodowania. Sąd stwierdził, że organ wykonał te wytyczne Sądu.

Zdaniem Sądu, obecnie orzekające organy prawidłowo uznały, że decyzja Prezydium Rady Narodowej [..] Wydział Gospodarki Terenami z dnia [..].01.1964 r., nr [..] nie została wydana z takim naruszeniem prawa, które można byłoby uznać za rażące.

Z ustalonego stanu sprawy wynika, że A.P. był właścicielem działki położonej w.[.]. [..] przy ul. Ł., wpisanej do tabeli likwidacyjnej [..] pod nr [.]. Kwestionowaną w trybie nieważnościowym decyzją Prezydium Rady Narodowej [..] Wydział Gospodarki Terenami z dnia [..]01.1964 r., nr [.] orzeczono o wywłaszczeniu za odszkodowaniem powyższej nieruchomości stanowiącej własność A. P. Sąd wskazał, że podstawę prawną wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości stanowiła ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Stosownie do art. 2 ust. 2 tej ustawy o wywłaszczenie mógł ubiegać się zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe. Stosownie do art. 3 ust. 1 tej ustawy wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cel użyteczności publicznej, na cel obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.

Przepisy ustawy z 1958 r. nie precyzowały wprawdzie pojęcia cel użyteczności publicznej, jednak nie budziło wątpliwości w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że pojęcie to łączyło się zawsze z powszechnością, ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Jego przeciwieństwem w świetle normy ustawy z 1958 r. było wszystko to co służyło zaspokajaniu potrzeb określonej grupy społecznej, wyodrębnionej w oparciu o określone kryteria członkostwa i przynależności. Brak jest zatem podstaw do kwestionowania, by budowa elektrociepłowni [..] nie mieściła się w desygnacie powyższego pojęcia. Niezbędność wywłaszczenia nieruchomości potwierdzona została zaświadczeniem o lokalizacji szczegółowej z dnia [.]..03.1959 r., nr [..] wydanej przez Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [.] Dzielnicowy Zarząd Architektoniczno-Budowlany, która ustalała lokalizację szczegółową pod budowę elektrociepłowni [..].

Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie spełniony został także wymóg, o jakim mowa art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12.03.1958 r., bowiem ubiegający się o wywłaszczenie przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpił do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości (pismem z dnia 30.03.1963 r.).

Zdaniem Sądu, zaistniały zatem formalne przesłanki do wydania decyzji wywłaszczeniowej.

Sąd podkreślił, że powołana ustawa regulowała przymusowe nabywanie nieruchomości co do zasady na przyszłe, jeszcze nie rozpoczęte inwestycje (art. 3). Jedyny wyjątek tj., mający charakter przejściowy art. 47 tej ustawy stanowił, że w okresie do dnia 31 grudnia 1964 r. mogły być wywłaszczane grunty wraz z budowlami na tych gruntach, o ile budowle zostały wzniesione lub nadbudowane przez instytucje lub przedsiębiorstwa określone w art. 2 ust. 2 tej ustawy. Po 31 grudnia 1964 r. powołana ustawa już takiej możliwości w ogóle nie przewidywała.

Sąd stwierdził, że cel wywłaszczenia tj. budowa elektrociepłowni "" nie został zrealizowany przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Z pism obecnego właściciela nieruchomości ([..]) z dnia 18 lipca 2016 r. i 4 marca 2016 r. wynika, że w [..] r. zakończono dopiero budowę pierwszego etapu Elektrociepłowni [..], natomiast jej rozbudowa nastąpiła w latach [..]. Grunt stanowiący własność A.P. był zabudowywany etapowo. Minister wskazał, że niewielka część nieruchomości została zajęta przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej, jednakże ze względu na strategiczny charakter inwestycji wydana została w tym przedmiocie decyzja o niezwłocznym zajęciu terenu, na co pośrednio wskazuje treść zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej z dnia [..].03.1959 r., nr [..], w którym wskazano, iż "wystąpienie inwestora do Prezydium Rady Narodowej w [..] o przekazanie terenu, objętego niniejszym zaświadczeniem winno być dokonane w terminie nieprzekraczalnym 6 miesięcy (...)".

