Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2018 r. (sygn. akt IV SA/Wa 604/18), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") - oddalił skargę Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym [...] w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego odwoławczego.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym [...] w [...] zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie (cyt.):
"a) art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako k.p.a.) poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że w warunkach niniejszej sprawy skarżący nie posiada interesu prawnego w rozstrzygnięcia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem pozbawiło skarżącego statusu strony;
b) naruszenie art. 12 ust. 4f specustawy drogowej, w zw. z art. 1025 k.p.c. oraz art. 17 ustawy o księgach wieczystych i hipotece poprzez pominięcie regulacji dotyczącej podziału kwoty uzyskanej ze zbycia nieruchomości i wypłata odszkodowania wyłącznie i do rąk wierzyciela hipotecznego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem pominięto pozostałych wierzycieli przy przyznaniu im części odszkodowania".
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania (cyt.): " za obie instancje".
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2019, poz. 2325), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej a które to zarzuty okazały się nieuzasadnione a częściowo nie zostały również prawidłowo skonstruowane. Po to zaś
- - w przypadku sporządzania skargi kasacyjnej – ustawodawca ustanowił przymus adwokacko-radcowski (art. 175 § 1 p.p.s.a.), aby zapewnić m. in. formalną poprawność konstrukcji tego rodzaju pisma procesowego. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym, który cechuje wysoki stopień sformalizowania (vide: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. prof. Romana Hausera i prof. Marka Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011 r. str. 595) a rozpoznający ją Naczelny Sąd Administracyjny ma kompetencję do orzekania jedynie w ramach przywołanych w skardze kasacyjnej podstaw. Nie może ich zaś modyfikować ani poprawiać, ani też orzekać na zasadzie domyślania się treści właściwego zarzutu.
Przedmiotowa skarga kasacyjna wprawdzie nie precyzuje, na jakiej podstawie sformułowane w niej zarzuty zostały oparte, to jednak - biorąc pod uwagę treść owych zarzutów - należy przyjąć, że ich podstawę stanowiła obraza prawa materialnego – w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – w postaci: art. 28 k.p.a. - poprzez jego błędne zastosowanie oraz art. 12 ust. 4f (cyt.) "specustawy drogowej" w zw. z art. 1025 k.p.c. oraz art. 17 ustawy o księgach wieczystych i hipotece – poprzez pominięcie zawartej w nich regulacji prawnej. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał przy tym prawidłowej nazwy ustawy, zawierającej zaskarżony art. 12 ust. 4f i nie podał również jej daty wydania ani miejsca publikacji. Nie wskazano również daty ustawy o księgach wieczystych i hipotece ani jej miejsca publikacji, choć zgodnie z art.176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna winna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych, przez co zaś należy rozumieć określenie właściwego przepisu, aktu, w którym się on znajduje a także jego daty i miejsca publikacji. Powyższe zaś ma o tyle w niniejszym przypadku istotne znaczenie, że wskazane wyżej ustawy były wielokrotnie nowelizowane i doczekały się kilku tekstów jednolitych.
Biorąc jednak pod uwagę treść uzasadnienia skargi kasacyjnej i zaskarżonego wyroku a także datę zaskarżonej decyzji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanym stanie faktycznym możliwym okazało się zajęcie merytorycznego stanowiska.
Przedmiotowa sprawa dotyczyła nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...], oznaczonej jako działki nr ew. [...], nr ew. [...] i nr ew. [...], stanowiącej wspólność ustawową J.K. i A.K.. która – decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 2014 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] sierpnia 2015 r.- została przeznaczona pod budowę drogi krajowej i z tego powodu stała się własnością Skarbu Państwa. W dniu zaś uzyskania przez decyzję Wojewody przymiotu ostateczności w dziale III księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla opisanej na wstępie nieruchomości ujawniona była informacja o wszczęciu z niej egzekucji komorniczej do której dołączyli również inni wierzyciele. W dziale IV w/w księgi wieczystej dokonane były natomiast wpisy o ustanowieniu hipoteki umownej kaucyjnej w kwocie 500 000,00 zł ustanowionej na rzecz Banku Spółdzielczego w [...] oraz hipotek przymusowych na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...].
W dniu [...] sierpnia 2017 r. Wojewoda [...], decyzją nr [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł z tytułu utraty prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa (pkt 1 decyzji) i o przyznaniu ustalonego w pkt 1 odszkodowania na rzecz Banku z tytułu wygaśnięcia hipoteki umownej kaucyjnej ustanowionej na ww. nieruchomości (pkt 2 decyzji).
