Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 447/10

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 listopada 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1187/09 oddalił skargę A. Z. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia (...) maja 2009 r., nr (...) odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym:

Pismem z 11 marca 2008 r. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg i Zieleni w Rz., działający na podstawie upoważnienia Prezydenta Miasta Rz., wystąpił do Wojewody P. o wydanie w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), dalej "ustawa z dnia 13 października 1998 r.", decyzji stwierdzającej nabycie przez Miasto Rz. z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., własności nieruchomości położonej w Rz., oznaczonej jako działki o numerach (...),(...) i (...), obręb (...), zajętej pod drogę publiczną - ulicę W. O zawieszenie wszczętego postępowania, w zakresie zajętych pod ww. ulicę działek o nr (...) i (...), wystąpiła A. Z., która wskazała na konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia przez właściwe organy zagadnień wstępnych, jakimi są: ustalenie, czy Skarb Państwa jest właścicielem przedmiotowych działek, skorygowanie rozbieżności w powierzchni nieruchomości zajętej pod drogę, a także rozpatrzenie przez Prokuraturę Rejonową dla Miasta Rzeszowa złożonego przez wnioskodawczynię zawiadomienia o popełnieniu przez Prezydenta Miasta Rz. przestępstwa poświadczenia nieprawdy w dokumentach. Wojewoda P. pismem z dnia (...) lipca 2008 r. nr (...) poinformował wnioskodawczynię, że zawieszenia postępowania nie uzasadnia fakt, iż działki oznaczone numerami (...) i (...) nie istniały w dniu (...) grudnia 1998 r., ponieważ - jak wynika z dokumentacji geodezyjnej - jedynie zmieniły oznaczenie. Organ zauważył również, że przesłanki zawieszenia postępowania nie spełnia także złożenie do prokuratury zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa. Stwierdził, że jak wynika z mapy uzupełniającej wpisanej do ewidencji zasobu powiatowego w dniu 9 maja 2007 r. nr (...), A. Z. jest właścicielką m. in. parcel nr (...) i (...), które następnie utworzyły działki nr (...) i nr (...) w obrębie (...).

W związku ze złożonym przez A. Z. zażaleniem Minister Infrastruktury utrzymał w mocy postanowienie Wojewody z (...) lipca 2008 r.

W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że pismo skarżącej z 18 lipca 2008 r. zatytułowane "wniosek o zawieszenie postępowania" jednoznacznie wskazuje, że żądała ona zawieszenia toczącego się postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Z art. 101 § 3 K.p.a. wynika, iż kwestia, czy zaszły czy też nie zaszły przesłanki zawieszenia postępowania organ administracji rozstrzyga w formie postanowienia, na które stronie przysługuje zażalenie. Z tego powodu pomimo niezastosowania właściwej formy pismo Wojewody (...) lipca 2008 r. nr (...) należy traktować jako postanowienie.

Minister Infrastruktury stwierdził, że kwestie, na które wskazała skarżąca we wniosku o zawieszenie postępowania, nie stanowią zagadnienia prejudycjalnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i mogą zostać rozstrzygnięte w toku postępowania prowadzonego przez organ w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

Z akt sprawy wynika, iż działka nr (...) o pow. 0,0874 ha wywodzi się z części parceli gruntowej nr (...), pgr. nr (...) oraz parceli budowlanej nr (...). Działka nr (...) została następnie podzielona na działki (...),(...) i (...), co znajduje potwierdzenie na mapie uzupełniającej przyjętej do Grodzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Rz. w dniu (...) maja 2007 r. za numerem (...). Właścicielką dawnej parceli gruntowej nr (...) jest A. Z., co wynika z odpisu księgi wieczystej KW nr (...) oraz postanowienia Sądu Rejonowego w Rzeszowie z 15 czerwca 1993 r. sygn. akt I Ns 541/93.