Co prawda brak jest w aktach niniejszej sprawy decyzji o niezwłocznym zajęciu terenu pod realizację inwestycji budowy elektrociepłowni "[..]", jednakże pośredni dowód – czyli powyższe zaświadczenie z [..] marca 1959 r. wskazuje, że decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości mogła zostać wydana. Ponadto nie można wykluczyć, że gdyby faktycznie inwestycja została zrealizowana to wywłaszczenie zostałoby dokonane na podstawie art. 47 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a nie w trybie art. 3 tej ustawy.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 22 ww. ustawy odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Z powyższych przepisów wynika norma nakazująca przeprowadzenie rozprawy, natomiast jej przebieg i ewentualne uchybienia - zarówno w zakresie zleceniodawcy sporządzonej przez biegłego opinii, sporządzenia opinii przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, jak i nieobecności biegłych na rozprawie, w sytuacji gdy brak jest jednoznacznego dowodu wskazującego na kwestionowanie kwoty odszkodowania, nie mogą być oceniane w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Sam fakt nieobecności biegłych na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, prowadzonej na zasadzie przepisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie musi jeszcze świadczyć o rażącym naruszeniu prawa, jeśli wydana opinia zasadniczo dotyczy gruntu i jest prawidłową.

Ustalenie odszkodowania nastąpić powinno bowiem nie tyle "po wysłuchaniu biegłych", a "po wysłuchaniu opinii biegłych", co może również oznaczać odczytanie na rozprawie ww. opinii. W niniejszej sprawie za zasadne należało zdaniem Sądu uznać stanowisko Ministra, że brak biegłych na rozprawie nie miał wpływu na wysokość ustalonego w decyzji o wywłaszczeniu odszkodowania. Specyfika opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia nieruchomości opierała się wówczas na "sztywnych stawkach". Brak udziału biegłych w rozprawie, przy braku możliwości zmiany swojej wyceny, wprawdzie stanowi naruszenie art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, to jednak naruszenie takie nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wysokość odszkodowania nie została bowiem ustalona w sposób dowolny, a na podstawie sztywnych stawek - na podstawie zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych. Wobec tego nieprzesłuchanie na rozprawie administracyjnej inż. E. G. - autora elaboratu szacunkowego z dnia 19 czerwca 1963 r., nie miało wpływu na wysokość ustalonego odszkodowania.

W ocenie Sądu na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że decyzja administracyjna z dnia [..].01.1964 r. nr [..] została poprzednikowi prawnemu skarżących doręczona w sytuacji, gdy w aktach sprawy brak jest zwrotnego potwierdzenia odbioru podjętego przez A. P. bądź osobę pozostającą z nim we wspólnym gospodarstwie domowym. Z akt sprawy wynika, że kwestionowaną w trybie nieważnościowym decyzję doręczono w dniu [..] lutego 1964 r. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru nie podpisał się osobiście adresat, jednak brak jest podstaw do kwestionowania, by decyzja ta nie weszła do obrotu prawnego. W chwili doręczenia tej decyzji obowiązywały już przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Ówczesny art. 40 k.p.a stanowił, że w przypadku nieobecności adresata w mieszkaniu pisma doręcza się za pokwitowaniem do rąk dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcy domu, gdy osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi (...).

Wobec tego już wówczas uregulowano tzw. doręczenie zastępcze. Brak jest obecnie podstaw do kwestionowania skuteczności doręczenia tej decyzji. Ponadto, wbrew twierdzeniu Skarżących, na oryginale decyzji znajduje się stwierdzenie z dnia [..]marca 1964 r., że przedmiotowa decyzja jest prawomocna i podlega wykonaniu.

Sąd nie uznał również za zasadny zarzut naruszenie art. 61 ustawy z dnia 25.01.1958 r. o radach narodowych poprzez jego nie zastosowanie i w konsekwencji uznanie, iż wydanie decyzji administracyjnej przez osobę podległą Kierownikowi Wydziału Gospodarki Terenami korzysta z domniemania działania z jego upoważnienia, w sytuacji, gdy aby takie działanie odniosło skutek prawny, winno być potwierdzone stosownym upoważnianiem/pełnomocnictwem, którego brak uzasadnia wydanie decyzji przez osobę nieuprawioną. Postępowanie w niniejszej sprawie toczy się w trybie nadzwyczajnym.

