Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 listopada 2004 roku wydanym w sprawie 2/II SA 731/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Tomasza D. na decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej (...) w E. z 18 stycznia 2002 roku (...) w przedmiocie zwrotu kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wydany został w oparciu o następujące ustalenia faktyczne.
Podporucznik Tomasz D. w okresie od 19 sierpnia 1996 roku do 8 lipca 2001 roku odbył studia w Wojskowej Akademii Technicznej z tym, że w okresie od 19 sierpnia 1996 roku do 30 czerwca 2000 roku jako podchorąży, a w okresie od 1 lipca 2000 roku do 8 lipca 2001 roku jako oficer słuchacz. Po ukończeniu studiów w Wojskowej Akademii Technicznej, podporucznik Tomasz D. pełnił obowiązkową zawodową służbę wojskową w Jednostce Wojskowej w B. Na skutek wypowiedzenia dokonanego przez żołnierza zawodowego, podporucznik Tomasz D. został zwolniony ze służby z dniem 21 grudnia 2001 roku.
Decyzją z dnia 19 grudnia 2001 roku Dowódca Jednostki Wojskowej w B., działając w oparciu o przepis art. 80 ustawy z 30 czerwca 1970 roku o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych /Dz.U. 1997 nr 10 poz. 55 ze zm./ oraz na podstawie par. 135 i par. 133 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 19 grudnia 1996 roku w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych /Dz.U. 1997 nr 7 poz. 38 ze zm./, a także w oparciu o punkt 8 Decyzji Ministra Obrony Narodowej z 20 listopada 2001 roku oraz Rozkazu Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z 13 lipca 2001 roku w sprawie wprowadzenia w resorcie obrony narodowej jednostkowych wskaźników kosztów utrzymania stanów osobowych ustalił, że podporucznik Tomasz D. jest zobowiązany do zwrotu do budżetu Ministerstwa Obrony Narodowej kwoty 40.511,39 złotych, tytułem równowartości kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania w czasie studiów w Wojskowej Akademii Technicznej.
Decyzją z dnia 18 stycznia 2002 roku Dowódca Jednostki Wojskowej w E. utrzymał w mocy decyzję z 19 grudnia 2001 roku Dowódcy Jednostki Wojskowej w B. Na decyzję z 18 stycznia 2002 roku Dowódcy Jednostki Wojskowej w E. skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Tomasz D. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając skargę Tomasza D. na decyzję z 18 stycznia 2002 r. Dowódcy Jednostki Wojskowej w E., w uzasadnieniu wyroku podał, że biorąc pod uwagę treść par. 133 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 19 grudnia 1996 roku w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych należy stwierdzić, że przepis ten pozostaje w zgodności merytorycznej z art. 80 ustawy z 30 czerwca 1970 roku o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. W ocenie Sądu I instancji celem ustawodawcy było odzyskanie równowartości kosztów zakwaterowania, umundurowania i wyżywienia wyłożonych przez Skarb Państwa w czasie studiów żołnierza w sytuacji, gdyby zrezygnował on ze służby wojskowej przed upływem terminu służby obowiązkowej. Jednocześnie Sąd I instancji wskazał na treść art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który to przepis wśród źródeł powszechnie obowiązującego prawa wymienia także ustawy i rozporządzenia. Wymagania jakim winy odpowiadać rozporządzenia zostały zawarte w art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a dokonując wykładni tegoż przepisu prawa Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 26 października 1999 roku wydanym w sprawie K 12/99 wskazał, że upoważnienie zawarte w ustawie musi mieć charakter szczegółowy pod względem podmiotowym, przedmiotowym oraz treściowym. Celem tego ostatniego elementu jest zapobieżenie, aby organy władzy wykonawczej samodzielnie nie regulowały całego kompleksu zagadnień, zastępując tym samym ustawodawcę. Wytyczne ustawodawcy mają wskazać zakres i typ spraw ale także pewne wskazówki dotyczące tego, ku czemu ma zmierzać treść, która zostania zawarta w rozporządzeniu. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał, że ustawodawca w art. 80 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, upoważnił Ministra Obrony Narodowej do określenia w drodze rozporządzenia równowartości kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania poniesionych w czasie studiów, jakie musi zwrócić żołnierz zawodowy zwolniony ze służby w okresie pełnienia służby obowiązkowej z powodu wypowiedzenia dokonanego przez żołnierza oraz określenia przypadków, w których żołnierz zawodowy jest zwolniony od obowiązku zwrotu tych kosztów. Ustawowa delegacja upoważnia także Ministra Obrony Narodowej do określenia zasad i trybu zwracania wskazanych wyżej kosztów. Konkludując Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podniósł, że mając na uwadze, iż obowiązek zwrotu kosztów powstaje dopiero po rozwiązaniu stosunku służby, oraz mając na uwadze fakt, że koszty utrzymania żołnierza są wartością zmienną uzależnioną od poziomu cen towarów i usług w poszczególnych okresach, należało przyjąć, że Minister Obrony Narodowej nie