Na postanowienie Ministra Infrastruktury A. Z. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z poprzedzającym go pismem Wojewody P. z dnia (...) lipca 2008 r. Skarżąca zarzuciła naruszenie w istotny sposób przepisów procedury administracyjnej, rozbieżności w dokumentacji geodezyjnej co do powierzchni działki zajętej pod drogę publiczną oraz błąd w ustaleniach faktycznych, tj. powoływanie się przez organ na mapę uzupełniającą wpisaną do ewidencji zasobu powiatowego w dniu (...) maja 2007 r. nr (...) w sytuacji, gdy mapa ta nie weszła do obrotu prawnego, ponieważ nie została potwierdzona orzeczeniem administracyjnym lub sądowym. Stwierdziła, że były podejmowane działania zmierzające do wydzielenia działek nr (...)i nr (...) obr. (...) przez Prezydenta Rz., ale zakończyły się one niepowodzeniem poprzez ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rz. z dnia (...) stycznia 2008 r. nr (...). Mapa uzupełniająca na dzień (...) lipca 2008 r. przedstawia nieadekwatny stan geodezyjny i kartograficzny w stosunku do materiałów źródłowych.

Zdaniem skarżącej wyjaśnienia wymagają następujące zagadnienia wstępne:

• czy w stosunku do parcel gruntowych Gm. Kat. Rz. P. tworzących ulicę W. właścicielem jest Skarb Państwa, jak twierdzi Prezydent Rz. opierając się na danych obowiązującej ewidencji gruntów Miasta Rz. co do działki nr (...) obr. (...) - bo wtedy postępowanie prowadzone w trybie art. 73 ww. ustawy byłoby bezprzedmiotowe i podlegałoby umorzeniu, czy też ktoś inny jest właścicielem;
• czy były prawne podstawy (dokumenty) ustalające jednoznacznie stan prawny nieruchomości do tego, aby w trakcie wpisywania danych do ewidencji gruntów Miasta Rzeszowa wykazano w ewidencji co do działki nr (...) obr. (...) jako rzekomego właściciela Skarb Państwa i władającego czyli Wydział Gospodarki Komunalnej, Inwestycji i Dróg Urzędu Miasta Rz.

Skarżąca wskazała także na rozbieżności w oznaczeniu powierzchni działki stanowiącej ulicę Wesołą podkreślając błędy w ewidencji gruntów. Ponadto, zdaniem skarżącej, z rozstrzygnięciem sprawy należałoby poczekać do prawomocnego rozstrzygnięcia zagadnień wstępnych przez Prokuratora Rejonowego dla Miasta Rzeszowa lub Sąd Rejonowy w Rzeszowie z zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa poświadczenia nieprawdy w operacie ewidencji gruntów w stosunku do danych w zakresie działki nr (...) obr. (...) w Rz.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

W piśmie z dnia (...) listopada 2009 r. skarżąca wniosła o zawieszenie z urzędu przez Sąd postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), dalej "P.p.s.a.", do czasu rozstrzygnięcia sprawy toczącej się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Rzeszowie sygn. akt II SA/Rz 531/09 w sprawie ze skargi na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z (...) kwietnia 2009 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny na rozprawie w dniu 20 listopada 2009 r. postanowieniem oddalił wniosek o zawieszenie postępowania sądowego.

Sąd oddalił także skargę A. Z. podzielając stanowisko organu odwoławczego w kwestii odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego. Sąd wyjaśnił, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej, a których rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu administracji publicznej niż organ prowadzący postępowanie, lub sądu. Nie chodzi zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego. Zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy.

Sąd zgodził się ze stanowiskiem Wojewody P., że nie wystąpiło, na tym etapie postępowania, zagadnienie wstępne, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowi art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Zgodnie z treścią ust. 3 i 3a tego artykułu podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, jest ostateczna decyzja wojewody. Jeżeli zaistnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, to wydając decyzję, o której mowa w ust. 3, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości.