Wobec tego organ nie kontroluje decyzji tak jak to ma miejsce w trybie zwykłym. Nie można zatem zarzucić organom prowadzącym postępowanie, że nie przeprowadziły dowodu na to, czy osoba podpisująca decyzję z 1964 r. miała stosowne upoważnienie. Z akt sprawy wynika, że osoba podpisująca kwestionowaną decyzję była zastępcą kierownika wydziału gospodarki terenami. Podpisywała również inne pisma w toku postępowania (np. zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego). Brak pełnomocnictwa (upoważnienia) dla tej osoby w aktach sprawy nie może zostać uznane jako rażące naruszenie prawa.

Zdaniem Sądu, nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Jak już bowiem wskazywano, przedmiotowe postępowanie toczyło się w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ bada jedynie, czy w odniesieniu do określonej decyzji zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a więc kwalifikowane wady tkwiące w samej decyzji, a nie w prowadzonym przed jej wydaniem postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem rozstrzygnięcia jest kwestionowana decyzja według stanu faktycznego i prawnego w dniu jej wydania, co oznacza, że organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności takiej decyzji, nie prowadzi dodatkowego postępowania dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego, na podstawie którego została wydana kwestionowana decyzja.

Zatem w tej sprawie nie było potrzeby ustalania nowych okoliczności faktycznych sprawy, lecz jedynie dokonania oceny, czy świetle ówcześnie zgromadzonego materiału dowodowego zachodziły podstawy do wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i ustalenia odszkodowania, oraz czy wydana w tym zakresie decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Organy prawidło oceniły znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy i zasadnie uznały, że decyzja z dnia [..].01.1964 r., nr [.] nie została wydana z takim naruszeniem prawa, które można byłoby uznać za rażące. Organy nie ograniczyły się wyłączenie do kontroli decyzji z dnia [..].01.1964 r. pod kątem przesłanki wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, ale również przeanalizowały, czy decyzja ta nie zawiera innych przesłanek nieważnościowych określonych w art. 156 K.p.a.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosły M. P. oraz D. M., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1. 1) naruszenie zasad postępowania przed sądami administracyjnymi określonych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.), tj. naruszenie:
2. - art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" i lit “c" ppsa w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa w zw. z art. 3 ust.1 oraz art.41 ust.1 ustawy z dnia 12.03.1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. 61.18.94) oraz w zw. z art.156 § 1 pkt 2 kpa poprzez pominięcie chronologii zdarzeń i w efekcie dokonanie wadliwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego prowadzącego do bezzasadnego przyjęcia, iż pomimo braku w aktach sprawy zezwolenia na niezwłoczne zajęcie terenu pod realizację budowy Elektrociepłowni [..] z treści zaświadczenia o lokalizacji szczególnej nr [..] wynika, że ww. zezwolenie zostało wydane, a zajęcie miało charakter legalny, co doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi wobec przyjęcia, że nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [.]. wydziału Gospodarki Terenami z dnia [..].01.1964r. jako wydanej z naruszeniem prawa,
3. - art.145 § 1 pkt 1 lit "a" i lit “c" ppsa w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa w zw. z art. 3 ust.1 ustawy z dnia 12.03.1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości oraz w zw. art.156 § 1 pkt 2 kpa poprzez bezpodstawne, nie znajdujące oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym ustalenie, że przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej z dnia [..].01.1964r. nie doszło do zrealizowania na nieruchomości celu wywłaszczenia i w efekcie bezzasadne oddalenie skargi wobec wadliwego przyjęcia, że nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej z dnia [..].01.1964 r. jako wydanej z naruszeniem prawa,
4. - art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" ppsa w zw. z art.3 ust. 1 i art. 41 ust.1 ustawy z dnia 12.03.1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. 61.18.94) poprzez wadliwe oddalenie skargi pomimo ugruntowanego poglądu w świetle którego, wywłaszczenie nieruchomości mogło nastąpić wyłącznie dla zrealizowaniu celu przyszłego i jedynie w wyjątkowym wypadku zajęcie nieruchomości jeszcze przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu mogło nastąpić wówczas, gdy było to uzasadnione szczególnymi względami a zwłoka zagrażałaby poważnie interesowi społecznemu na skutek wydania zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po zgłoszeniu przez inwestora wniosku o wywłaszczenie nieruchomości – w wyniku czego doszło do usankcjonowania bezprawnego wywłaszczenia nieruchomości,
5. - art. 151 ppsa poprzez bezzasadne oddalenie skargi pomimo istnienia uzasadnionych podstaw do jej uwzględnienia.
6. 2) naruszenie prawa materialnego, tj.:
7. - art. 41 ust.1 ustawy z dnia 12.03.1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. 61.18.94) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego błędną wykładnię i wadliwe zastosowanie skutkujące pominięciem, iż legalne zajęcie nieruchomości przed jej wywłaszczeniem mogło nastąpić dopiero po złożeniu przez inwestora ubiegającego się o wywłaszczenie stosownego wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na skutek wydania zezwolenia na niezwłoczne jej zajęcie tylko wówczas, gdy istniały szczególne względy, a zwłoka zagrażałaby poważnie interesowi społecznemu - co doprowadziło do bezzasadnego uznania, że nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające rażące naruszenie przez Prezydium Rady Narodowej przy wydaniu decyzji wywłaszczeniowej z dnia [..].01.1964r. przepisów prawa,
8. - art. 3 ust.1 ustawy z dnia 12.03.1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego błędną wykładnię i wadliwe zastosowanie skutkujące uznaniem, iż fakt rozbudowy Elektrociepłowni [..] po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej świadczy o zrealizowaniu celu wywłaszczeniowego dopiero w tym czasie w sytuacji, gdy wywłaszczenie nieruchomości było możliwe jedynie dla realizacji przyszłego celu inwestycyjnego a oddanie do eksploatacji i rozpoczęcie funkcjonowania Elektrociepłowni [..] w [..] r. związane z zakończeniem I etapu jej budowy, bezsprzecznie świadczy o zrealizowaniu celu wywłaszczeniowego jeszcze przed wydaniem orzeczenia o wywłaszczeniu z dnia [..].01.1964r. – co doprowadziło do bezzasadnego uznania, że nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające rażące naruszenie przez Prezydium Rady Narodowej przy wydaniu decyzji wywłaszczeniowej z dnia [.]..01.1964r. przepisów prawa.

Wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W skardze kasacyjnej zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" i lit “c" p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 3 ust.1 oraz art.41 ust.1 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (punkt 1 z pierwszym odnośnikiem) oraz zarzut naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit "a" i lit “c" p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości oraz w zw. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (punkt pierwszy drugi odnośnik) rozpoznane zostaną łącznie. Ich istota opiera się na przyjęciu założenia, że skoro w aktach administracyjnych postępowania wywłaszczeniowego wszczętego na podstawie wniosku z dnia [.]. czerwca 1963 r., brak jest zezwolenia na niezwłoczne zajęcie terenu pod realizację budowy Elektrociepłowni [..], to w rzeczywistości zezwolenie takie nigdy nie zostało wydane, a tym samym zajęcie działki nr [..] o pow. [..] m2 stanowiącej własność A. P. i zabudowanie jej szczątkowego fragmentu budynkiem głównym elektrociepłowni przed złożeniem wniosku o wywłaszczenie oraz wydaniem decyzji o wywłaszczeniu, świadczy o realizacji celu wywłaszczenia przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, co w konsekwencji przesądza o wystąpieniu wadliwości tej decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto kasatorzy przyjmują założenie, iż ewentualne zezwolenie na tymczasowe zajęcie nieruchomości zostało wydane w oparciu o art. 41 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r., mimo, iż w przepisach tej ustawy uregulowane były dwie odrębne, o odmiennych przesłankach materialnych, podstawy zezwoleń na tymczasowe zajęcie nieruchomości – w art. 40 i 41.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska i oba zarzuty uznaje za bezpodstawne. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 k.p.a. ma zatem charakter wyjątku od zasady. Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Istotne jest również, że decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności i prawidłowości (por. np. wyrok NSA z 10 września 2014 r., I OSK 229/13). Z domniemania tego wynika między innymi to, że ewentualne wątpliwości co do legalności kwestionowanej decyzji ostatecznej powinny przemawiać za odmową stwierdzenia jej nieważności.

