Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 28 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Wr 1867/02, oddalił skargę R. W. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] Nr [...], wydaną w przedmiocie zbycia nieruchomości będących własnością gminy [...].
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
W dniu [...] Rada Miejska w [...] podjęła zaskarżoną uchwałę, przy czym w podstawie prawnej przywołano art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a) ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 z 1990 r. z późn. zm.) oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127).
W § 1 uchwalono, że przeznacza się do zbycia nieruchomości w obrębie działek nr 429 przy ul [...], nr 469/3, 469/4, 469/5 i 473/1 przy ul. [...], nr 230/2 przy ul. [...], 468/2 przy ul. [...], nr 290/2 przy ul. [...], nr 70 i 234 przy ul. [...], będącej własnością Gminy [...], wymienione w załączniku nr 1 do uchwały. W § 2 uchwalono, że kosztami związanymi z opracowaniem dokumentacji nieruchomości niezbędnej przy jej sprzedaży t.j. wydzieleniem geodezyjnym i wyceną gruntów, wyceną obiektów i urządzeń, założeniem księgi wieczystej należy obciążyć nabywców nieruchomości. W § 3 wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Miejskiemu w [...] i w § 4 zadecydowano, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.
Skargę na tę uchwałę, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, złożył R. W. W skardze napisał, że wnosi skargę na podjęcie wszelkich uchwał Rady Miejskiej i Zarządu Miejskiego w [...], w których brała udział J. S., pełniąc jednocześnie funkcję przewodniczącej Rady Miejskiej i członka Zarządu Miejskiego w związku z naruszeniem art. 19 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym. Wskazał, że wzywał Radę Miejską w trybie art. 101 do usunięcia naruszenia prawa poprzez unieważnienie wszelkich uchwał, w których podjęciu brała udział J. S., ponieważ z mocy prawa są one nieważne. Na uzasadnienie skarżący wskazał, że uchwały, w których brała udział J. S., pełniąc w samorządzie terytorialnym dwie funkcje jednocześnie, t.j. przewodniczącej Rady Miejskiej i członka Zarządu Miejskiego w [...], są z mocy prawa nieważne w związku z naruszeniem art. 19 ust. 1 pkt 3 ustawy, ponieważ nie można łączyć tych obu funkcji.
W odpowiedzi na skargę Miasto [...] wniosło o jej oddalenie wskazując, że nie ma żadnych podstaw do kwestionowania uchwał, w podejmowaniu których brała udział J. S. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że skarżący zaskarżył uchwałę Rady Miasta na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 z 1990 r. z późn. zm.) w świetle którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Z brzmienia przywołanego przepisu wynika, że legitymowanym skutecznie do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy jest podmiot (osoba fizyczna, osoba prawna), który wykaże, iż zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny lub uprawnienie tego podmiotu.
Przy czym Sąd I instancji powołał się tutaj na obszerne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, wydane na tle powołanego przepisu, art. 101 ust. 1 w kontekście "interesu prawnego "
Jak wskazał Sąd, przedmiotem skargi do sądu administracyjnego jest uchwała Rady Miejskiej w [...] w sprawie zbycia nieruchomości będących własnością Gminy [...]. Skarżący pisze w skardze i piśmie procesowym, że uchwałę tę należy wyeliminować z obrotu prawnego z tego względu, że w podejmowaniu jej brała udział osoba, która zdaniem skarżącego nie mogła uczestniczyć w procesie uchwałodawczym. W żadnej mierze nie jest to zatem naruszenie prawa lub uprawnienia po stronie skarżącego. Zresztą ani w skardze, ani w kolejnym piśmie procesowym skarżący nawet takich twierdzeń nie zgłasza.
Zdaniem Sądu I instancji, skoro skarżący nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia polegającego na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną sytuacją prawną, to jego skarga podlegała oddaleniu.
Na marginesie Sąd wskazał również, że żądanie skargi w zakresie wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanej uchwały w takim kształcie w ogóle nie może być uwzględnione. Na przeszkodzie staje tu przepis prawa materialnego. Wedle bowiem art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Żaden z tych przypadków w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.