Powołany przepis określa także zakres przedmiotowy postępowania administracyjnego, jakie musi zostać przeprowadzone przed wydaniem decyzji przez wojewodę. Oznacza to, że właśnie w postępowaniu, o zawieszenie którego skarżąca zabiega, będą wyjaśnione przez Wojewodę P. kwestie dotyczące ustalenia stanu faktycznego i prawnego gruntu zajętego pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r., czyli m.in. ustalenie na tę datę: właściciela przejmowanego gruntu, przestrzennych granic zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, o których rozstrzyga stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej, a także ustalenie podmiotu władającego tym gruntem, czyli rozstrzygnięcie wszystkich tych kwestii, które podnosi skarżąca we wniosku o zawieszenie postępowania administracyjnego. Sąd zwrócił także uwagę na fakt, że złożenie przez skarżącą zawiadomienia do prokuratury o popełnieniu przestępstwa również nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Dlatego brak było podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku skarżącej.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. Z., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wyrok zaskarżono w całości zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przez niewłaściwe zastosowanie wynikłe z faktu, iż Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie uznał, że ustalenie dla celów postępowania kwestii własności nieruchomości nr 291, według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy, nie stanowi podstawy rozstrzygnięcia sprawy o ustalenie własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną,
2. art. 209 Kodeksu cywilnego przez niewłaściwe zastosowanie wynikłe z faktu, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł konieczności orzeczenia o odszkodowaniu na rzecz wszystkich właścicieli nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, nawet jeśli tylko jeden ze współwłaścicieli złożył wniosek o ustalenie i wypłatę tego odszkodowania,
3. art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie wynikłe z faktu, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, iż stan katastralny i ewidencyjny nieruchomości różni się; zatem tylko w postępowaniu rozgraniczeniowym, które Prezydent Miasta Rz. może wszcząć z urzędu możliwe jest ustalenie rzeczywistego przebiegu granic oraz ustalenie w ten sposób rzeczywistej powierzchni działki zajętej pod drogę publiczną;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. wskutek odmowy uwzględnienia skargi na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia 20 listopada 2009 r. odmawiające zawieszenia prowadzonego przez Wojewodę P. postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia przez Miasto Rz. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości położonej w Rz. oznaczonej jako działki nr (...) i (...), zajętej rzekomo pod drogę publiczną (ulica W.), mimo iż postanowienie to narusza w sposób mający wpływ na wynik sprawy wymienione wyżej przepisy prawa materialnego,
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. wskutek odmowy uwzględnienia skargi na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia (...) listopada 2009 r. mimo, iż postanowienie to narusza w sposób mający wpływ na wynik sprawy następujące przepisy prawa procesowego:

1. art. 7 i 77 K.p.a. wskutek nie wzięcia pod rozwagę faktu, że prowadzone przez Wojewodę P. postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia przez Gminę Miasto Rz. prawa własności nieruchomości działek nr (...) i (...) może zakończyć się ustaleniem odszkodowania dla wszystkich właścicieli nieruchomości działek nr (...) i (...), a zatem ustalenie tych właścicieli jest zagadnieniem wstępnym w sprawie,
2. art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. nakazującego zawieszenie postępowania, jeśli w sprawie występuje zagadnienie wstępne, którego uprzednie rozstrzygnięcie przez inny organ bądź sąd stanowić będzie podstawę rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nabycia przez Gminę miasto Rz. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości położnej w Rz. oznaczonej jako działki nr (...) i (...) zajętej pod drogę publiczną,
3. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a. wskutek odmowy uchylenia zaskarżonego postanowienia Ministra Infrastruktury z dnia (...) listopada 2009 r. oraz orzeczenia co do istoty sprawy przez zawieszenie wszczętego na wniosek Prezydenta Miasta Rz. postępowania prowadzonego przez Wojewodę P.;
4. art. 30 ust 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne wskutek błędnego uznania, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego (brak zakończenia zdania).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., na podstawie którego jest prowadzone przez Wojewodę Podkarpackiego postępowanie przewiduje przejęcie gruntów zajętych pod drogi publiczne z mocy prawa na własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, za stosownym odszkodowaniem wypłacanym właścicielom. Odszkodowanie wypłaca się na wniosek właściciela zgłoszony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Zatem złożenie tylko przez jednego właściciela wniosku o ustalenie odszkodowania za zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną skutkuje tym, iż odszkodowanie to organ winien ustalić na rzecz każdego ze współwłaścicieli. Wniosek taki można wysnuć z art. 209 K.c. Tymczasem z akt sprawy wynika, że nie są znani spadkobiercy przynajmniej jednej z osób widniejących w dokumentach katastralnych jako współwłaściciele nieruchomości nr (...). Zatem ustalenia wymaga cały krąg współwłaścicieli nieruchomości nr (...) oraz działek szczepowych, tj. (...) i (...). Według wiedzy skarżącej, do dnia dzisiejszego nie przeprowadzono postępowania spadkowego po E. S., zatem pełny krąg właścicieli nieruchomości nr (...) wg stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. nie jest znany.