Domniemanie legalności i prawidłowości decyzji ostatecznej jest wzruszalne, lecz wymaga to udowodnienia wystąpienia wad skutkujących nieważnością. W orzecznictwie podnosi się, że zasadniczo ciężar dowodu co do istnienia przesłanek nieważności spoczywa na tym, kto domaga się stwierdzenia nieważności (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 lutego 2015 r., I SA/Wa 2131/14). Brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej (zwłaszcza odnośnie decyzji wydanych przed kilkudziesięcioma laty) - co do zasady - wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego.

Zasada trwałości decyzji administracyjnej oraz wynikające z niej domniemanie legalności i prawidłowości decyzji ostatecznej, ma silne podstawy w wartościach konstytucyjnych, w tym przede wszystkim w zasadzie pewności prawa i obrotu prawego, stanowiącej istotny komponent zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Pogląd taki znajduje wyprowadzić można z bogatego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13 (OTK-A 2015/5/62) wskazano, że reguła trwałości decyzji służy realizacji istotnych wartości, jakimi są ochrona porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, zaufania do organów państwa i samego prawa oraz ochrona praw nabytych. Są to nie tylko pewne wartości objęte ochroną prawną, lecz również rudymentarne zadania wszystkich organów Państwa Polskiego, które winny być przez nie realizowane w każdym podejmowanym przez nie działaniu.

W konsekwencji tego zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z faktu braku w aktach administracyjnych postępowania w przedmiocie wywłaszczenia działki nr [.] wpisanej do tabeli likwidacyjnej [..] zezwolenia na niezwłoczne zajęcie terenu pod realizację budowy Elektrociepłowni [..] nie wynika, iż takie zezwolenie nie zostało nigdy wydane. W pierwszym rzędzie należy zauważyć, iż postępowanie wywłaszczeniowe było prowadzone przed około 60-ciu laty. Upływ czasu ma wpływ na zachowanie się pełnej dokumentacji prowadzonych postępowań administracyjnych.

Należy również pamiętać, iż w tamtym czasie obowiązywały odmienne reguły związane ze stopniem formalizacji postępowań administracyjnych i zakresu dokumentów obejmowanych aktami administracyjnymi. Należy zgodzić się z ustaleniami organu oraz ich oceną dokonaną przez Sąd I instancji, iż zachował się w aktach administracyjnych pośredni dowód świadczący o wydaniu zezwolenia na niezwłoczne zajęcie terenu w postaci zaświadczenia z dnia [..] marca 1959 r. o lokalizacji szczegółowej nr [..], w którym wskazano, że "wystąpienie inwestora do Prezydium Rady Narodowej w [.] o przekazanie terenu objętego niniejszym zaświadczeniem winno być dokonane w terminie nieprzekraczającym 6 miesięcy". Uprawniony był tym samym wniosek, że decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości mogła w rzeczywistości zostać wydana. Zaświadczenie to wskazuje bowiem, iż organy administracji państwowej podejmowały działania kierując się treścią norm prawnych wynikających z obowiązującej wówczas ustawy z dnia 12 marca 1958 r., w tym przepisami wskazującymi na możliwość zajęcia nieruchomości przed formalnym przejęciem ich prawa własności.

Wydanie takiego zezwolenia upoważniało zaś do zajęcia i rozpoczęcia zabudowy nieruchomości przed dokonaniem wywłaszczenia. Skarżący kasacyjnie a priori przyjęli także, i co ważne, nie wykazali tej okoliczności, iż podstawą prawną zezwolenia na tymczasowe zajęcie nieruchomości był przepis art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, który wskazuje, iż zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości może być złożone po zgłoszeniu wniosku o wywłaszczenie, a następnie powiązali to z datą zgłoszenia wniosku oraz datą zakończenia pierwszego etapu inwestycji. Takie założenie jest niczym nieuprawnione, gdyż obowiązywały wówczas dwie odrębne podstawy do zajmowania nieruchomości przed wywłaszczeniem. Pierwsza wynikała z art. 40 ust. 1 cytowanej ustawy. Nie byłą ona powiązana z terminem złożenia wniosku o wywłaszczenie, a zajęcie uzasadnione było siłą wyższą lub nagłą potrzebą zapobieżenia znacznej szkodzie.

