Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 1004/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.
Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., Nr [...], Prezydent Miasta Koszalina, na podstawie art. 104 i art. 108 § 1K.p.a., art. 7 pkt 1, 4, 6, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 9, art. 106 ust. 1, 4, art. 107, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm. – dalej: u.p.s.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U Nr 127, poz. 1055) oraz ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.) – dalej: ustawa z dnia 29 grudnia 2005 r. – przyznał J. S. pomoc społeczną w postaci celowego zasiłku pieniężnego w wysokości 900 zł na zakup posiłków, wypłacanego w kwocie po 150 zł miesięcznie, od lipca do grudnia 2011 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ podał, że z przeprowadzonego wywiadu rodzinnego wynika, iż uzyskiwany przez wnioskodawcę dochód nie przekracza 150% kryterium dochodowego. Przyznana pomoc ma na celu uzupełnienie potrzeb wnioskodawcy i nie zaspokaja wszystkich potrzeb w pełnym zakresie oraz nie może stanowić źródła stałego dochodu, bowiem środki, którymi dysponuje Ośrodek, są ograniczone.
J. S. odwołał się od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie i zmianę w ten sposób, aby przyznana wysokość zasiłku pozwalała na zakup dietetycznego, pełnowartościowego, ciepłego posiłku zgodnie z ustawą "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Stwierdził, że przyznana pomoc nie zapewnia mu możliwości zakupu pełnego posiłku dietetycznego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 7 pkt 1,4,6, art. 8 ust. 1 pkt 1 i art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r., po rozpatrzeniu odwołania J. S. od wymienionej na wstępie decyzji, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium ustaliło, że J. S. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest w wieku produkcyjnym (49 lat) lecz nie pracuje, nie posiada prawa do zasiłku. Utrzymuje się wyłącznie z pomocy społecznej. W miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, tj. w czerwcu 2011 r., jego dochód stanowił zasiłek okresowy w wysokości 238,50 zł. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z 29 grudnia 2005 r., pomoc może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., tj. 715,50 zł (kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 477 zł). Jak z powyższego wynika, J. S. jest uprawniony do uzyskania pomocy w ramach tego programu. Pomoc ta, w myśl przepisów rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", może być uzyskana w formie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Z treści art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. wynika, że przedmiotowa pomoc "może być przyznana", co oznacza, że zasiłek celowy na dożywianie jest świadczeniem nieobowiązkowym, którego przyznanie zdeterminowane jest nie tylko posiadaniem uprawnień, ale także wielkością posiadanych środków pieniężnych ujętych w planie finansowym Ośrodka. Zdaniem Kolegium, ponieważ organy pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona, przy ich podziale na poszczególne cele, muszą dokonywać realistycznej oceny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do świadczeń. Organ I instancji jako dysponent środków zobowiązany jest zatem rozdzielać je w taki sposób, by nie dopuścić, aby jedna osoba otrzymała kilka rodzajów pomocy, podczas, gdy inna nie otrzyma ich wcale z powodu braku możliwości. Organ odwoławczy stwierdził, że podopieczni Ośrodka zobowiązani są do czynienia wszelkich starań o rozwiązanie swoich problemów bytowych przede wszystkim we własnym zakresie (art. 2 ust. 1 i art. 4 u.p.s.) i nie mogą skutecznie oczekiwać, że świadczenia z pomocy społecznej pokryją w pełni wszystkie ich potrzeby. Takie stanowisko wyrażał niejednokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie. Kolegium dodało, że jak wynika z przedłożonych akt sprawy, odrębnymi decyzjami z tej samej daty, organ I instancji przyznał J. S. także zasiłek okresowy na okres 6 miesięcy po 238,50 zł miesięcznie, zasiłek celowy również na okres 6 miesięcy po 80 zł miesięcznie na zakup żywności i środków czystości oraz zasiłek celowy na lipiec 2011 r. w kwocie 80 zł na zakup leków. Kolejną decyzją z dnia 28 lipca 2011 r. przyznana została kwota 50 zł zasiłku celowego również na zakup leków.
