Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 4 października 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 563/18 uwzględnił skargę B. P. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 6 kwietnia 2018 r. nr S-3.8641.15.2018.MP w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Polickiego z dnia 1 lutego 2018 r. nr III.511.43.2018.OP.
W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
Starosta Policki decyzją z dnia 2 stycznia 2018 r., nr III.5101.02.2018.EŁ, na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b w związku z art. 73 ust. 5 w związku z art. 71 ust. 1 i 2 oraz art. 72 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Z 2019 r. poz. 1482 ze zm.; dalej "u.p.z.i.r.p."), orzekł o przyznaniu B. P. prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem 2 stycznia 2018 r. w wysokości 120 % kwoty zasiłku miesięcznie, tj. 997,40 zł miesięcznie w okresie pierwszych 90 dni posiadania prawa do zasiłku oraz 783,20 złotych miesięcznie w okresie kolejnych dni posiadania prawa do zasiłku dla bezrobotnych.
Następnie, decyzją z dnia 1 lutego 2018 r. nr III.511.43.2018.OP Starosta Policki w oparciu o art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b w związku z art. 73 ust. pkt 2lit. b, art. 73 ust. 4 i 5 u.p.z.i.r.p., orzekł o utracie przez B. P. prawa do zasiłku od dnia 3 stycznia 2018 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano jako powód upływ okresu na jaki został przyznany zasiłek.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że prawo do zasiłku nabywa osoba, która w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji przepracowała 365 dni. Dodała, że spełnia ten warunek ponieważ od 14 marca 2015 r. z przerwami jest zatrudniona. Wniosła o wypłacenie jej zasiłku.
Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia 6 kwietnia 2018 r., nr S-3.8641.15.2018.MP, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 10 ust. 7 pkt 2 i art. 73 ust. 1 pkt 2 lit. b oraz art. 73 ust. 4 u.p.z.i.r.p., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że zasiłek dla bezrobotnych jest świadczeniem przyznawanym tylko na określony czas. W przedmiotowej sprawie strona uzyskała prawo do tzw. "zasiłku uzupełniającego". Oznacza to kontynuację zasiłku przyznanego podczas poprzedniej rejestracji w urzędzie pracy, dokonanej w dniu 2 stycznia 2017 r. Strona nabyła wówczas zasiłek na okres 365 dni od dnia zarejestrowania. Zasiłek pobierała przez okres 30 dni, tj. do dnia podjęcia pracy w ramach robót publicznych, które nastąpiło w dniu 1 lutego 2017 r. Nie wyczerpała tym samym całego okresu zasiłkowego wynoszącego 365 dni. Podczas kolejnej rejestracji w urzędzie pracy, tj. w dniu 2 stycznia 2018 r. mogła więc nabyć prawo do zasiłku tylko na okres uzupełniający, na podstawie art. 73 ust. 5 u.p.z.i.r.p. Wymieniony przepis stanowi, że bezrobotny, który utracił status bezrobotnego na okres krótszy niż 365 dni z powodu podjęcia zatrudnienia i zarejestrował się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny w okresie 14 dni od dnia ustania zatrudnienia posiada prawo do zasiłku na czas skrócony o okres pobierania zasiłku przed utratą statusu bezrobotnego oraz o okresy, o których mowa w ust.
4. Jednym z okresów wymienionych w art. 73 ust. 4, jest okres zatrudnienia w ramach robót publicznych. Strona była w ten sposób zatrudniona od dnia 1 lutego 2017 r. do dnia 31 grudnia 2017 r., tj. przez 334 dni. Z powyższego wynika, że okres zasiłkowy wynoszący 365 dni podlegał skróceniu o okres pobierania zasiłku przed utratą statusu bezrobotnego (30 dni) oraz o okres zatrudnienia w ramach robót publicznych (334 dni). W dniu 2 stycznia 2018 r. strona nabyła więc prawo do zasiłku tylko na jeden dzień (365 – 334 – 30 = 1). Uzupełnienie odbywa się tylko na okres, jaki pozostał do wybrania zasiłku. W przedmiotowej sprawie okres ten był jednodniowy. Utrata prawa do zasiłku nastąpiła zatem od dnia 3 stycznia 2018 r.
W wyniku rozpoznania skargi B. P., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił decyzje organów pierwszej i drugiej instancji. Sąd wskazał, że skarżąca spełniała wymogi określone w art. 71 ust. 1 u.p.z.i.r.p. (niezbędne do przyznania prawa do zasiłku) bowiem nie było dla niej propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni była zatrudniona i osiągała wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy.
