Postanowienie NSA z 22 lutego 2017 r., I OSK 445/16

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 22 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy O.

Od orzeczenia

od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1388/15

Skład

sędzia NSA Roman Ciąglewicz przewodniczący, sprawozdawca
Sędzia NSA Jolanta Sikorska przewodniczący
Sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak przewodniczący
starszy asystent sędziego Ewa Dubiel protokolant

Sprawa

w sprawie ze skargi Gminy O. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej postanawia: zawiesić postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1388/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy O. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], w przedmiocie reformy rolnej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 ze zm.) – zwanego dalej "rozporządzeniem", orzekł, że nieruchomości stanowiące działki nr A i B (obręb G., gm. O. - ark. mapy 1) nie podpadały pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) - zwanego dalej "dekretem". Wojewoda wskazał, że część Majątku Ziemskiego G. obejmującego nieruchomość, w skład której wchodzą w/w działki, nie spełniała normy obszarowej, skoro przeważająca część tego Majątku stanowiąca obecną działkę nr C, będąca częścią obszaru Jeziora P. stanowiącego obwód rybacki, nie podlegała przejęciu na cele reformy rolnej.

Po rozpatrzeniu odwołania Gminy O. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] maja 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wskazał, że w sprawach rozstrzygających o tym, czy dana nieruchomość została objęta działaniem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, w pierwszej kolejności należy rozważyć wystąpienie przesłanki normy obszarowej. Zdaniem Ministra, należało ustalić, czy działki objęte żądaniem wniosku pochodzą z nieruchomości, która przy uwzględnieniu jej ogólnego obszaru była lub mogła być wykorzystywana do produkcji roślinnej, zwierzęcej lub sadowniczej na powierzchni ponad 100 hektarów, ewentualnie w przypadku zaistnienia związku funkcjonalnego, przy uwzględnieniu obszaru części niewolnej, powiązana związkiem funkcjonalnym z częścią rolną nieruchomości. Na podstawie akt sprawy organ ustalił, że łączny obszar Majątku Ziemskiego G. wynosił 165,11 ha, w tym około 118,71 ha było pod wodami Jeziora P., będącego jeziorem otwartym. W świetle tego, kluczowa dla sprawy jest odpowiedź na pytanie, czy na części jeziornej przedmiotowej nieruchomości możliwe było prowadzenie działalności rolniczej w zakresie produkcji zwierzęcej, roślinnej lub sadowniczej. Organ odwoławczy uznał, że Wojewoda Wielkopolski zasadnie stwierdził, że nieruchomość ziemska, stanowiąca Majątek Ziemski G. nie spełniała normy obszarowej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, w konsekwencji czego działki ewidencyjne pochodzące z przedmiotowej nieruchomości, objęte żądaniem wnioskodawczyni, nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit e dekretu.

W skardze na powyższą decyzję Gmina O., zarzuciła m.in. naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu przez uznanie, że część Majątku Ziemskiego G., stanowiąca obecnie działki nr A i B (obręb G., gmina O. - ark. mapy 1), nie podpadała pod działanie tego przepisu, gdyż nie była powiązana funkcjonalnie z tą częścią Majątku Ziemskiego G., która była pokryta wodami płynącymi Jeziora P. i mogła być uważana za nieruchomość ziemską w rozumieniu przywołanego przepisu, a bez tej części działki nr A i B nie spełniały kryterium obszarowego przewidzianego w przywołanym przepisie.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 2 listopada 2015 r. uczestnik postępowania J. T. wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2015 r. r., sygn. akt I SA/Wa 3264/14 wynika, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania Gminy O. z dnia 15 maja 2014 r. od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2014 r. orzekającej w oparciu o § 5 rozporządzenia o niepodpadaniu części powyższego Majątku, tj. nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr C pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Odwołanie Gminy O. od tej ostatniej decyzji zostało sporządzone w 15 maja 2014 r. Zatem już w momencie złożenia przez J. T. (23 czerwca 2014 r.) wniosku o wydanie decyzji rozstrzygającej w przedmiocie podpadania pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu innej części tego Majątku, tj. nieruchomości oznaczonej jako obecne działki nr A i B, decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2014 r. o niepodpadaniu pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu nieruchomości oznaczonej jako działka nr C była ostateczna (a zatem i wykonalna). Istotne jest to, że już z momentem wydania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi ostatecznego postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania Gminy O. kwestionowana decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2014 r. stała się ostateczna (art. 134 K.p.a.), a postanowienie to weszło do obrotu prawnego już w maju 2014 r. i wiązało Wojewodę Wielkopolskiego w niniejszej sprawie (art. 110 w zw. z art. 126 K.p.a.).

Sąd podzielił stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że część Jeziora P., stanowiąca przedwojenną własność L. M. nie miała charakteru nieruchomości ziemskiej o charakterze rolniczym, tzn. nie była i nie mogła być przeznaczona do prowadzenia produkcji wytwórczej w rolnictwie.