Powyższa decyzja została zaskarżona przez J. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który wniósł, tak samo jak w odwołaniu, o zmianę zaskarżonej decyzji w ten sposób, aby przyznana wysokość zasiłku wynosiła 10 zł za jeden posiłek i pozwalała na zakup w Koszalinie dietetycznego, pełnowartościowego, ciepłego posiłku - zgodnie z ustawą z dnia 29 grudnia 2005 r. Skarżący podniósł, że decyzja jest niewykonalna, była niewykonalna w dniu jej wydania i ma to charakter trwały. Jedynym bowiem miejscem gdzie może nabyć właściwie przygotowany i dostosowany do jego stanu zdrowia dietetyczny posiłek jest Szpital Wojewódzki w Koszalinie, a tam jego cena wynosi 10 zł. Zdaniem skarżącego to sprawia, że decyzja jest niewykonalna. Skarżący argumentował również, że ustawa o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", nakazuje spełnić świadczenie w całości, a nie w części. Podniósł, że podkreślenia wymaga bezpodstawne i bezprawne interpretowanie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r., zaprezentowane przez Samorządowe Kolegium odwoławcze w Koszalinie, w treści skarżonej decyzji ze szczególnym uwzględnieniem wyrwanego z kontekstu i podkreślanego słowa "może". Art. 5 ust.1 ustawy "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania", na który powołuje się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie, zgodnie z jego treścią, opisuje adresata pomocy, a nie stanowi o tym czy taka pomoc może by przyznana. Nie jest to więc uprawnienie do swobodnej oceny czy taka pomoc w ogóle może by przyznana. Nie pozwala na dokonywanie swobodnego wyboru, ale określa osobę uprawnioną. Zdaniem skarżącego, obowiązek zapewnienia świadczenia osobom uprawnionym, w postaci ciepłego posiłku lub świadczenia pieniężnego na zakup posiłku, zawarty został w art. 3 ust. 1 lit. c ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. Zapewnienie ciepłego posiłku lub zasiłku na jego zakup jest zadaniem obowiązkowym i organ otrzymuje na jego realizację dotację państwową w wysokości do 80% i nie jest to świadczenie nieobowiązkowe i uzależnione od posiadanych środków, jak ujęte to zostało w decyzji. Takie postępowanie świadczyłoby o nie realizowaniu przez organ obowiązku nałożonego ustawą. W ocenie skarżącego ustawa nakazuje spełnić świadczenie w całości, a nie w części. Za przyznaniem zasiłku we wnioskowanej wysokości, zdaniem skarżącego, przemawiają względy społeczne i jego słuszny interes jako strony, gwarantowany przepisami K.p.a. i wspomnianej ustawy.
W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Koszalinie podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i podzielił stanowisko organu administracyjnego, przyjmując za wiarygodne jego wyjaśnienia, że z aktualizacji wywiadu środowiskowego z dnia 5 lipca 2011 r. wynika, że miesięczny dochód J. S. wynosi 238,50 zł i ustalona wysokość nie jest kwestionowana przez skarżącego. A zatem dochód skarżącego nie przekracza kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, uprawniającej do otrzymania pomocy finansowej w zakresie dożywiania na podstawie ustawy. Sąd I instancji wskazał również, że trafnie organ podkreślił, że decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia pieniężnego na dożywianie jest decyzją uznaniową. Sąd I Instancji zwrócił uwagę, że skarżący korzysta z pomocy państwa w różnych formach (zasiłki celowe, zasiłek okresowy) i zdaniem sądu, pomoc ta, choć niewystarczająca w ocenie skarżącego, świadczy o trosce Ośrodka z jaką odnosi się on do potrzeb bytowych strony, posiadając wielu podopiecznych i zbyt małe środki by zaspokoić wszystkie ich potrzeby. Wbrew bowiem mniemaniom skarżącego, środki przeznaczone na udzielenie pomocy społecznej, zarówno w budżecie Państwa, jak i w budżetach jednostek samorządu terytorialnego, są ograniczone i nie zwiększają się automatycznie wraz ze wzrostem liczby osób uprawnionych i wzrostem ich potrzeb. Odnosząc się do zarzutu skargi, że zaskarżona decyzja jest niewykonalna i jej niewykonalność ma charakter trwały, sąd pierwszej instancji wyjaśnił, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. Skarżący nie wskazał żadnych przeszkód uniemożliwiających wypłatę przyznanego mu zasiłku celowego, sąd również nie dostrzega takich przeszkód. Trwała niewykonalność decyzji zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze (wyrok NSA z dnia 13 lutego 1986 r., III SA 1146/85, ONSA 1986, nr 1, poz. 12). W orzecznictwie podkreśla się, że nie stanowią powodu niewykonalności ani przeszkody ekonomiczne, ani finansowe albo też trudności techniczne czy też negatywne nastawienie adresatów decyzji i innych podmiotów do wykonania decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. S., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię:
- art. 36 pkt 1 lit. c, art. 39 ust. 2 i 4 u.p.s. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. przez przyjęcie, że odpowiednie stosowanie przepisów ustawy o pomocy społecznej pozwala na przyznanie pomocy w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku, o jakim mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r., jedynie w części,
- art. 3 pkt 1 lit. c i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. przez przyjęcie, że przyznanie świadczenia pieniężnego pokrywającego tylko w części koszt zakupu posiłku jest prawidłowym wykonaniem obowiązku wynikającego z przepisu, mimo że przyznane świadczenie nie jest wystarczające na zakup posiłku.