Dodatkowo sprawa wymaga rozstrzygnięcia rzeczywistego stanu nieruchomości nr (...). Z dokumentów katastralnych wynika, iż rzeczywisty stan granic nieruchomości jest inny, aniżeli stan uwidoczniony w rejestrze gruntów bez udziału skarżącej. W tej sytuacji Prezydent Miasta Rz. winien z urzędu wszcząć postępowanie rozgraniczeniowe i ustalić rzeczywisty przebieg granic oraz powierzchnię nieruchomości. Ustalenie tej powierzchni stanowi zagadnienie wstępne w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną i jest podstawą do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. W tej sytuacji odmowa zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia przez Miasto Rz. z mocy prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr (...) i (...), zajęte pod drogę publiczną (ulica W.) w Rz., narusza art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. oraz art. 209 Kodeksu cywilnego przez ich niewłaściwe zastosowanie (odmowa zastosowania). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. wskutek nieuwzględnienia, iż zaskarżone postanowienie narusza ww. przepisy prawa materialnego.

Ponadto stosownie do art. 7 K.p.a. organ administracji publicznej winien podjąć wszelkie niezbędne kroki zmierzające do zgodnego z prawem załatwienia sprawy oraz zebrać i wyczerpująco rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a). W razie stwierdzenia, że prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy (między innymi ustalenie wysokości odszkodowania za zajętą nieruchomość dla wszystkich osób będących właścicielami w dniu 31 grudnia 1998 r.) wszelkich okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, zależy od wyniku postępowania cywilnego, które winno zostać wszczęte przed Sądem Rejonowym w Rzeszowie. W tym stanie rzeczy postępowanie, które korzysta z wyników postępowania spadkowego winno zostać obligatoryjnie zawieszone (art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.). Wobec istnienia zagadnienia wstępnego (rozstrzygnięcie kwestii własności nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r.) postępowanie w sprawie ustalenia, że z dniem 1 stycznia 1999 r. na własność Gminy Miasta Rz. przeszła własność powstałych z działki nr (...) działek nr (...) i (...), winno zostać zawieszone do czasu stwierdzenia nabycia spadku po E. S.. Ponadto Prezydent Miasta Rz. z urzędu winien wszcząć postępowanie w sprawie rozgraniczenia działki nr (...) celem ustalenia rzeczywistego przebiegu jej granic nieprawidłowo uwidocznionych w rejestrze gruntów. Odmowa zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia własności, mimo iż jej załatwienie wymaga uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy granic, a zatem i powierzchni przedmiotowej nieruchomości, narusza przepis art. 30 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Tymczasem odmowa zawieszenia postępowania może doprowadzić do takiego skutku, iż zostanie wydana decyzja nie rozstrzygająca wyczerpująco istoty sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy kasacyjne wymienione w art. 174 P.p.s.a.; podniesiono bowiem zarówno zarzuty odnoszące się do naruszenia prawa materialnego jak i dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej uchybień procesowych zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie przez Sąd pierwszej instancji, mimo iż zaskarżone postanowienie Wojewody Podkarpackiego narusza przepisy prawa materialnego: art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r., art. 209 K.c. oraz art. 29 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Taka konstrukcja podstawy kasacyjnej sprawia, iż w pierwszej kolejności oceny wymagają zarzuty odnoszące się do wymienionych przepisów prawa materialnego. Zarzuty te są jednak całkowicie chybione.