Zdaniem Sądu skoro w ostatecznej decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2014 r. ostatecznie przesądzono, że z całego obszaru Majątku Ziemskiego G. (o pow. ponad 165 ha) wyłączeniu spod działania przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu podlegała jego większa część (ponad 118 ha), to szczegółowe badanie charakteru części Majątku Ziemskiego G., stanowiącego obecne działki nr A i B i analiza powiązań funkcjonalnych tej części z pozostałą częścią tego Majątku były zbędne. Poza sporem jest bowiem to, że pozajeziorna część tegoż Majątku nie przekraczała normy obszarowej stanowiącej kryterium nacjonalizacji, określonej dla nieruchomości z terenu województwa poznańskiego na 100 ha.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina O.. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła naruszenie:

1. prawa materialnego - art. 2 ust. 1, lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) przez:

1. błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, że pojęcie "nieruchomości ziemskie" nie obejmuje gruntów pokrytych wodami płynącymi znajdujących się w granicach ustanowionego na tych wodach obwodu rybackiego, przylegających do innych gruntów i tworzących z tymi innymi gruntami jedną nieruchomość wykorzystywaną przez jej właściciela do prowadzenia produkcji zwierzęcej w rozmiarach wskazujących na konieczność korzystania zarówno z zasobów wody płynącej jak i jej pożytków niebędących rybami lub rakami i pożytków roślinnych gruntu pokrytego wodami płynącymi;
2. niewłaściwe zastosowanie tego przepisu polegające na przyjęciu, że między gruntami pokrytymi wodami płynącymi Jeziora P. znajdującymi się w granicach nieruchomości "Majątek Ziemski G." i w granicach ustanowionego na wodach tego jeziora obwodu rybackiego, a pozostałymi przyległymi do nich gruntami Majątku Ziemskiego G. nie występowała więź funkcjonalna;

2. przepisów postępowania - art. 133 § 1 w związku z art.145 § 1, pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. polegające na pominięciu zarzutów strony skarżącej dotyczących naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i spowodowały oddalenie skargi zamiast uchylenia zaskarżonej decyzji.

W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 23 grudnia 2014 r.

Wyrokiem z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2423/15, Naczelny Sąd Administracyjny, w sprawie ze skargi kasacyjnej Gminy O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 3264/14, oddalającego skargę na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 września 2014 r., nr GZrn-057-625-181/14, w przedmiocie niedopuszczalności odwołania, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Postępowanie kasacyjne należało zawiesić. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Taka zależność w niniejszej sprawie wystąpiła. Analizę prawną sytuacji procesowej do jakiej doszło należy rozpocząć od przypomnienia, że procesową podstawę kontrolowanej sprawy administracyjnej stanowił przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.). W sprawie prowadzonej na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia właściwy organ orzeka, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. R. P. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.). Konieczne jest jeszcze zatem odnotowanie, że zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni.

Z porównania treści normy materialnej i procesowej wynika, że rozstrzygnięcie, o którym mowa w § 5 ust. 1, odnosiło się do nieruchomości ziemskiej, ale opierało się nie tylko na ustaleniu charakteru nieruchomości podlegającej lub niepodlegającej przeznaczeniu na cele reformy rolnej lecz także na ustaleniu, czy łączny obszar tej nieruchomości oraz innych nieruchomości stanowiących własność osób fizycznych lub prawnych przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/6, ONSA i wsa 2006/5/123; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 1827/06).

Z uwagi na to, że ustalenie łącznego obszaru nieruchomości, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, jest okolicznością istotną w odniesieniu do wszystkich nieruchomości stanowiących własność określonej osoby, a jednocześnie prawda materialna w tym zakresie powinna być jedna, pożądane jest aby w kwestii tej nie dochodziło do rozbieżności. Pamiętać przy tym trzeba, że postępowanie oparte na § 5 i 6 rozporządzenia ma charakter wnioskowy (por. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2006 r., sygn. akt I OSK 992/05). Nie jest zatem wykluczona sytuacja, w której toczy się kilka postępowań, których przedmiotem jest ustalenie czy określone nieruchomości, stanowiące własność tej samej osoby, należące do tego samego obszaru, podpadają pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Niedopuszczalna byłby taki rezultat tych postępowań, że ta sama istotna kwestia faktyczno prawna, tj. łączny obszar nieruchomości, byłaby ustalana rozbieżnie. Przy ustalaniu tego łącznego obszaru konieczne jest więc posługiwanie się regułami pozwalającymi na uniknięcie tych rozbieżności.