W ocenie sądu, literalne odczytywanie zacytowanych powyżej przepisów mogłoby prowadzić do wniosku, że (tak jak przyjęły organy obu instancji) w wypadku skarżącej, która utraciła status bezrobotnego na okres krótszy niż 365 dni z powodu podjęcia zatrudnienia, czas na jaki może zostać przyznane prawo do zasiłku powinien zostać - niezależnie od wszelkich zaistniałych okoliczności - skrócony o okres pobierania zasiłku przed utratą statusu bezrobotnego oraz o okres zatrudnienia w ramach robót publicznych także wtedy gdy prowadzi to w istocie do całkowitego pozbawienia prawa do zasiłku ewentualnie tak jak w przypadku skarżącej do skrócenia go do jednego dnia.
Zdaniem sądu I instancji, z takim interpretowaniem przepisów nie sposób jednak się zgodzić. Pamiętać bowiem należy, że każda sprawa ma charakter indywidualny i zawsze należy stosować przepisy obowiązującego prawa w realiach konkretnego, zindywidualizowanego stanu faktycznego.
Sąd wskazał, że celem ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jest zwiększenie zatrudnienia i zahamowanie wzrostu bezrobocia, w tym rozwiązywanie problemów społecznych, zwłaszcza takich jak bezrobocie, ubóstwo i wykluczenie społeczne. Celem wynikającym z cytowanych przepisów było przyznanie prawa do zasiłku osobie, która jest niezatrudniona i nie wykonuje innej pracy zarobkowej oraz jest zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia, dla której nie ma propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych.
Należy przy tym podkreślić, że w podstawie prawnej decyzji z dnia 2 stycznia 2018 r. o przyznaniu skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem 2 stycznia 2018 r. wymieniono art. 73 ust. 5 u.p.z.i.r.p., przewidujący skrócenie okresu pobierania zasiłku o okres jego pobierania przed utratą statusu bezrobotnego (w wypadku skarżącej o 30 dni) natomiast całkowicie pominięto przepis art. 73 ust. 4 cytowanej ustawy – przewidujący skrócenie wspomnianego okresu o okres zatrudnienia w ramach robót publicznych (w wypadku strony 11 miesięcy). Jednocześnie w decyzji tej nie wymieniono okresu na jaki zasiłek zostaje przyznany wobec czego skarżąca nie mogła spodziewać się, że będzie on wynosił zaledwie jeden dzień. Strona oczekiwała zatem na kolejne skierowanie do pracy w ramach robót publicznych, które miała uzyskać w lutym 2018 r. i nie podejmowała w związku z tym kroków zmierzających do uzyskania innego zatrudnienia, bowiem uniemożliwiłoby to jej uzyskanie takiego skierowania (wobec utraty statusu osoby bezrobotnej).
Organ pomimo, że już dacie wydania tej decyzji wiedział o wszystkich opisanych wyżej okolicznościach, zwlekał z wydaniem decyzji o utracie przez stronę prawa do zasiłku aż do dnia 1 lutego 2018 r. W rezultacie skarżąca otrzymała za styczeń 2018 r. 33,30 zł zasiłku, co w praktyce pozbawiło ją środków na utrzymanie na okres całego miesiąca.
Takie zastosowanie cytowanych powyżej przepisów, w opisanej wyżej sytuacji, zdaniem sądu jest nieadekwatne do celu, jaki powinien zostać osiągnięty w wyniku podjęcia decyzji na podstawie art. 71 ust. 1 i 2 oraz 73 ust 5 u.p.z.i.r.p
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Zachodniopomorski, zaskarżając wyrok w całości i – na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej "P.p.s.a.") - zarzucił mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- a) przez niezastosowanie przepisów art. 73 ust. 4 i 5 u.p.z.i.r.p., i niezasadne przyjęcie, że zastosowanie wobec skarżącej instytucji skrócenia okresu pobierania zasiłku o okres pobierania zasiłku przed utratą statusu bezrobotnego jak również o okres zatrudnienia w ramach robót publicznych jest zdecydowanie nieadekwatne do celu, jaki powinien zostać osiągnięty w wyniku podjęcia decyzji na podstawie art. 71 ust 1 i 2 oraz 73 ust. 5 u.p.z.i.r.p.;
- b) przez błędną wykładnię celowościową przepisów art. 73 ust. 1 i 2 w związku z art. 73 ust. 5 i 4 u.p.z.i.r.p., w wyniku której sąd pierwszej instancji bezzasadnie zinterpretował powyższe przepisy jako podstawę do przyznania Skarżącej prawa do zasiłku bez skrócenia okresu jego pobierania.
Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie na rzecz organu zwrot kosztów postępowania i oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. P. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o nie obciążanie skarżącej kosztami postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.
W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na jednej podstawie: naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Jak zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej normy prawa administracyjnego mają charakter ius cogens. Co więcej w zasadzie decyzje wydawane przez organy administracyjne są decyzjami związanymi, a tylko wyjątkowo ustawodawca kreuje przepisy w sposób, który daje organom administracyjnym tzw. luz decyzyjny (np. poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego, gdzie możliwe jest badanie przez sąd administracyjnej także "legalności celu"). W przedmiotowej sprawie miały zastosowanie art. 73 ust.1 pkt 2 lit. b w zw. z art. 73 ust. 4 i 5 u.p.z.i.r.p. Zgodnie z brzmieniem art. 73 ust.1 pkt 2 lit. b u.p.z.i.r.p. okres pobierania zasiłku wynosi 365 dni - dla bezrobotnych powyżej 50 roku życia oraz posiadających jednocześnie co najmniej 20-letni okres uprawniający do zasiłku.