Drugą podstawą zajęcia był art. 41 ust. 1 cytowanej ustawy. Nie jest znana data wydania takiego zezwolenia. Nie można wykluczyć również, iż po wydaniu zezwolenia na podstawie art. 40 ust. 1 mogło zostać wydane kolejne zezwolenie na podstawie art. 41 ust.

1. Analiza dostępnych dokumentów uprawdopodobnia jednak, iż zezwolenie takie został wydane, gdyż organy działające w tej sprawie były świadome całości obowiązujących regulacji prawnych dotyczących wywłaszczania i wskazywały na potrzebę poprzedzania faktycznej realizacji planowanej inwestycji działaniami prawnymi warunkującymi legalność budowy Elektrociepłowni [..]. Zauważyć także należy, iż skarżący kasacyjnie dokonali selekcji przepisów ustawy z 18 marca 1958 r. pod kątem takiego ich doboru, który prowadzi ich do przyjętego z góry założenia, iż doszło do naruszenia przepisów prawa, które miały charakter, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Podkreślić należy, iż brak jest w aktach administracyjnych postępowania wywłaszczeniowego, choćby pośredniego dowodu świadczącego o niewydaniu takiego zaświadczenia, a właśnie takie stanowisko prezentują skarżący kasacyjnie. Ma to istotne znaczenie z punktu widzenia zasady wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Wzruszenie domniemania legalności i prawidłowości decyzji administracyjnej wymaga wykazania przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności danej decyzji. Wykazanie to udowodnienie za pomocą środków dowodowych, o których mowa w art. 77 § 1 k.p.a., iż zezwolenie na tymczasowe zajęcie nie zostało wydane.

Ponownie należy zauważyć, iż zachowane akta administracyjne sprawy wywłaszczeniowej wskazują na prowadzenie jej z poszanowaniem obowiązujących wówczas przepisów prawa materialnego i procesowego, co wynika z podjęcia przez umocowany organ wszystkich czynności przewidzianych prawem, dokonywanie poprawnej wykładni znajdujących zastosowanie przepisów prawa oraz ich prawidłowego zastosowania. Biorąc pod uwagę skalę przedsięwzięcia, jakim była budowa Elektrociepłowni [..], należy założyć iż uprawniony organ prowadził znaczną ilość postępowań wywłaszczeniowych, podobnych do postępowania rozpoznawanego w tej sprawie. Uprawniony jest więc wniosek, iż znane były mu wszystkie akty administracyjne wydane w związku z tą inwestycją, w tym zaświadczenia z dnia [..] marca 1959 r. o lokalizacji szczegółowej nr [..], jak i zezwolenie wydane na podstawie art. 40 ust. 1 (bądź art. 41 ust.

1) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W takich sytuacjach praktyką nie było załączanie do akt każdej sprawy administracyjnej wszystkich aktów obowiązującego porządku prawnego w odniesieniu do wielkich inwestycji obejmowanych planami gospodarczymi państwa. Orzekający je organ znał je z urzędu i uwzględniał ich treść przy wydawaniu kolejnych indywidualno-konkretnych aktów administracyjnych.

Słusznie Sąd I instancji zwrócił także uwagę na treść art. 47 ust. 1 powyżej wskazanej ustawy, zgodnie z którym w okresie do dnia 31 grudnia 1964 r. mogą być wywłaszczane grunty wraz z budowlami na tych gruntach, o ile budowle zostały wzniesione lub nadbudowane przez instytucje lub przedsiębiorstwa określone w art. 2 ust. 2 lub przez byłe władze okupacyjne, a wartość tych budowli lub nadbudowy przekracza pozostałą wartość nieruchomości. Do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie wlicza się wartości wzniesionej budowli lub nadbudowy. Prawo Państwa do przejęcia na własność w trybie wywłaszczenia gruntu i budowli zachowane jest nawet wówczas, kiedy roszczenia o nakłady z tytułu wzniesienia budowli lub nadbudowy uległy przedawnieniu. Przepis ten miał charakter przejściowy, gdyż obowiązywał do końca 1964 r. Pozwalał on jednak na wywłaszczanie nieruchomości, na których realizacja celu poprzedziła formalne przejęcie prawa własności nieruchomości.