Przede wszystkim należy podkreślić, że przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej, której dotyczy zaskarżony wyrok, jest stricte procesowa kwestia dotycząca zawieszenia postępowania administracyjnego w oparciu o przesłankę określoną w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W tej sprawie kontrolą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie objęte było ostateczne postanowienie Ministra Infrastruktury dotyczące odmowy zawieszenia prowadzonego przez Wojewodę P. postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia, bądź odmowy stwierdzenia, nabycia przez Miasto Rz., w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., gruntu zajętego pod drogę publiczną. Oceny prawnej sądu administracyjnego wymagało zagadnienie, czy organ pierwszej instancji był zobligowany zawiesić to postępowanie z uwagi na wskazywaną przez skarżącą konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia przez właściwe organy zagadnień wstępnych, jakimi - według niej - są: ustalenie, czy Skarb Państwa jest właścicielem objętych postępowaniem działek nr (...) i nr (...), skorygowanie rozbieżności w powierzchni nieruchomości zajętej pod drogę, a także rozpatrzenie przez Prokuraturę Rejonową dla Miasta Rzeszowa złożonego przez wnioskodawczynię zawiadomienia o popełnieniu przez Prezydenta Miasta Rzeszowa przestępstwa poświadczenia nieprawdy w dokumentach. W granicach tej sprawy sądowej nie mieściło się rozważanie ani zagadnienia kręgu osób uprawnionych do odszkodowania, ani też kwestii związanych z rozgraniczeniem nieruchomości. Stąd całkowicie bezzasadne są zarzuty naruszenia zarówno art. 209 K.c. jak i art. 29 ust. 1 i art. 30 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, których Sąd pierwszej instancji w ogóle nie stosował, a tym samym nie mógł przepisów tych naruszyć. Z tych samych powodów bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r., gdyż Sąd nie odnosił się w żaden sposób do kwestii odszkodowania, o którym mowa w tym przepisie. Dotyczące tych zagadnień wątki uzasadnienia skargi kasacyjnej nie odnoszą się do przedmiotu sprawy, w której orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok nie narusza również art. 73 ust. 1 omawianej ustawy. W szczególności do naruszenia tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji nie mogło dojść - jak podnosi pełnomocnik skarżącej - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym uznaniu przez ten Sąd, że "ustalenie dla celów postępowania (...) kwestii własności nieruchomości działka nr (...), wg stanu na dzień 31 grudnia 1998 w postępowaniu wszczynanym na podstawie art. 73 ust. 3 wspomnianej ustawy, nie stanowi podstawy rozstrzygnięcia sprawy o ustalenie własności nieruchomości rzekomo zajętej pod drogę publiczną za stosownym wynagrodzeniem wypłacanym wszystkim właścicielom zajętej nieruchomości.". Przede wszystkim trzeba stwierdzić, iż tak sformułowany zarzut jest całkowicie gołosłowny, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku takiego poglądu nie wyraził. Przeciwnie, Sąd pierwszej instancji wyjaśniając przedmiot i zakres postępowania prowadzonego przez wojewodę w trybie art. 73 ustawy, w tym treść i znaczenie określonych w art. 73 ust. 1 przesłanek nabycia przez Skarb Państwa albo jednostkę samorządu terytorialnego z mocy prawa własności gruntów zajętych pod drogi publiczne podkreślił, że "właśnie w postępowaniu, o zawieszenie którego skarżąca zabiega, będą wyjaśnione przez Wojewodę Podkarpackiego kwestie dotyczące ustalenia stanu faktycznego i prawnego gruntu zajętego pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r., czyli m.in. ustalenie na tę datę: właściciela przejmowanego gruntu, przestrzennych granic zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, o których rozstrzyga stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej, a także ustalenie podmiotu władającego tym gruntem, czyli rozstrzygnięcie wszystkich tych kwestii, które podnosi skarżąca we wniosku o zawieszenie postępowania administracyjnego".

W świetle powyższego za całkowicie chybione należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do przepisów prawa materialnego. Tym samym pozbawiony uzasadnienia jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., który w niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowania.