W uzasadnieniu powyższej decyzji Wojewoda powołał się na treść art. 12 ust. 4c ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm. zwanej dalej: "specustawą drogową"), zgodnie z którym, jeżeli na przejętej nieruchomości lub prawie użytkowania wieczystego tej nieruchomości zostały ustanowione ograniczone prawa rzeczowe, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, prawa te wygasają. Wskazał również na regulację zawartą w art. 18 ust. 1c tej ustawy, w myśl której, jeżeli na nieruchomościach, których własność przeszła na rzecz Skarbu Państwa lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości jest ustanowiona hipoteka, wysokość odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustala się w wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką, wraz z odsetkami zabezpieczonymi tą hipoteką.
Odszkodowanie to podlega zaliczeniu na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami. Jednocześnie Wojewoda nadmienił, że zgodnie z art. 249 Kodeksu Cywilnego, jeżeli kilka ograniczonych praw rzeczowych obciąża tą samą rzecz, prawo powstałe później nie może być wykonane z uszczerbkiem dla prawa powstałego wcześniej. Oznacza to, że jeśli na nieruchomości było ustanowionych kilka hipotek, odszkodowanie powinno zostać przyznane w kolejności, w jakiej te prawa ujawniane były w księdze wieczystej. Wobec zatem faktu obciążenia przedmiotowej nieruchomości hipoteką ustanowioną na rzecz Banku w dacie poprzedzającej inne ustanowione hipoteki, ustalone odszkodowanie organ wojewódzki przyznał w całości Bankowi.
Od wyżej przedstawionej decyzji wniósł odwołanie Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym [...] w [...] – P.M.na skutek czego, zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], Minister Infrastruktury i Budownictwa – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. - umorzył postępowanie odwoławcze. Zdaniem bowiem organu centralnego, odwołujący się nie legitymował się w tym przypadku interesem prawnym rozumieniu art. 28 k.p.a. Podnoszona bowiem w odwołaniu kwestia roszczeń z tytułu kosztów postępowania egzekucyjnego nie była powiązana z prawem do przedmiotowej nieruchomości. Interes prawny danego podmiotu. Jjak wyjaśnił przy tym Minister, aby dany podmiot można było uznać za stronę postępowania, jego interes prawny powinien wynikać z przepisów prawa materialnego, a kwestionowana decyzja winna rozstrzygać o jego prawach i obowiązkach.
Pogląd ten podzielił następnie Sąd Wojewódzki, który analizując treść art. 28 k.p.a., zgodnie z którym, stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek i powołując się na bogate orzecznictwo sądowoadministracyjne, wskazał, że przymiot strony postępowania daje tylko własny, bezpośredni i realny interes prawny, oparty o przepisy prawa materialnego. Aby więc uznać określony podmiot za stronę postępowania konieczne jest stwierdzenie, że istnieje realny i bezpośredni związek między chronionym przez prawo materialne interesem prawnym tego podmiotu a aktem czy czynnością organu administracji publicznej, które zostaną czy zostały wydane w tym postępowaniu. W rezultacie Sąd I instancji przyjął, iż Interes prawny - w rozumieniu art. 28 k.p.a. - oznacza w istocie rzeczy istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja uprawnień lub obowiązków. Związek bezpośredni zaś oznacza, że rozstrzygnięcie administracyjne dotyczy bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu.
Ponadto Sąd Wojewódzki podkreślił, że w świetle jednolitego orzecznictwa sądowego pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego. W związku z tym uznał zatem, że krąg podmiotów, posiadających interes prawny w sprawie o ustalenie odszkodowania z tytułu wywołania przez decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej skutków rzeczowych w postaci: przejścia nieruchomości na własność podmiotu publicznego (art.12 ust.4 specustawy), wygaśnięcia obciążającego ją prawa użytkowania wieczystego (art.12 ust.4d i ust.4e specustawy) lub ograniczonych praw rzeczowych (art.12 ust.4c specustawy), wyznacza w sposób kompletny art.12 ust.4f specustawy. Wskazuje on zamknięty katalog podmiotów uprawnionych do uzyskania w/w odszkodowania, obejmujący: 1) dotychczasowych właścicieli nieruchomości, 2) użytkowników wieczystych nieruchomości oraz 3) osoby, którym przysługiwały do niej ograniczone prawa rzeczowe.