R. W. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
art. 106 § 3 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu uzupełniającego dowodu z dokumentów w postaci:
- protokołu Rady Miejskiej [...] z posiedzenia, na którym podjęto uchwałę Nr [...] z dnia [...] (będącą przedmiotem niniejszego postępowania),
- załącznika wymienionego we wskazanej wyżej uchwale;
art. 106 § 5 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 227 k.p.c. oraz art. 250 § 2 k.p.c. - poprzez niezapoznanie się przez Sąd I instancji z oryginałem uchwały Rady Miejskiej [...] Nr [...] z dnia [...] oraz z protokołem posiedzenia, na którym została ona podjęta, pomimo, iż wskazane dokumenty miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy;
art. 113 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi — poprzez nietrafne uznanie przez Sąd I instancji sprawy za dostatecznie wyjaśnioną i zamknięcie rozprawy oraz wydanie wyroku podczas gdy w przedmiotowej sprawie pozostały niewyjaśnione istotne okoliczności;
art. 109 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez nie odroczenie rozprawy wyznaczonej na dzień 28.012.2005 r. pomimo zawiadomienia Sądu I instancji przez Skarżącego o niemożności uczestniczenia w rozprawie, przez co Skarżący został pozbawiony możliwości sprecyzowania, na czym polega naruszenie jego interesu prawnego bądź uprawnienia zaskarżoną uchwałą.
W związku z tym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie od Skarbu Państwa wynagrodzenia tytułem udzielenia pomocy prawnej z urzędu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż istota niniejszej skargi kasacyjnej sprowadza się do wykazania, iż wyrok Sądu I instancji jest nietrafny i przedwczesny, gdyż został wydany pomimo niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla jej rozstrzygnięcia okoliczności.
Wprawdzie Sąd przywołał liczne orzecznictwo interpretujące pojęcie "interesu prawnego" lub "uprawnienia" o jakim mowa w art. 101 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym, jednakże ocena Sądu w tym zakresie została w przedmiotowej sprawie dokonana bez przeprowadzenia wystarczających ustaleń., co doprowadziło do przedwczesnej oceny o braku legitymacji Skarżącego do wniesienia skargi w niniejszej sprawie.
Skarżący zaznaczył, iż w aktach sprawy znajduje się wyłącznie kserokopia uchwały Rady Miejskiej [...] Nr [...] z dnia [...] (k. 4). Z kserokopii tej (niepoświadczonej za zgodność z oryginałem) nie wynika, czy jest to odpis uchwały, czy sama uchwała. Na przedmiotowym dokumencie widnieje pieczęć i podpis Przewodniczącej Rady Miejskiej [...] – J. S. (również kserokopia). Dodatkowo zaś treść § 1 tego dokumentu wskazuje, iż uchwała Rady Miejskiej [...] Nr [...] z dnia [...] zawiera załącznik nr 1, którego w materiale dowodowym niniejszej sprawy brak. W związku z powyższym - czego nie dostrzegł Sąd I instancji - aby dokonać wszechstronnej kontroli zaskarżonej uchwały i poczynić prawidłowe ustalenia odnośnie legitymacji do zaskarżenia tejże uchwały przez R. W. należało zapoznać się zarówno z treścią załącznika nr 1 stanowiącego integralną część uchwały, jak i z treścią protokołu z posiedzenia Rady Miejskiej [...], na którym uchwała została podjęta.
Do prawidłowej kontroli uchwały zaskarżonej przez R. W. w niniejszej sprawie Sąd I instancji winien był, stosownie do treści art. 106 § 3 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przeprowadzić z urzędu (zwłaszcza, że skarżący działał w postępowaniu samodzielnie, nie korzystając z pomocy zawodowego pełnomocnika) uzupełniające postępowanie dowodowe i dopuścić dowód z dokumentów w postaci protokołu Rady Miejskiej [...] z posiedzenia, na którym podjęto uchwałę Nr [...] z dnia [...] oraz załącznika wymienionego we wskazanej wyżej uchwale.