Konstrukcja skargi kasacyjnej nie dostrzega tej normy prawnej. Jej obowiązywanie pozbawia zasadności zarzuty skargi kasacyjnej, gdyż zabudowanie nieruchomości wywłaszczanej budowlą o wartości przewyższającej wartość gruntu pozwalało na legalne wywłaszczenie na cel, który został zrealizowany przed datą wywłaszczenia. Obowiązywanie tego rozwiązania prawnego nie pozwala współcześnie uznać, aby w tych przypadkach decyzja wywłaszczeniowa była dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Przywołane już powyżej domniemanie legalności i prawidłowości ostatecznej decyzji administracyjnej nakazuje rozstrzygać wszelkie wątpliwości co do legalności kwestionowanej decyzji ostatecznej na korzyść kwestionowanej decyzji i odmawiać stwierdzenia jej nieważności. Skarżący kasacyjnie wyszli z dokładnie przeciwnego założenia. Skarga kasacyjna oparta została bowiem na założeniu domniemania nieważności decyzji ostatecznej, jeśli brak jest jednoznacznych dowodów poświadczających legalność danej decyzji. Skarżący kasacyjnie nie dostrzegli także, iż zasadniczo ciężar dowodu co do istnienia przesłanek nieważności spoczywał na nich. W myśl art. 7 k.p.a. inicjatywa w postępowaniu dowodowym należy nie tylko do organu administracji, ale też do stron, które powinny zgłaszać wnioski dowodowe, zwłaszcza, gdy wywodzą z tego korzystne dla siebie skutki prawne. Jeśli więc twierdzili, że w toku postępowania wywłaszczeniowego wszczętego wnioskiem z dnia [.] czerwca 1963 r. doszło do rażącego naruszenia prawa, to ich powinnością procesową było wykazanie tego.

Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie nadzorcze, wynikającym z art. 7, 77 k.p.a., było załatwienie sprawy, a w jej ramach rozpoznanie zgłoszonych wniosków, zebranie dostępnego materiału dowodowego, którego kluczowym elementem są akta sprawy administracyjnej objętej postępowaniem nadzorczym, jeśli zachowały się do czasu postępowania nieważnościowego oraz ocena całości materiału. W ramach oceny dokonywanej na podstawie art. 80 k.p.a. organ nadzorczy w razie braku dowodu jednoznacznie stwierdzającego istnienie ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej nie ma możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Słusznie zatem uznał Sąd I instancji, iż zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego i ocena materiału dowodowego dokonana przez organy administracyjne była wystarczająca i prawidłowa dla podjęcia zaskarżonej decyzji.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 133 p.p.s.a. wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09,; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08,). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r., II FSK 1479/09, publik. CBOSA). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Zarzut naruszenia tego przepisu jest w rozpoznawanej sprawie pozbawiony podstaw, gdyż zarzutem tym kasatorzy próbują zwalczać przyjęte ustalenia faktyczne oraz stanowisko Sądu I instancji co do zastosowania określonych przepisów prawa materialnego, co wynika wprost z uzasadnienia skargi kasacyjnej (vide str. 8).

Nie sposób jest odnieść się do naruszenia przepisów art. 133 p.p.s.a., gdyż artykuł ten posiada trzy paragrafy o odmiennej zawartości normatywnej, zaś skarżący kasacyjnie nie wskazali, który z paragrafów został naruszony przez Sąd I instancji. Ponadto do naruszenia tego przepisu miało dojść w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., a autor skargi kasacyjnej nie wskazuje na czym miałby polegać ten związek.