W rezultacie wyłącznie te podmioty mogły być stronami postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania, prowadzonego w trybie przepisów specustawy drogowej a więc z w/w przepisów nie sposób było w żaden sposób wywieść, aby stosowny interes prawny przysługiwał także komornikowi sądowemu, prowadzącemu egzekucję z nieruchomości, będącej przedmiotem postępowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, występującemu czy to w imieniu własnym, czy to w imieniu wierzycieli właściciela nieruchomości.
Poza tym Sąd Wojewódzki wyjaśnił, iż wprawdzie w postępowaniu odszkodowawczym dochodzi do sytuacji, w której stroną tego postępowania jest, oprócz właściciela wywłaszczonej nieruchomości, także podmiot będący wierzycielem tej osoby, tj. jej wierzyciel hipoteczny, niemniej źródłem interesu tego podmiotu w takiej sprawie nie jest bezpośrednio fakt posiadania wierzytelności w stosunku do właściciela nieruchomości objętej decyzją zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej a wyłącznie fakt posiadania - przed wydaniem powyższej decyzji - na w/w nieruchomości ograniczonego prawa rzeczowego w postaci hipoteki, ulegającej wygaśnięciu na podstawie art.12 ust.4f specustawy. Z tego też powodu, w myśl art.18 ust.1c specustawy drogowej kwotę wierzytelności uwzględnia się przy wypłacie należnego wierzycielowi hipotecznemu odszkodowania. Specustawa drogowa nie przewiduje jednak możliwości zaspakajania w postępowaniu odszkodowawczym jakichkolwiek roszczeń wierzycieli właściciela nieruchomości wywłaszczonej, w tym w szczególności roszczeń wynikających ze stosunków o charakterze obligacyjnym.
W rezultacie – jak wyżej wskazano – Sąd Wojewódzki podzielił pogląd Ministra, iż brak było w systemie obowiązującego prawa jakiejkolwiek normy prawa materialnego, umocowującej komornika sądowego do udziału w postępowaniu odszkodowawczym, prowadzonym w trybie specustawy drogowej a pogląd ten podziela także skład orzekający w niniejszej sprawie.
Odnosząc się natomiast do argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wyjaśnić należy, iż tzw. specustawa drogowa jest aktem prawnym szczególnym. Świadczy o tym zarówno tytuł tej ustawy (o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych), jak i jej potoczna nazwa (specustawa drogowa) oraz treść regulacji prawnych w ustawie tej zawartych. Dowodzi tego dobitnie także uzasadnienie projektu omawianej ustawy, w którym podkreślono, iż ustawa ta ma charakter specjalny a jej celem jest zdecydowane uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (vide: Sejm RP IV kadencji nr druku 858). Kwestia szczególnego charakteru specustawy drogowej nie była zresztą nigdy kwestionowana ani w orzecznictwie, ani w doktrynie (vide np. Filip M. Elżanowski – "Komentarz do ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, System Informacji Prawnej LEX).
Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że jako akt szczególny specustawa drogowa nie może być wykładana w sposób rozszerzający, w tym również w części odnoszącej się do zagadnienia ustalania i wypłaty odszkodowania za przejęte z mocy prawa nieruchomości. Z tego zatem powodu nie można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że krąg osób, którym w niniejszym postępowaniu winien przysługiwać status strony nie powinien ograniczać się tylko do podmiotów wymienionych w art. 14 ust. 4f specustawy, ale winien być poszerzony jeszcze o inne osoby, w tym osoby uprawnione z różnych tytułów (m. in. obligacyjnych), a które zostały wpisane do księgi wieczystej wywłaszczanej nieruchomości.
W świetle tego co wyżej zostało powiedziane, nie można w szczególności przyjąć, że skoro - po myśli art. 17 ustawy z dnia 6 sierpnia 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2017 r. poz. 1007 ze zm. dalej: "k.w.h.") przez ujawnienie w księdze wieczystej prawo osobiste lub roszczenie uzyskuje skuteczność względem praw nabytych przez czynność prawną po jego ujawnieniu (z wyjątkiem niektórych służebności) a po dokonaniu wpisu prawa osobistego lub roszczenia nie można zasłaniać się nieznajomością wpisów w księdze wieczystej ani wniosków, o których uczyniono w niej wzmiankę (art. 2 k.w.h.), to wpis prawa obligacyjnego lub roszczenia w dziale III księgi wieczystej de facto zrównuje to prawo z prawem rzeczowym, a zatem podmioty ujawnione w dziale III księgi również winny być uznane za stronę w niniejszym postępowaniu. Skoro bowiem specustawa drogowa nie zawiera własnej definicji legalnej pojęcia "ograniczonego prawa rzeczowego" to instytucja ta – jako instytucja prawa cywilnego - musi być w tym przypadku rozumiana zgodnie z brzmieniem kodeksu cywilnego.
