Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 491/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił sprzeciw M. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku - Białej z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej.
Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Wnioskiem z 31 marca 2017 r. Wójt Gminy C. (Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej C.) zwrócił się do Wójta Gminy P. (Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej P.) o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego z M. S. w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt jego dziadka - C. S. w Domu Pomocy Społecznej w Z., dalej DPS.
Pismem z 26 maja 2017 r. Wójt Gminy C. ustalił dochód na osobę w rodzinie M. S. w kwietniu 2017 r. na 2512,09 zł i przesłał mu umowę o współfinansowanie kosztów pobytu C. S. w DPS. Wójt wskazał, że brak odesłania podpisanej umowy skutkować będzie wydaniem decyzji zobowiązującej do wnoszenia opłat.
Pismem z 6 czerwca 2017 r. Wójt Gminy C. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wydania decyzji o zwrocie wydatków zastępczo poniesionych przez Gminę C. za pobyt C. S. w DPS.
Decyzją z [...] czerwca 2017 r., na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 lit. b, a także art. 104 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, Wójt Gminy C. zobowiązał M. S. do odpłatności za pobyt dziadka – C. S. w Domu Pomocy Społecznej w Z. w kwocie 2419 zł, począwszy od 1 kwietnia 2017 r. W uzasadnieniu wskazał, że C. S. został skierowany i umieszczony w Domu Pomocy Społecznej w Z. Osobami, na których ciąży obowiązek wnoszenia opłaty za jego pobyt w DPS są zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej: żona - J. S., córka – G. S. oraz wnuki – E. S., A. K., L. S. oraz M. S. Wójt ustalił sytuację finansową wszystkich ww. osób i wyłącznie dochód osiągnięty przez M. S. przekroczył kryterium dochodowe o kwotę 2 910,26 zł., zatem to na nim ciąży obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania C. S. M. S. nie wyraził zgody na podpisanie umowy o ustaleniu wysokości opłaty. W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że doręczono mu "wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji dotyczącej odpłatności za pobyt członka rodziny w DPS".
W wyniku rozpoznania odwołania od powyższego orzeczenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku – Białej, decyzją z [...] sierpnia 2017 r., uchyliło zaskarżone orzeczenie i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazało, że Wójt naruszył zasady postępowania dowodowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Po omówieniu szeregu przepisów ustawy o pomocy społecznej – art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 i 2, Kolegium stwierdziło, że adresatem decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej może być zarówno osoba skierowana do domu pomocy społecznej, jak i osoba, czy też osoby z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.s. W sytuacji, gdy kwota odpowiadająca 70% dochodu mieszkańca jest niższa od kosztu jego pobytu w domu pomocy społecznej, rolą organu prowadzącego postępowanie jest wszczęcie postępowań, których stronami będą osoby wymienione w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., a które zakończą się decyzją ustalającą odpłatność za pobyt krewnego w DPS.
W takim postępowaniu następuje ustalenie możliwości finansowych tych osób i obliczenie, czy suma opłat ponoszonych przez mieszkańca i innych członków jego rodziny zobowiązanych do wnoszenia omawianych opłat przez jego rodzinę jest wystarczająca na pokrycie całości należności za pobyt mieszkańca w DPS. Na podstawie tak dokonanych ustaleń nastąpić może wymierzenie opłaty ze wskazaniem osób zobowiązanych oraz odpowiadających im części udziału w tej opłacie. Organ podniósł, że ustalenie opłaty może nastąpić najwcześniej od momentu wszczęcia postępowania w sprawie. W przypadku wszczęcia postępowania z urzędu, za datę jego wszczęcia uważa się dzień doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania.
Organ stwierdził, że C. S. został skierowany i umieszczony w Domu Pomocy Społecznej w Z., a osobami, na których ciąży obowiązek wnoszenia opłaty za jego pobyt, są zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, żona, córka oraz wnuki. Wszystkie osoby oprócz skarżącego są zwolnione z obowiązku wnoszenia opłaty, bowiem dochód ich rodzin nie przekracza 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Nie oznacza to jednak, że M. S. powinien wnosić opłatę w całości. Ponieważ zobowiązanych do wnoszenia opłaty jest sześć osób, a część z nich jest z tej opłaty zwolniona ustawowo, to kwota jaką powinien on uiszczać, powinna wynosić co najwyżej 1/6 należnej opłaty. Organ podkreślił, że wnoszenie opłat nie jest zobowiązaniem solidarnym, a z samego faktu, że dochód rodziny skarżącego pozwala na ustalenie wysokości opłaty, nie może wynikać obciążanie strony opłatą w pełnej wysokości, niejako w zamian za pozostałych członków rodziny, na których również ciąży ten obowiązek, ale wysokość dochodów kwalifikuje ich do ustawowego zwolnienia z wnoszenia opłat.