Zdaniem skarżącego stanowisko Sądu pierwszej instancji jest błędne i nie zasługuje na aprobatę. Istotne jest, że do udzielania pomocy w zakresie dożywiania w ramach wieloletniego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", przepisy ustawy o pomocy społecznej dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej, mają zastosowanie jedynie odpowiednio. Kasator powołując się na treść art. 39 u.p.s., art. 3 i 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. oraz treść § 3 pkt 1 i § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 25, poz. 186 ze zm.) stwierdził, że ostatecznym celem ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. jest zapewnienie posiłku.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej żaden z przepisów ustawy o pomocy społecznej nie określa wysokości świadczenia pieniężnego na zakup posiłku, nie jest też ustalona wysokość zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności. Skoro do udzielenia pomocy w zakresie dożywiania należy stosować odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej – to należy je stosować jeżeli kwestia dana nie jest uregulowana w przepisach stanowiących materialno prawną podstawę danego świadczenia. Skoro przepisy ustawy o pomocy społecznej zapewniają pomoc w formie posiłku lub świadczenia pieniężnego na zakup "posiłku gorącego, w celu zapewnienia zdrowego żywienia" to brak jest podstaw do stosowania ograniczeń w zakresie wysokości zasiłku celowego na zakup posiłku. Tym samym kasator podniósł, że odpowiednie stosowanie ustawy o pomocy społecznej polegałoby na tym, że pomoc na zakup tego posiłku realizowana jest w formie zasiłku celowego – albo świadczenia rzeczowego – i zastosowanie miałaby procedura udzielania pomocy przez gminę. Natomiast gdyby ustawodawca nie miał zamiaru ustanowić odrębnych, szczególnych reguł w zakresie pomocy w zakresie dożywiania określonych kategorii osób, nie byłoby potrzeby ustanawiania innych – oprócz ustawy o pomocy społecznej – regulacji. Pomoc ta mogłaby funkcjonować w ramach przepisów ustawy o pomocy społecznej i w granicach ustalonych przepisem art. 39 tej ustawy i wtedy dopiero ten zasiłek mógłby być przyznawany w części (lub całości) na pokrycie kosztów zakupu żywności. W ocenie kasatora pomoc w dożywianiu polega na zapewnieniu posiłku – a więc całego posiłku, po pełnych, rzeczywistych kosztach zakupu tego posiłku. Właśnie w zakresie dożywiania ustawodawca ustanowił odrębne reguły, po to, aby te podstawowe potrzeby każdego człowieka zapewnić osobom będącym w potrzebie – w całości. W pozostałym zakresie potrzeb bytowych ustawodawca nie ustanowił tego rodzaju odrębnych reguł, nie widząc potrzeby całkowitego ich zaspokojenia w ramach pomocy społecznej.
Reasumując, zdaniem kasatora, zarówno organ administracyjny jak i Sąd pierwszej instancji błędnie zastosowali przepisy powołanych wyżej ustaw. Pomoc w zakresie dożywiania polega właśnie na zapewnieniu jednego posiłku gorącego dziennie i jest to pomoc, która ma właśnie skutkować rzeczywistym zapewnieniem spożycia posiłku. Przyznany zasiłek celowy powinien zatem odpowiadać kosztowi zakupu posiłku, a nie pokrywać koszt tego zakupu jedynie w części.