Po myśli zaś art. 244 § k.c., ograniczonymi prawami rzeczowymi są: użytkowanie, służebność, zastaw, własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu i hipoteka. Innych ograniczonych praw rzeczowych aktualne ustawodawstwo nie przewiduje a zatem jest to lista zamknięta.(por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 maja 2015 r. (sygn. akt I OSK 2221/13).
Dodać też w tym miejscu trzeba, że zarówno kodeks cywilny jak i ustawa z dnia 6 sierpnia 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece są ustawami o wiele wcześniejszymi niż ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych a zatem, gdyby racjonalny ustawodawca chciał istotnie w taki sposób – jak domaga się tego skarżący – traktować osoby, których prawo osobiste lub roszczenie zostało ujawnione w księdze wieczystej to nic nie stało na przeszkodzie by tego rodzaju przepis zawarł w specustawie drogowej. Dotyczy to również uprawnień komorników sądowych. Tymczasem takiej regulacji omawiana ustawa nie zawiera i - jak wynika z projektu noweli, wprowadzającej do ustawy unormowanie zawarte w art. 12 ust. 4f - projektodawcy w taki właśnie sposób świadomie doprecyzowali kwestie związane ze wskazaniem kręgu osób, którym przysługuje odszkodowanie z tytułu pozbawienia praw do nieruchomości oraz z wypłatą sumy odszkodowania w sytuacji, gdy na prawie własności bądź na prawie użytkowania wieczystego nieruchomości ustanowiono ograniczone prawa rzeczowe.
Zabieg ten, w ocenie projektodawców, miał przy tym na celu jednoznaczne wskazanie podmiotów, którym przysługuje odszkodowanie i w ten sposób wyeliminowanie pojawiających się wątpliwości (vide: Sejm RP VI Kadencji nr druku 671). Ustawodawca przyjął bowiem w tym przypadku koncepcję, iż tylko prawa rzeczowe obciążające nieruchomość są sposobem korzystania z niej wyłączającym lub ograniczającym faktyczne korzystanie z nieruchomości przez właściciela.
Odnosząc się zaś do zarzutu opartego na art. 1025 k.p.c., wskazać przede wszystkim należy, że artykuł ten dzieli się na szereg jednostek redakcyjnych i obowiązkiem autora skargi kasacyjnej było dokładne określenie przepisu czy przepisów, które czyni przedmiotem zarzutu. Zatem jedynie w sposób ogólny wyjaśnić należy, iż w postępowaniu administracyjnym przepisy procedury cywilnej nie mają żadnego zastosowania, gdyż przepisy kodeksu postępowania cywilnego (w tym przepisy regulujące postępowanie egzekucyjne) nie są tym postępowaniu stosowane, o ile żaden przepis wyraźnie o tym nie stanowi (art. 1 i 2 k.p.c.). Podkreślić też trzeba, że art. 1025 k.p.c., określając sposób podziału kwoty uzyskanej z egzekucji jest adresowany wyłącznie do sądowego organu egzekucyjnego.
Brak jest również podstawy prawnej dla przyjęcia, iż w obowiązującym porządku prawnym postulowane w skardze kasacyjnej rozwiązanie by organ administracji publicznej, wiedząc o prowadzonej w stosunku do byłego właściciela nieruchomości egzekucji, wypłacił przysługujące mu odszkodowanie od Skarbu Państwa (z tytułu przejścia własności nieruchomości z mocy prawa na rzecz podmiotu publicznoprawnego) do rąk prowadzącego egzekucję komornika.
Z tego też powodu, w zaistniałej w tej sprawie Wojewoda [...], mając na uwadze dobro i skuteczność prowadzonej przez Komornika egzekucji, mógł jedynie powiadomić go o wydanej decyzji odszkodowawczej, co zresztą uczynił.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie była usprawiedliwiona i – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.