Z uwagi na fakt, iż M. S. nie wyraził zgody na wnoszenie opłaty (nie podpisał umowy), Wójt wszczął postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o zwrocie wydatków zastępczo poniesionych przez Gminę. W ocenie Kolegium wszczęcie postępowania zawiadomieniem z 16 czerwca 2017 r. jest co najmniej przedwczesne, powinno ono nastąpić w sytuacji, kiedy strona ma już ustaloną wysokość opłaty jaką powinna ponosić i nie wywiązuje się z tego obowiązku. Zdaniem Kolegium "niniejsze postępowanie było prowadzone bez jego wszczęcia", co jest istotną wadą mogącą mieć wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ dokona prawidłowego zawiadomienia o wszczęciu postępowania.
Ponadto Kolegium dodało, że zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, a w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o wskazane w dalszej części przepisu obciążenia. Organ wskazał, że uwzględniając powyższe, w jego ocenie, ewentualne ustalenie wysokości opłaty, jaką powinien wnosić skarżący za dziadka w DPS, powinno nastąpić na podstawie dochodów z miesiąca poprzedzającego wszczęcie postępowania, a jej ustalenie może nastąpić najwcześniej od momentu wszczęcia postępowania. Natomiast postępowanie wszczęte zawiadomieniem z 09.06.2017 r. należałoby umorzyć, jeżeli strona będzie wnosić ustaloną opłatę.
Skargę na powyższą decyzję, stanowiącą w istocie sprzeciw, wniósł M. S. W uzasadnieniu wskazał, że zarówno Wójt, jak i Kolegium nie ustosunkowało się do podnoszonych przez niego argumentów i okoliczności, które prowadzić powinny do zwolnienia go z przedmiotowej opłaty z tytułu pobytu C. S. w Domu Pomocy Społecznej.
Oddalając sprzeciw Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przytoczył opisany wyżej stan faktyczny sprawy, w tym twierdzenia organów pierwszej i drugiej instancji. Sąd pierwszej instancji w pełni podzielił zdanie Kolegium, podkreślając, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie zwrotu kosztów poniesionych zastępczo przez gminę strona odebrała osobiście 16 czerwca 2017 r. Tak wydane zawiadomienie na obecnym etapie postępowania jest co najmniej przedwczesne, bowiem wszczęcie postępowania następuje w sytuacji, kiedy strona ma już ustaloną wysokość opłaty, jaką powinna ponosić, a nie wywiązuje się z tego obowiązku i opłatę ustaloną wobec strony zastępczo wnosi gmina. "Przedmiotowe postępowanie było prowadzone bez jego wszczęcia, co jest istotną wadą mogącą mieć wpływ na wynik sprawy".
W konsekwencji przeprowadzenia kontroli decyzji Kolegium w zakresie określonym w art. 64e p.p.s.a. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a wobec tego sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie. W związku z naruszeniem przepisów postępowania przez Wójta, jako zgodną z prawem Sąd ten ocenił decyzję Kolegium uchylającą decyzję organu pierwszej instancji i przekazującą sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. S., reprezentowany przez adwokata. Zaskarżając powyższy wyrok w całości, domagał się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy:
- 1. art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na:
- - braku ustosunkowania się przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów podnoszonych w sprzeciwie, dotyczących chociażby oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, ustalenia okoliczności stanu faktycznego, tudzież zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego;
- - braku należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia dotyczącej w szczególności interpretacji przesłanek określonych w art. 61, 64 i art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej;
- - braku należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia przejawiającym się zwłaszcza w błędnym, albowiem pozbawionym uzasadnionych podstaw przyjęciu, iż sprzeciw M. S. nie zasługiwał na uwzględnienie;
- - braku należytego wyjaśnienia podstawy prawnej nieuwzględnienia zarzutów strony skarżącej, dotyczących naruszenia przez organ przepisów art. 7, 8, 77 § 1, 80 k.p.a w zw. z art. 140 k.p.a.;
- - braku ustosunkowania się przez Sąd pierwszej instancji do twierdzeń i dowodów zaprezentowanych w sprzeciwie, które zgłoszono w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., a które wskazywały wprost na zasadność jego stanowiska w sprawie;
- 2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8 oraz art. 77 § 1 k.p.a., polegające na zaniechaniu ustosunkowania się do zawnioskowanych w sprzeciwie twierdzeń, zarzutów i okoliczności, w sytuacji gdy miały one istotne znaczenie w sprawie, w tym sensie, iż potwierdzały prawidłowość stanowiska skarżącego, a jednocześnie wykazywały błędność rozumowania skarżonego organu;
w sytuacji, gdy uchybienia powyższe miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w ich następstwie doszło do nieprawidłowej oceny stanowiska strony skarżącej odnośnie tego, że przedmiotowa decyzja narusza prawo.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 182 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zatem w postępowaniu prowadzonym w tym trybie zasadniczo wyłączono możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw ocenia, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd uwzględnia sprzeciw.