Podstawą skargi kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 21.1.2005 r., FSK 1369/04), a nieskuteczne jest samodzielne powoływanie przepisów p.p.s.a. regulujący samo rozstrzygnięcie. Do takich przepisów należą przepisy art. 151 p.p.s.a. Przepis ten ma charakter wynikowy (blankietowy), co oznacza, że powołując się na zarzut jego naruszenia skarżący kasacyjnie zobowiązani byli powiązać go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. Orzeczenie oddalające skargę nie jest skutkiem zastosowania jedynie art. 151 p.p.s.a., ale następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakładających na Sąd I instancji obowiązek dokonania tego rodzaju ustaleń (por. wyrok NSA z 10.

2. 2017 r. II FSK 110/15, wyrok NSA z 1.3.2005 r., FSK 1398/04). Brak powiązania art. 151 p.p.s.a. z innymi przepisami regulującymi tok czynności dochodzenia do wydania wyroku, czyni zarzut jego naruszenia nieskutecznym

Z tych przyczyn zarzut określony w punkcie 1. czwarty odnośnik nie może odnieść skutku oczekiwanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną.

Błędna wykładnia przepisu prawa materialnego polega na niewłaściwym odczytaniu jego treści. Podniesienie takiego zarzutu wymaga wskazania przez kasatora poprawnego sposobu rozumienia zarzucanego przepisu. Naruszenie przepisu prawa materialnego przez błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. sytuacji, w której stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w obowiązującej normie prawnej. Strona zobowiązana jest wówczas do wskazania, dlaczego przyjęty przez sąd I instancji przepis nie "przystaje" do przepisu stanowiącego podstawę orzekania. Naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie może okazać się skuteczne wyłącznie przy bezspornym stanie faktycznym danej sprawy pozwalającym na zastosowanie do niego odpowiedniej normy prawa materialnego. Zarzut ten nie może natomiast osiągnąć zamierzonego celu, jeżeli zmierza do kwestionowania stanu faktycznego (por. wyrok NSA z 15.7.2011, I FSK 1128/10).

Mógłby okazać się skuteczny wówczas, gdyby uprzednio okazał się skuteczny zarzut naruszenia przepisów postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie zarzuty oparte na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. okazały się niezasadne, co oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny związany jest stanem faktycznym i nie może aktualnie przyjąć innego stanu faktycznego od tego, jaki przyjął organ oraz Sąd I instancji. Ewentualna skuteczność zarzutu naruszenia prawa materialnego mogłaby być konsekwencją przyjęcia przez organ i Sąd I instancji błędnej wykładni normy materialnoprawnej mającej wpływ na zakres postępowania dowodowego. Nie mógł okazać się zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 41 ust.1 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. 61.18.94) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepisy art. 41 ust. 1 cytowanej ustawy ma charakter procesowy i już z tego względu musi zostać uznany za pozbawiony podstaw.

Nadto powyżej wskazano już na brak podstaw do wyciągania z tego przepisu tych konsekwencji prawnych, na których kasatorzy oparli skargę kasacyjną. W tym miejscu należy także zwrócić uwagę kasatorom, iż skuteczność skargi kasacyjnej uzależniona jest od oparcia jej na prawidłowych podstawach prawnych, w oparciu o które doszło do wydania wyroku przez Sąd I instancji, a z całą pewnością nie były nimi wyłącznie przepisy powołane w zarzucie.

Zarzut naruszenia art. 3 ust.1 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. 61.18.94) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie znajduje również podstaw do uznania go za zasadny. Podobnie jak w przypadku poprzedniego zarzutu został skonstruowany z pominięciem podstaw prawnych wynikających z p.p.s.a. Już tylko z tej przyczyny pozbawiony jest on treści, gdyż rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest poszukiwanie podstaw prawnych skargi kasacyjnej. Po drugie, jego nieskuteczność jest konsekwencją niewskazania na czym miałaby polegać błędna wykładnia przytoczonych przepisów. Po trzecie, zarzut ten w swej istocie zmierza do zakwestionowania stanu faktycznego, co nie mogło okazać się skuteczne, gdyż osiągnięcie tego celu jest dopuszczalne wyłącznie w drodze zarzutów opartych na podstawie kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.