Zaaprobować należy najpierw wyrażony w orzecznictwie pogląd, według którego, konieczność rozstrzygania w trybie § 5 i 6 rozporządzenia aktualizuje się wówczas, gdy zainteresowany kwestionuje zastosowanie, w odniesieniu do konkretnej nieruchomości, przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu (por. uchwała SN z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt III CZP 121/10, OSNC 2011/10/109; postanowienie SN z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II CSK 552/11; uchwały NSA: z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06, ONSA i wsa 2006/5/123 i z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10, OSNA i wsa 2011/2/23). Konsekwencją tej tezy jest domniemanie podpadania pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu nieruchomości, co do której zainteresowany nie podjął środków prawnych kwestionujących to zastosowanie. Jeśli natomiast na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia zostanie wydana decyzja orzekająca, że nieruchomość nie podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, to decyzja ta w sposób wiążący rozstrzyga tę kwestię w odniesieniu do nieruchomości będącej przedmiotem sprawy (por. wyrok SN z dnia 14 listopada 2014 r., sygn. akt I CSK 752/13). Decyzja ta nie wywołuje, w odniesieniu do innych nieruchomości objętych spornym obszarem, skutku w postaci res iudicata. O niepodpadaniu każdej z nieruchomości należących do obszaru, o którym mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, pod działanie tego przepisu, może rozstrzygnąć inna decyzja, której przedmiotem jest określona nieruchomość. W postępowaniach dotyczących innych nieruchomości nie można jednak abstrahować od funkcjonującego w obrocie prawnym rozstrzygnięcia dotyczącego jednej z nieruchomości należących do spornego obszaru, jeśli może to mieć wpływ na ustalenie, czy nieruchomość będąca przedmiotem sprawy należy do obszaru przekraczającego normy obszarowe w skazane w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Wpływ rozstrzygnięcia orzekającego o niepodpadaniu jednej z nieruchomości należących do badanego obszaru pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e na orzekanie w tym zakresie w odniesieniu do innych nieruchomości może być rozpatrywany na tle unormowań prawnych regulujących postępowanie w trakcie którego ten problem wystąpi (postępowanie administracyjne, postępowanie sądowoadministracyjne). Sytuacja procesowa w niniejszej sprawie jest taka, że należy zbadać zależność toczącego się postępowania kasacyjnego dotyczącego nieruchomości (działki nr A i B) należących do obszaru Majątku Ziemskiego G. niestanowiących części Jeziora P. określanej jako działka nr C, od losów postępowania sądowego dotyczącego właśnie działki nr C. Powierzchnia działki nr C jest bowiem taka, że ewentualne niepodpadanie tej nieruchomości pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e ma przesądzające znaczenie dla ustalenia, że łączny obszar nieruchomości Majątku Ziemskiego G. nie przekraczałby norm obszarowych. Wobec działki nr C stanowiącej część Jeziora P. została wydana, na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...]. Jest to obecnie decyzja ostateczna. Nie oznacza to jednak, że kwestia ta powinna być uznana za przesądzoną w niniejszym postępowaniu sądowym. Jest oczywiste, że w niniejszym postępowaniu sądowym, odnoszącym się do działek nr A i B, decyzja Wojewody Wielkopolskiego nie wywołuje skutku w postaci związania, o którym mowa w art. 170 P.p.s.a. Przedwczesne byłoby także przyjęcie w niniejszym postępowaniu, w którym okoliczność w postaci obszaru łącznego jest także ustalana, że podpadanie działki nr C pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu wynika z samego funkcjonowania tej decyzji w obrocie prawnym. Oczywiste jest spostrzeżenie, że decyzje administracyjne podlegają kontroli sądu administracyjnego. W odniesieniu do decyzji Wojewody Wielkopolskiego nie chodzi zaś o potencjalną tylko możliwość wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Decyzja ta jest, w sposób pośredni przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego. Jednym z ewentualnych rezultatów tego postępowania, po uchyleniu wyroku WSA w Warszawie oddalającym skargę na postanowienie w przedmiocie niedopuszczalności odwołania Gminy od decyzji Wojewody Wielkopolskiego, może być wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego lub uzyskanie przez te decyzję waloru prawomocności. W obu przypadkach może dojść do wypowiedzi sądu administracyjnego, która w zakresie podpadania lub niepodpadania działki nr C pod działanie dekretu miałaby charakter wiążący dla postępowania w niniejszej sprawie. Wyraźnie podkreślić należy, że orzeczenie sądu administracyjnego w sprawie dotyczącej działki nr C nie zastąpi orzeczenia w niniejszej sprawie, jednak podpadanie działki nr C pod działanie dekretu powinno być rezultatem aktu kończącego postępowanie w sprawie, w której przedmiotem jest właśnie ta działka.

Skoro zaś istotnym zagadnieniem, które podlega ocenie w niniejszej sprawie jest łączny obszar nieruchomości, a w tej kwestii ma znaczenie trwające postępowanie sądowoadministarcyjne odnoszące się do działki nr C, to od wyniku toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego, a także od wyniku ewentualnie ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego i sądowego, zależy rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w związku z art. 192 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.