Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 20 września 2018 r. sygn. akt II SA/Ke 544/18 oddalił skargę K.J. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach z dnia 21 czerwca 2018r. znak: WIG.II.7221.63.2018 w przedmiocie odmowy udostępnienia danych z rejestru gruntów.
W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
Wnioskiem z dnia [...] listopada 2017 r. K.J. wystąpiła do Starosty K. o udostępnienie informacji z ewidencji gruntów w odniesieniu do:
- 1. działek nr A i B położonych w obrębie Lechów, gm. Bieliny;
- 2. działki nr C położonej w obrębie Lechów, nadanym w 1946 roku, której aktualnego numeru wnioskodawczyni nie zna;
- 3. wydania dokumentów dotyczących scalenia ww. nieruchomości w 1936 roku oraz podania aktualnego oznaczenia nieruchomości opisanej w pkt 2.
W piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. wnioskodawczyni sprecyzowała, że w zakresie pkt 1, wnosi o udostępnienie informacji w formie wypisów z rejestru gruntów, kartotek, wykazów operatu, wyrysów z mapy ewidencyjnej, plików komputerowych, natomiast w zakresie pkt 3, wnosi o udostępnienie wszystkich dokumentów uzasadniających wpisy do ewidencji dotyczące działek nr A i B. Po rozpatrzeniu wniosku Starosta K. wydał wnioskodawczyni: wypis z rejestru gruntów i wyrys z mapy ewidencyjnej dla działek nr A i B; kopię aktu własności ziemi z dnia [...] marca 1973 r.; zawiadomienie o zmianie z dnia [...] grudnia 2001 r. oraz akt notarialny z dnia [...] grudnia 2000 r.; akt notarialny z dnia [...] sierpnia 1989 r.; decyzję Prezydium WRN w K. z dnia [...] 6 listopada 1973 r.; wyciąg dokumentów z operatu technicznego z 2013 roku; fragment mapy zasadniczej z 1967 roku; wyciąg dokumentów z operatu z 1968 roku z założenia ewidencji gruntów wsi Lechów. Natomiast co do pozostałych żądań organ I instancji wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 25 kwietnia 2018 r.
W odwołaniu K.J. podniosła m.in., że działka nr C widniejąca w protokole ustalenia stanu władania gruntami z roku 1967 i działka nr A to dwie różne działki, nie zaś jedna działka nr A, jak twierdzi organ, wyjaśniający rozbieżność w numeracji błędem pisarskim. Zdaniem strony, działka nr C stanowiła własność jej ojca S.J. Dodatkowo zakwestionowano autentyczność podpisu S.J. na protokole w sprawie ustalenia stanu faktycznego i prawnego gospodarstwa rolnego składającego się z działek nr A i B. Decyzją z dnia 21 czerwca 2018 r., znak: WIG.II.7221.63.2018, Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej "ŚWINGiK") w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania K.J. od decyzji Starosty K. z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w punkcie 1 i 2 oraz uchylił zaskarżoną decyzję w punkcie 3 i w tej części umorzył postępowanie.
Rozpatrując odwołanie organ odwoławczy ustalił, że ewidencja gruntów obrębu [...] została założona w 1968 roku. W protokole ustalenia stanu władania gruntami wsi [...] z dnia [...] listopada 1967 r. pod lp. [...] wpisany został S.J. jako posiadacz działek nr A i B. W protokole z zebrania władających gruntami we wsi [...] z dnia [...] października 1968 r. S.J. został wykazany w odniesieniu do działek nr A i B o łącznej pow. [...] ha. Na podstawie ww. dokumentów został sporządzony rejestr gruntów. Pod poz. [...] ujawniono S.J. jako władającego działkami nr A i B o łącznej pow. [...] ha. W dniu [...] marca 1973 r. wydany został akt własności ziemi nr [...], na podstawie którego S.J. i jego żona M. J. stali się właścicielami nieruchomości oznaczonej jako działki nr A i B o łącznej pow. [...] ha.
W akcie notarialnym z dnia [...] sierpnia 1989 r. Rep. [...] małżonkowie J. przekazali gospodarstwo rolne o pow. [...] ha, składające się z działek nr A i B swemu synowi J.J. Ten zaś w akcie notarialnym Rep [...] darował opisaną nieruchomość skarżącej – swojej siostrze. Aktualnie skarżąca figuruje w rejestrze gruntów obr. [...] jako właściciel działek nr A i B o łącznej pow. [...] ha.