Nietrafne są również zarzuty dotyczące uchybienia przepisom postępowania. W tym zakresie skarga kasacyjna wskazuje na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji skargi A. Z., mimo iż - jak twierdzi pełnomocnik strony - zaskarżone postanowienie Ministra Infrastruktury narusza w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 7 i 77 § 1 K.p.a. - wskutek nie wzięcia pod uwagę konieczności ustalenia wszystkich właścicieli nieruchomości, w tym spadkobierców po E. S., art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. - przez niezawieszenie postępowania mimo wystąpienia zagadnienia wstępnego, a także art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a. - przez odmowę uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz orzeczenia co do istoty sprawy poprzez zawieszenie postępowania prowadzonego przez Wojewodę P. Jeśli chodzi o ustalenie stron postępowania w niniejszej sprawie, to trzeba jeszcze raz przypomnieć, że dotyczy ona kwestii "wpadkowej" w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nabycia przez Miasto Rz. gruntów zajętych pod drogę publiczną, a przedmiotem sprawy niniejszej jest wyłącznie ustalenie, czy w stosunku do działek nr (...)i nr (...) okoliczności wymienione we wniosku skarżącej z dnia 18 lipca 2008 r., stanowią zagadnienie prejudycjalne dla wydania przez wojewodę decyzji, o jakiej mowa w art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Ta kwestia była przedmiotem badania przez Sąd pierwszej instancji. W żadnym natomiast z pism kierowanych czy to do organów administracji publicznej, czy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca nie podnosiła konieczności ustalenia spadkobierców po E. S. jako przesłanki zawieszenia postępowania. Zarzut nie wzięcia pod uwagę przez Sąd pierwszej instancji braku ustaleń w tym względzie jest więc pozbawiony podstaw.

Na niezrozumieniu kognicji sądów administracyjnych polega zarzut odnoszący się do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a. Wbrew przekonaniu pełnomocnika strony, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł uchylić zaskarżonego postanowienia Ministra Infrastruktury i orzec co do istoty sprawy poprzez zawieszenie postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wojewodę Podkarpackiego. Sposób sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne określa art. 1 P.p.s.a., z treści którego nie da się wywieść możliwość wydania przez sąd administracyjny orzeczenia o charakterze reformatoryjnym.

Istoty niniejszej sprawy dotyczy natomiast zarzut odnoszący się do art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., w ramach którego skarga kasacyjna zarzuca zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji odmowy zastosowania tego przepisu przez orzekające w sprawie organy administracji, mimo konieczności uprzedniego rozstrzygnięcia wskazanych przez skarżącą kwestii wstępnych. Zarzut ten jest niezasadny. Prawidłowe jest bowiem stanowisko Sądu pierwszej instancji, że nie było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej, ponieważ właśnie w postępowaniu, o zawieszenie którego skarżąca zabiega, muszą być wyjaśnione przez organ administracji te kwestie, które skarżąca podniosła we wniosku o zawieszenie postępowania administracyjnego, a więc dotyczące ustalenia na dzień 31 grudnia 1998 r. stanu faktycznego, a także stanu prawnego gruntu zajętego od drogę publiczną.

Jak zasadnie podkreślił Sąd pierwszej instancji, zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. mogą być wyłącznie kwestie prawne, których rozstrzygnięcie nie mieści się w kompetencji organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie, ale należy do właściwości innego organu administracji publicznej niż organ prowadzący postępowanie lub sądu.

W niniejszej sprawie zostało wszczęte przez Wojewodę P. postępowanie administracyjne, którego celem jest stwierdzenie spełnienia przesłanek określonych w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. i w zależności od wyniku tego postępowania – wydanie decyzji potwierdzającej nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Miasto Rz. własności gruntów zajętych pod ulicę W., bądź odmawiającą takiego potwierdzenia. W tym postępowaniu obowiązkiem Wojewody jest ustalenie wszystkich tych okoliczności, które składają się na treść przesłanek wymienionych w art. 73 ust. 1 ustawy.

W takim przypadku nie zachodzi sytuacja opisana w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż to prowadzący postępowanie administracyjne wojewoda, a nie inny organ czy sąd, będzie ustalał, kto w dniu 31 grudnia 1998 r. był właścicielem gruntów zajętych pod ulicę W. w Rz., w jakich granicach przestrzennych nastąpiło to zajęcie, a także oceniał stan władania zajętym gruntem. Nie zachodzi zatem konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego, co prawidłowo przyjęły organy administracji publicznej oraz Sąd pierwszej instancji.

Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do podważenia tego stanowiska są więc niezasadne.

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.