Mając powyższe na uwadze zauważyć trzeba, że istotą sporu w przedmiotowej sprawie są motywy, którymi kierował się organ drugiej instancji uchylając decyzję Wójta o zobowiązaniu M. S. do odpłatności za pobyt jego dziadka w DPS. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego Wójt przedwcześnie zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wydania decyzji o zwrocie wydatków zastępczo poniesionych przez Gminę, wręcz "prowadził je bez jego wszczęcia", co podzielił w pełni Sąd pierwszej instancji. Z kolei skarżący kasacyjnie domaga się zwolnienia również jego z partycypowania w opłacie za pobyt jego dziadka w DPS, z różnych względów, które przedstawił przy okazji złożenia odwołania od decyzji Wójta.
Biorąc pod uwagę zakres badania sprawy przez sądy administracyjne w świetle przepisów p.p.s.a. o sprzeciwie, podnieść należy, że prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej uchyliło decyzję organu pierwszej instancji, bowiem ta zawierała szereg wad naruszających zarówno prawo procesowe, jak i materialne. Zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając sprzeciw, wydał rozstrzygnięcie odpowiadające prawu.
W pierwszej kolejności za nietrafny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., mimo że uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji w zasadzie jest powieleniem stanowiska organu. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku należy przede wszystkim tak sporządzać, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy motywy wyroku nie odpowiadają wymogom tego przepisu, przy czym nie każde uchybienie temu przepisowi może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Brak właśnie istotnego wpływu na wynik sprawy sprawił, iż zarzuty skargi kasacyjnej, w tym ww. przepisu, okazały się bezzasadne.
Podstawą rozstrzygnięć organów były przepisy prawa materialnego – ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, i nie sposób w niniejszej sprawie ocenić ich prawidłowości w oderwaniu od tychże przepisów. Prawidłowe ustalenie treści norm materialnoprawnych jest w niniejszej sprawie niezbędne dla oceny naruszenia przepisów postępowania.
Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca. Obowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w tymże domu są osoby wymienione w art. 61 ust. 1 na warunkach i w wysokości wymienionej w ustawie. Dopiero w przypadku niewywiązywania się danych osób z obowiązku opłaty za pobyt w DPS opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można zwolnić, na ich wniosek, częściowo lub całkowicie z tej opłaty, w szczególności w sytuacjach opisanych w art. 64 ustawy.
W tym miejscu warto przytoczyć uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2018 r., I OPS 7/17, zgodnie z którą obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 tej ustawy, wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ustawy o pomocy społecznej. Powyższe oznacza, że bez uprzedniego wydania decyzji ustalającej opłatę względem skarżącego kasacyjnie za pobyt jego dziadka w DPS gmina nie może wszcząć postępowania w przedmiocie zwrotu poniesionych przez nią zastępczo kosztów.
Jak już wskazano na wstępie, istotą postępowania prowadzonego ze sprzeciwu jest ocena przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej, a więc przedmiotem badania Sądu pierwszej instancji była zasadność uchylenia przez Kolegium decyzji Wójta i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W realiach niniejszej sprawy Wójt nieprawidłowo wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu wydatków zastępczo poniesionych przez gminę, wobec czego decyzja, która wieńczyła to postępowanie, zobowiązująca M. S. do odpłatności za pobyt dziadka – C. S. w Domu Pomocy Społecznej, została wydana sprzecznie z prawem i nie mogła się ostać, jak prawidłowo orzekło Kolegium, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny. W dotychczasowych okolicznościach niniejszej sprawy nie wiadomo, czy decyzja z 28 czerwca 2017 r. stanowi decyzję ustalająca opłatę za pobyt osoby umieszczonej w DPS, czy decyzję o zwrocie wydatków poniesionych zastępczo przez gminę – o czym innym strona została zawiadomiona przez organ, a co innego stanowi przedmiot ww. decyzji.
Podsumowując, zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły zostać uwzględnione, bowiem naruszenia przepisów postępowania w niej wskazanych nie miały wpływu na wynik sprawy. Już samo ustalenie przez Kolegium nieprawidłowości we wszczęciu przedmiotowego postępowania uzasadniało uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, bez konieczności odnoszenia się do niej merytorycznie. Bez znaczenia na tym etapie postępowania są przesłanki, którymi kierował się Wójt w decyzji z [...] czerwca 2017 r., bowiem została ona uchylona i organ ten ponownie, od początku będzie prowadził postępowanie w sprawie. W ponownym postępowaniu skarżący będzie mógł podnosić zarzuty podnoszone w postępowaniu prowadzonym już po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji.
W tej sytuacji skarga kasacyjna jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.