Dalej organ odwoławczy ustalił, że Starosta K. nie dysponuje jakimikolwiek dokumentami dotyczącymi scalenia gruntów wsi [...] w 1936 roku. Przywołując treść art. 20 ust. i 2, art. 24 ust. 1, 3, 4 i 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 5 ust. 1 i § 23 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków organ stwierdził, że podstawową jednostką utworzoną w celu identyfikacji gruntu w ewidencji jest działka ewidencyjna. Wszystkie informacje o gruntach przypisane są do poszczególnych działek zestawionych wg przynależności do poszczególnych jednostek rejestrowych. W celu uzyskania informacji z rejestru gruntów należy więc wskazać numer działki, której informacja ma dotyczyć. Brak wskazania oznaczenia gruntów w aktualnej ewidencji gruntów i budynków uniemożliwia rozpatrzenie wniosku.
Starosta K. prawidłowo więc odmówił udostępnienia danych z rejestru gruntów w zakresie działki o nieznanym aktualnie wnioskodawczyni numerze (oznaczonej jako działka nr C w roku 1946) oraz dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych operatu ewidencyjnego dotyczących tej działki.
Zgodnie ze stanowiskiem organu, na szkicu polowym nr [...] błędnie wpisano nr działki C zamiast A, co wynika z porównania szkiców polowych z mapą ewidencyjną sporządzoną przy zakładaniu ewidencji. Przemawia za tym kształt i położenie działki błędnie oznaczonej numerem C na szkicu polowym nr [...], która to działka znajduje się miedzy działkami nr D i E. Właściwa działka nr C, położona miedzy działkami nr F, G, H i I, została przedstawiona na szkicach polowych nr [...] i [...].
Odnosząc się do kwestii sfałszowania podpisu S.J. organ wyjaśnił, że badanie tej kwestii należy do Policji i Prokuratury.
Jeśli zaś chodzi o udostępnienie dokumentów ze scalenia gruntów w roku 1936, organ wskazał, że dokumenty z tego scalenia, jako powstałe przed założeniem ewidencji gruntów w 1968 roku, ani nie wchodzą w skład operatu ewidencyjnego dla obrębu [...], ani nie są włączone do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Starostę K. Wniosek strony w tym zakresie jest więc bezprzedmiotowy w rozumieniu art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), powoływanej dalej jako "K.p.a.", co oznacza, że w części dotyczącej odmowy udostępnienia dokumentów pochodzących ze scalania gruntów wsi [...] dokonanego w 1936 r. decyzja Starosty K. z dnia [...] kwietnia 2018 r. została wydana nieprawidłowo. Stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania wymaga od organu wydania decyzji o umorzeniu postępowania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach K.J. wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji i wydanie wnioskowanych dokumentów.
Sąd I instancji powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.
Jak wynika z akt sprawy, skarżąca figuruje w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] jako właścicielka dwóch działek o numerach A i B. Jednocześnie twierdzi, że jej poprzednik prawny S.J. (ojciec) był posiadaczem trzech działek, tj. A, B i C. Działka nr C figuruje w aktualnej ewidencji gruntów i budynków jako własność T.J. (k. 80 akt adm. I instancji). Z całości dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy nie wynika jednak by S.J. był posiadaczem lub właścicielem tej działki. W protokole ustalenia stanu władania gruntami wsi [...] z 1967 roku został wykazany jako posiadacz działek nr A i B. Na podstawie aktu własności ziemi z dnia [...] marca 1973 r. stał się wraz z żoną właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działki nr A i B o łącznej pow. [...] ha. Jedynie w szkicu polowym nr [...] z 1967 roku między działkami nr D i E figuruje działka nr A i na tej podstawie skarżąca domaga się wyjaśnień, co stało się z działką nr C, będącą jej zdaniem w posiadaniu S.J.