Natomiast jak wynika z art. 73 ust. 4 i 5 u.p.z.i.r.p. bezrobotny, który utracił status bezrobotnego na okres krótszy niż 365 dni z powodu podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, pozarolniczej działalności lub uzyskiwania przychodu w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę miesięcznie i zarejestrował się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny w okresie 14 dni od dnia ustania zatrudnienia, zaprzestania wykonywania innej pracy zarobkowej, prowadzenia pozarolniczej działalności, pobierania zasiłku chorobowego, macierzyńskiego lub zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego po ustaniu zatrudnienia, zaprzestaniu wykonywania innej pracy zarobkowej, prowadzenia pozarolniczej działalności lub osiągania przychodu przekraczającego połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę miesięcznie, posiada prawo do zasiłku na czas skrócony o okres pobierania zasiłku przed utratą statusu bezrobotnego oraz o okresy, o których mowa w ust.
4. Okres pobierania zasiłku, ulega skróceniu o okres zatrudnienia w ramach prac interwencyjnych, robót publicznych oraz o okres odbywania stażu, szkolenia lub przygotowania zawodowego dorosłych przypadających na okres, w którym przysługiwałby zasiłek, oraz o okresy nieprzysługiwania zasiłku, o których mowa w art. 75 ust. 1-3. Zatem ustawodawca, we wskazanym wyżej zakresie, nie pozostawił organom administracji swobody w zakresie wyboru podstawy przyznania zasiłku, czy też jej pominięcia. Przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący i nie przewiduje jakichkolwiek odstępstw od przewidzianych w nim zasad. Jego treść jest jednoznaczna i nakazuje przyznać prawo do zasiłku na czas skrócony oraz nie dając żadnych podstaw do jego wydłużenia. Wynika to wprost z wykładni językowej. Treść tego przepisu jest jasna i zgodnie z zasadą clara non sunt interpretanda nie wymaga prowadzenia dalej idącej wykładni przy zastosowaniu wykładni systemowej, a zwłaszcza celowościowej. Pamiętać należy, że zgodnie z art.7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta znajduje także swoje odzwierciedlenie w treści art. 6 k.p.a. Stąd też kontrola sądowa dokonywana jest wedle kryterium legalności, a nie interesu społecznego lub indywidualnego obywateli, czy też zasad słuszności, współżycia społecznego itp.
Zaistnienie przesłanek wskazanych w przepisie art. 73 ust. 5 i 4 cyt. ustawy, co w niniejszej sprawie niewątpliwie miało miejsce, obligowało organy do przyznania stronie zasiłku na okres skrócony, nawet jeżeli był to tylko 1 dzień. Tym samym nie sposób zarzucić organom administracyjnym, aby dokonały złej wykładni lub zastosowania powołanych przepisów.
Oczywiście można negatywnie oceniać praktykę działania organów administracyjnych polegającą na wydaniu decyzji z dnia 2 stycznia 2018r. o przyznaniu skarżącej prawa do zasiłku, a następnie kolejnej decyzji z 1 lutego 2018r. o utracie tego uprawnienia wstecz (pomimo tego, że organ I instancji miał juz 2 stycznia 2018r. zgromadzony cały materiał dowodowy i znane mu były wszystkie istotne okoliczności sprawy). Takie działanie i opóźnienie w wydaniu decyzji o utracie uprawnienia w przypadku większości osób bezrobotnych może powodować zaskoczenie i utratę zaufania do organów władzy publicznej, a przede wszystkim pewność co do otrzymania środków finansowych, i którymi będzie mogła może dysponować. Zasadnie na to zwrócił uwagę Sąd I instancji. Jednak kwestia negatywnej oceny praktyki działania i organizacji pracy organów administracyjnych nie wpływa na ocenę prawidłowości zastosowania przez organy administracyjne obowiązujących przepisów prawa.
Dodać także należy, że powołany w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji wyrok NSA z 14 grudnia 2017r., sygn. akt I OSK 547/17 miał charakter incydentalny i wyjątkowy oraz jak wskazano w treści jego uzasadnienia zapadłe rozstrzygnięcie wynikało ze szczególnego stanu faktycznego zaistniałego w tamtej sprawie (zresztą całkowicie odmiennego niż w niniejszej sprawie, inna była też podstawa zastosowana podstawa prawna, a więc brak było podstaw do odwoływania się do niego).
W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Jednocześnie uwzględniając charakter sprawy Sąd na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.