W związku z powyższym autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując więc zgodność z prawem zaskarżonego wyroku jedynie w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że postawiony w niej zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 36 pkt 1 lit. c, art. 39 ust. 2 i 4 u.p.s. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. oraz art. 3 pkt 1 lit. c i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. – sprowadza się do stwierdzenia, że organy administracji, jak i Sąd pierwszej instancji, błędnie przyjęli, że odpowiednie stosowanie przepisów ustawy o pomocy społecznej pozwala na przyznanie pomocy w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku, o jakim mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r., jedynie w części, co nie jest prawidłowym wykonaniem obowiązku wynikającego z tego przepisu, a przyznane świadczenie nie jest wystarczające na zakup posiłku. Zdaniem skarżącego kasacyjnie prawidłowa wykładnia powołanych przepisów jest taka, że pomoc w zakresie dożywiania powinna zapewnić uprawnionemu jeden gorący posiłek dziennie. Przyznany zasiłek celowy w formie świadczenia pieniężnego powinien zatem odpowiadać kosztowi zakupu takiego posiłku, a nie pokrywać koszt tego zakupu jedynie w części.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zakres obowiązków organów pomocy społecznej na tle powołanych przepisów kształtuje się odmiennie, niż przedstawia to skarżący kasacyjnie. Stosownie do art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. do udzielania pomocy w zakresie dożywiania mają zastosowanie odpowiednio przepisy u.p.s., dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej. W tej sytuacji należy wziąć pod uwagę zasady określone w u.p.s., z których wynika, że rozmiar świadczenia powinien być odpowiedni do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a także do możliwości pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.). Decyzja o wysokości przyznanej pomocy jest wydawana w ramach tzw. "uznania administracyjnego". Oznacza to przyznanie organowi możliwości dokonania wyboru jednego z dopuszczonych prawem rozstrzygnięć w konkretnej, indywidualnej sprawie. Organ nie jest więc związany co do wysokości przyznanego świadczenia. Przy tym żaden z dwóch przywołanych przez skarżącego kasacyjnie przepisów ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. (art. 3 pkt 1 lit. c i art. 5 ust.
- nie modyfikuje ogólnych zasad przyznawania świadczeń z pomocy społecznej (określonych w art. 3 ust. 4 u.p.s.), wynikających z odesłania zawartego w art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. Ewentualna modyfikacja ogólnych zasad z art. 3 ust. 4 u.p.s. nie wynika też z powiązania art. 36 pkt 1 lit. c i art. 39 ust. 2 i 4 u.p.s. z odesłaniem do odpowiedniego stosowania u.p.s. Ustawa z dnia 29 grudnia 2005 r. nie przewiduje bowiem nowego rodzaju świadczenia z pomocy społecznej w odniesieniu do pomocy pieniężnej i rzeczowej w zakresie dożywiania, niż wymienione w przywołanych przepisach u.p.s. zasiłki celowe, o czym stanowi art. 3 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. i § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 25, poz. 186 ze zm.).
Ponadto, nawet jeśli przyjąć, że twierdzenie skarżącego kasacyjnie co do naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię byłoby prawdziwe (a czego sąd w niniejszym składzie nie podziela) i w związku z tym przyznany zasiłek celowy na dożywianie powinien zapewnić całość kosztów związanych z uzyskaniem takiego posiłku (we własnym zakresie lub z innych źródeł), to skarga kasacyjna powinna zmierzać do podważenia ustaleń faktycznych poczynionych przez organ i zaakceptowanych przez Sąd I instancji lub do wykazania, że takie ustalenia, co do pełnych kosztów posiłku - jeśli taka miałaby być według kasatora norma materialna - nie zostały poczynione. Tymczasem skarga kasacyjna nie zawiera w ogóle zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, w tym odnoszących się do ustaleń faktycznych odnośnie do pełnych kosztów niezbędnego dla skarżącego posiłku, a jedynie zarzuca naruszenie wskazanych przepisów prawa materialnego, zakładając niejako a priori, że przyznany zasiłek celowy nie pokrywa pełnych kosztów posiłku. "Nie można w skardze kasacyjnej skutecznie stawiać zarzutu naruszenia prawa materialnego, gdy z jej uzasadnienia wynika, że wadliwie zostały ustalone okoliczności stanu faktycznego, a skarżący nie wskazuje jakie przepisy postępowania naruszył sąd pierwszej instancji w procesie kontroli legalności zaskarżonych decyzji" (zob. wyrok NSA z dnia 16 września 2011 r., II FSK 512/10, LEX nr 965054).
Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu w oparciu o art. 184 p.p.s.a.