przekroczył granic ustawowej delegacji. Wreszcie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że mając na uwadze to, że koszty utrzymania są wartością zmienną możliwe było odniesienie się do norm budżetowych określających koszty utrzymania żołnierza w zakresie zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania obowiązujące w dniu zwolnienia żołnierza ze służby. W ocenie Sądu I instancji nie oznacza to przekazania przez Ministra Obrony Narodowej swoich uprawnień innemu organowi, a organ wykonawczy mógł wskazać sposób ustalania "równowartości kosztów" poprzez określenie sposobu, czy metody ustalania kosztów przy użyciu norm budżetowych obowiązujących w Siłach Zbrojnych. Nadto Sąd I instancji nie podzielił stanowiska zawartego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 października 2001 r. II SA 112/01.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 23 listopada 2004 r. 2/II SA 731/02 wniósł pełnomocnik Tomasza D., adwokat Krzysztof S. Pełnomocnik skarżącego zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości i zarzucił mu naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonych decyzji administracyjnych wydanych w oparciu o przepis par. 133 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 19 grudnia 1996 roku w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych /Dz.U. 1997 nr 7 poz. 38 ze zm./ i wskazane tamże odrębne przepisy norm budżetowych, szczegółowo określone w załączniku numer 1 do Rozkazu Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego, z 13 lipca 2001 roku, podczas gdy powołany wyżej przepis rozporządzenia jest sprzeczny z art. 92 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i z art. 80 ust. 1 i 2 ustawy z 30 czerwca 1970 roku o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, albowiem przekracza ustawową delegację w ten sposób, że "deleguje niżej" /czyli do uregulowania w akcie niższego rzędu niż rozporządzenie przez nie wskazany w ustawie podmiot/ określenia wartości zwrotu kosztów związanych z nauką w wyższej uczelni wojskowej. Wskazując na powyższy zarzut pełnomocnik skarżącego, powołując się na treść art. 188 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w całości i o rozpoznanie skargi Tomasza D. oraz stwierdzenie nieważności decyzji z 18 stycznia 2002 r. Dowódcy Jednostki Wojskowej w E. i poprzedzającej ją decyzji z 19 grudnia 2001 roku Dowódcy Jednostki Wojskowej w B., jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zasądzenie kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego podniósł, że stosownie do treści art. 92 ust. 1 i 2 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Natomiast organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1 innemu organowi. Biorąc pod uwagę literalne brzmienie wskazanego wyżej przepisu Konstytucji RP organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji do wydania aktu innemu organowi, co jest równoznaczne z zakazem tworzenia tzw. upoważnień kaskadowych. Porównanie treści art. 80 ust. 2 ustawy z 30 czerwca 1970 roku o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i par. 133 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 19 grudnia 1996 roku w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych, jednoznacznie dowodzi, że Minister Obrony narodowej przekroczył granice delegacji ustawowej a nadto scedował część swoich kompetencji na inny, bliżej nie określony podmiot. Treść zaskarżonej decyzji wskazuje, że obliczenie kosztów utrzymania oparte zostało na podstawie danych zawartych w załączniku numer 1 do Rozkazu Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z 13 lipca 2001 roku. Załącznik do Rozkazu Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. 153 poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a./ skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 par. 1 ustawy- p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym-zdaniem skarżącego- uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego-wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto przepis art. 188 ww. ustawy stanowi, że jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W takim przypadku Naczelny Sąd Administracyjny orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku.
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada wymogom, o których mowa w wymienionych wyżej przepisach prawach, a przytoczone w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie i skutkują uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz stwierdzeniem nieważności decyzji administracyjnych będących przedmiotem kontroli w postępowaniu przed Sądem I instancji. Z kompetencji reformatoryjnych określonych w art. 188 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny korzysta wówczas, gdy zachodzą łącznie obie przesłanki wskazane w tym przepisie prawa, a to ma miejsce wtedy, gdy nie istnieje takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i orzeczenie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje za podstawę orzeczenia stan faktyczny ustalony przez Sąd I instancji.