Skarżący stwierdził ponadto, że art. 106 § 5 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 227 k.p.c. oraz art. 250 § 2 k.p.c. dawały Sądowi I instancji możliwość zapoznania się również z oryginałem uchwały Rady Miejskiej [...] Nr [...] z dnia [...] i protokołu z posiedzenia, na którym została ona podjęta. Wskazane dokumenty miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, toteż okoliczność ta w pełni uzasadniała zastosowanie wymienionych przepisów, czego Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie nie dostrzegł.
Wprawdzie przywołane wyżej przepisy dają Sądowi administracyjnemu możliwość (a nie obowiązek) przeprowadzenia z urzędu uzupełniającego postępowania dowodowego, jednakże stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie niemożliwe było wydanie prawidłowego (i możliwego do weryfikacji w trybie kontroli instancyjnej) orzeczenia - bez ich zastosowania.
Na konieczność uzupełnienia dokumentacji w zakresie zaskarżonej uchwały wskazuje także § 37 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 18.09.2003 r. - Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych, zgodnie z którym jeżeli w aktach sprawy brak jest dokumentów wskazanych w skardze jako dowody, przewodniczący wydziału lub sędzia sprawozdawca wzywa stronę do złożenia odpisów tych dokumentów, a na uzasadnione żądanie strony przeciwnej ich oryginałów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w [...] wniosła o jej oddalenie podnosząc, iż zarzuty skarżącego są całkowicie pozbawione podstaw prawnych, są gołosłowne i nie znajdują racjonalnego ani przedmiotowego uzasadnienia uznania złożonej skargi
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy, a podniesione w niej zarzuty nie są trafne.
Wprawdzie należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w skardze kasacyjnej, iż część przekazanych przez Gminę dokumentów stanowiących kserokopie winna być urzędowo poświadczona za zgodność z oryginałem dokumentu, jednakże to uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy.
Przede wszystkim nie istniał spór między stronami, co do samej treści zaskarżonej uchwały, a więc stosownie do art. 229 k.p.c., który ma zastosowanie w postępowaniu przed sądem administracyjnym na mocy art. 106 § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwana dalej p.p.s.a.) jej treść nie wymagała przeprowadzenia dowodu z oryginału uchwały. Wbrew temu co się twierdzi w skardze kasacyjnej, w aktach administracyjnych znajdował się załącznik do uchwały Rady Miejskiej. Ponadto do oceny zasadności wniesionej skargi nie istniała potrzeba zapoznania się przez Sąd I instancji z protokółem z posiedzenia Rady Miejskiej w [...], na której podjęto zaskarżoną uchwałę. Sąd nie dokonywał oceny, tak pod względem formalnym jak i merytorycznym tej uchwały, uznał bowiem, iż skarżący nie wykazał aby uchwała ta naruszała jego interes prawny lub uprawnienia, co jest warunkiem koniecznym do możliwości zakwestionowania uchwały.
Tak więc bezzasadne są zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do niewyjaśnienia przez Sąd wszystkich istotnych okoliczności sprawy.
Nie jest również trafny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 109 p.p.s.a. Przepis ten zawiera przesłanki, których spełnienie powoduje konieczność odroczenia rozprawy. Wskazać należy, iż żadna ze wskazanych w tym przepisie przesłanek nie zachodziła, a więc Sąd nie miał podstaw do odroczenia rozprawy. Wprawdzie skarżący w piśmie procesowym z dnia 26 stycznia 2005 r. wskazuje przyczynę swojej nieobecności na rozprawie w dniu 28 stycznia 2005 r., ale nie wnosił o jej odroczenie, a przede wszystkim wskazana przyczyna nie była ani nadzwyczajnym wydarzeniem, ani też przeszkodą, której nie można było przezwyciężyć. Tak więc nie istniała podstawa do odroczenia rozprawy na podstawie art. 109 p.p.s.a.
Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art.184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
O przyznaniu wynagrodzenia adwokatowi, Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 19 i § 18 ust. 1 pkt 2 lit. "b" oraz § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).