Z uwagi na opisany powyżej charakter ewidencji i tryb postępowania w sprawie udostępnienia informacji z operatu ewidencyjnego, organ mając do dyspozycji opisane wyżej dane nie mógł w ocenie sądu udzielić żądanej informacji. Ustalenie aktualnego numeru ewidencyjnego działki, która w 1946 roku oznaczona była jako działka nr C nie mieści się w trybie postępowania uregulowanym w art. 24 ust. 3-5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. W praktyce oznaczałoby to bowiem konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego obejmującego ustalenie powierzchni i właścicieli działki, tj. rozstrzyganie w kwestii własności, do czego organ ewidencyjny nie jest uprawniony.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K.J., zaskarżając wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. - poprzez nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów załączanych do skargi oraz nieodniesienie się do nich w treści uzasadnienia - co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy;
- b) art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 81 K.p.a. w zw. z art. 6 K.p.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. poprzez wadliwą kontrolę organów administracji publicznej, polegające na błędnym przyjęciu, że organy administracji zapewniły stronie skarżącej udział w postępowaniu, podczas gdy - okoliczność faktyczna w postaci ewentualnego błędnego wpisu na szkicu polowym nr [...] została ustalona bez umożliwienia stronie wypowiedzenia się, co do przeprowadzonych dowodów w tym zakresie, co uchybiło zasadzie czynnego udziału strony w postępowaniu i stanowi podstawę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.;
- c) art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 §1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez wadliwą kontrolę organów administracji publicznej, polegające na błędnym przyjęciu, że organy administracji w sposób wyczerpujący i całościowy zebrały materiał dowodowy, podczas gdy organy administracji nie przeprowadziły żadnego postępowania dowodowego, oprócz porównania map, mającego na celu wyjaśnienie rozbieżności wynikających z wpisu na szkicu polowym nr [...], a szkicach polowych nr [...] i [...].
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych oraz oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.
W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na jednej podstawie: naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Po pierwsze jako bezpodstawny ocenić należy zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu. Otóż zgodnie z treścią art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Postępowanie sądowoadministracyjne nie jest kolejną instancją (trzecią) postępowania administracyjnego. Wszelkie kwestie związane z prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego, który podlega regulacji normatywnej prawa administracyjnego muszą być dokonane w postępowaniu administracyjnym. Przeprowadzenie dowodu przez sąd administracyjny ma więc charakter wyjątkowy i gdy jest ono konieczne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a także nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w danej sprawie. Możliwość przeprowadzenia uzupełniających dowodów w postępowaniu sądowoadministracyjnym należy odnosić do sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości związanych z oceną czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem, nie zaś do sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości związanych z ustaleniem zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, które zgodnie z treścią art.77 § 1 K.p.a. obowiązany jest wyjaśnić organ administracyjny.
W konsekwencji niezasadny jest także powiązany w poprzednim zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia określonych w nim warunków. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 9/09 ONSAiWSA 2010/3/39) bądź uniemożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia: 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09). W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie.
Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Podkreślenia wymaga, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, czy procesowego. Fakt reprezentowania odmiennego poglądu prawnego przez skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku.
Jako całkowicie bezzasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a., który ma jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach P.p.s.a. Tymczasem do naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie.
Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie.
Nie znajdują także uzasadnienia zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 81 w zw. z art. 6 i art.10 § 1 K.p.a. W kontekście zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie budzi wątpliwości, że organy administracyjne prawidłowo i w sposób zupełny ustaliły stan faktyczny w sprawie, a Sąd I instancji zasadnie go zaakceptował. Stwierdzenie, że na szkicu polowym nr [...] została błędnie wpisany numer działki (C zamiast A) nie jest okolicznością faktyczną uznaną przez organ administracyjny i wymagającą umożliwienia stronie wypowiedzenia się w jej przedmiocie. Okolicznością faktyczną jest w tym przypadku istnienie szkicu nr [...], na którym zaznaczono działkę nr C. Stwierdzenie, że jest to błędne oznaczenie działki, gdyż powinien być tam wpisany nr A jest już oceną tego faktu dokonaną przez organ administracyjny, a wynikającą z porównania z innymi dokumentami zgromadzonymi w sprawie.
Prawidłowo zatem organ dał wyraz swojej ocenie, w przedmiocie oznaczenia działki na szkicu polowym nr [...], w uzasadnieniu decyzji. Skarżąca brała też czynny udział w postępowaniu (nie podnosi zwłaszcza zarzutu z art.10 § 1 K.p.a.), wnosiła środki zaskarżenia, miała zatem możliwość zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, wypowiedzeniem się co do niego, a także wskazania dowodów podważających ustalenia poczynione przez organy administracyjne.
W konsekwencji niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Po pierwsze dlatego, że przepis ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez Sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów regulacji procesowej, która uzasadniałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Po drugie przepis ten nie był stosowany przez Sąd I instancji.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 P.p.s.a.