Przechodząc do oceny zasadności zarzutu skargi kasacyjnej podkreślić należy, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organów administracji publicznej stanowił przepis art. 80 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 roku o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych /Dz.U. 1997 nr 10 poz. 55 ze zm./, a także przepisy par. 133 i par. 135 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 19 grudnia 1996 roku w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych /Dz.U. 1997 nr 7 poz. 38 ze zm./ oraz punkt 8 Decyzji Ministra Obrony Narodowej z 20 listopada 2001 roku oraz Rozkaz Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z 13 lipca 2001 roku w sprawie wprowadzenia w resorcie obrony narodowej jednostkowych wskaźników kosztów utrzymania stanów osobowych. Stosownie do treści art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia, a na obszarze działania organów, które je ustanowiły także akty prawa miejscowego. Oczywistym więc jest, że ani punkt 8 Decyzji Ministra Obrony Narodowej z 20 listopada 2001 roku ani Rozkaz Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z 13 lipca 2001 roku nie są źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej, o których mowa w art. 87 Konstytucji RP, a tym samym nie mogą stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej. Należało więc uznać, że w rozpoznawanej sprawie podstawę prawną rozstrzygnięć organów administracji publicznej mogły stanowić jedynie przepisy ustawy i przepisy rozporządzenia jako aktu wykonawczego, wydanego w oparciu o ustawową delegację.
Przepis art. 80 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 roku o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych /w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonych decyzji przez organy administracji publicznej/ stanowił, że żołnierz zawodowy zwolniony z zawodowej służby wojskowej w okresie pełnienia służby obowiązkowej, z powodu wypowiedzenia stosunku służbowego dokonanego przez żołnierza zawodowego, jest zobowiązany zwrócić równowartość kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania, poniesionych w czasie studiów lub nauki, a Minister Obrony Narodowej w drodze rozporządzenia miał określić równowartość wskazanych wyżej kosztów oraz zasady i tryb ich zwracania, a także mógł określić przypadki, w których żołnierz zawodowy jest zwolniony od obowiązku zwrotu równowartości opisanych wyżej kosztów. Natomiast przepis par. 133 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 19 grudnia 1996 roku w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych /w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonych decyzji przez organy administracji publicznej/ stanowił, że równowartość kosztów, o których mowa w art. 80 ust. 1 ustawy, ustala się na podstawie wynikających z odrębnych przepisów norm budżetowych określających jednostkowe wskaźniki kosztów utrzymania żołnierza w zakresie zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania, obowiązujących w dniu zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego został ugruntowany pogląd, że Minister Obrony Narodowej w par. 133 rozporządzenia z 19 grudnia 1996 roku w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych, wydanego w wykonaniu ustawowej delegacji zawartej w treści art. 80 ustawy z 30 czerwca 1970 roku o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, wykroczył poza granice ustawowego upoważnienia /vide wyrok NSA z 19.10.2001 r. II SA 437/01 - nie publ., wyrok NSA z 26.03.2002 r. II SA 2365/01 - nie publ., wyrok NSA z 17.05.2002 r. II SA 641/00 - nie publ./.
Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że wskaźniki kosztów utrzymania żołnierza zawodowego nie zostały określone przez Ministra Obrony Narodowej, lecz bez żadnego upoważnienia przez Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego, na podstawie rozkazu z 13 lipca 2001 roku. Poza sporem pozostaje okoliczność, że wskaźniki te ulegały zmianie /wcześniej między innymi został wydany rozkaz z 6 marca 2000 roku/, a tym samym wskaźniki te nie odnosiły się do rzeczywistych kosztów poniesionych w czasie studiów, a określały koszty z daty wydania rozkazu. Okoliczność ta jednak pozostaje bez znaczenia jeśli odnieść się do wcześniej poczynionych uwag i przypomnieć, iż jedynie ustawa i rozporządzenie mogły być źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Natomiast zaskarżone decyzje określiły równowartość kosztów podlegających zwrotowi stosując do ich obliczenia treść rozkazu Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego. W istocie mimo ustawowej podstawy oraz mimo wydania aktu wykonawczego, brak jest określenia w tych aktach prawnych /konstytucyjnych źródłach prawa/ równowartości kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania. Podzielając stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 września 2001 roku - II SA 1973/00, należy przypomnieć, że organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji do wydania tego aktu innemu organowi, a tym samym nie jest dopuszczalne tworzenie tzw. upoważnień kaskadowych. Organ upoważniony z mocy ustawy do wydania aktu wykonawczego winien wywiązać się z nałożonego na niego obowiązku poprzez stworzenie takich przepisów prawa, które w sposób nie budzący żadnych wątpliwości stanowią o wykonaniu ustawowej delegacji zarówno pod względem podmiotowym, przedmiotowym jak i treściowym. W rozpoznawanej sprawie z taką sytuacją nie mamy miejsca.
W tym stanie rzeczy uznać należy, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, a tym samym należało wyeliminować je z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188, art. 193 w związku z art. 145 par. 1 pkt 2, art. 203 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ orzekł, jak w sentencji wyroku.